Ontwikkelingshulp in een veranderende context

‘De reis begon in Rome in 2003 met 50 donoren. Toen gingen we naar Parijs. Er waren 200 deelnemers, en ook partnerlanden waren erbij. Het terrein werd verbreed van samenwerking tussen donoren naar effectiviteit en efficiëntie van de hulp. Op de volgende conferentie in Accra waren er 1.700 deelnemers. Het onderwerp explodeerde.’ Koos Richelle, van 2004 tot 2011 directeur generaal van de het Europese ontwikkelingsagentschap EuropeAid, kijkt terug op de korte geschiedenis van het internationale overleg over hulpeffectiviteit, gestart door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) toen westerse donoren zich realiseerden dat hun hulp effectiever georganiseerd moest worden.

Inmiddels komen er in Busan naar schatting 2500 deelnemers: delegaties van ontwikkelingslanden, donoren, opkomende donoren, non-gouvernementele organisaties en bedrijven. Het proces is daarmee veel inclusiever geworden, maar ook een stuk complexer. In de context van een veranderende wereld, die getekend wordt door de financiële crisis, verschuivende machtsverhoudingen en mondiale uitdagingen zoals klimaatverandering en voedselschaarste, is de vraag niet meer of hulp effectief is, maar welke zaken effectief zijn voor ontwikkeling.

Volgens velen is de Verklaring van Parijs, die in 2005 door donoren is aangenomen en vervolgens werd verdiept in Accra in 2008, te beperkt om de vele nieuwe uitdagingen het hoofd te bieden. De voorzitters van de Busan werkgroep, Bert Koenders en Talaat Abdel-Malek, maken zich daarom hard voor een slotverklaring in Busan waarin deze nieuwe realiteit gereflecteerd wordt. Ze willen een innovatieve visie formuleren, die verder gaat dan hulpeffectiviteit alleen en bovendien ook de nieuwe donoren erbij betrekt. Maar een gemakkelijk proces zal dat niet worden.

Nieuwe en andere donoren

Tijdens de conferenties in Parijs en Accra stond de traditionele relatie tussen donor en ontvanger nog centraal: een arm ontwikkelingsland ontvangt hulp van een rijk, westers land. Maar inmiddels zijn opkomende economieën booming en zijn ook zij steeds meer hulp gaan geven. Daarbij gaat het niet alleen om de nieuwe grootmachten als China, India en Brazilië, maar ook om kleinere landen zoals Zuid-Korea en Vietnam. En ook de Arabische landen geven ontwikkelingshulp. De omvang van hun hulp is enorm gegroeid: in 1995 waren ze nog verantwoordelijk voor slechts 1,7 % van de hulp, in 2008 was dit al 12,5 % en voor 2015 wordt hun aandeel geschat op 20%.

Ook al verschillen deze donoren onderling sterk, toch zijn er een aantal algemene verschillen te noemen ten opzichte van traditionele donoren. De motivatie van deze nieuwe donoren is minder vanuit solidariteit ingegeven, en meer gericht op wederzijds gewin. De hulp maakt veelal deel uit van een breder pakket aan investeringen, handelsverdragen en technologische uitwisselingen. Het eigen bedrijfsleven is een belangrijk onderdeel en deze zijn dan ook de standaardaannemers van de hulpprojecten. De aspiratie om hulp ongebonden te geven, zoals die in Parijs en Accra is afgesproken, is voor hen dan ook volkomen vreemd.

Hoe kunnen die donoren bij de discussies over hulpeffectiviteit betrokken worden? Dit is een van de meest prangende vragen tijdens Busan. De deelnemers van Parijs en Accra willen deze donoren graag in hun midden verwelkomen. Maar nieuwe donoren hebben weinig motivatie om erbij te komen en vinden het prima om hun eigen spelregels te blijven volgen.

Donorlanden begrijpen dat. Ton Lansink, hoofd Directie Effectiviteit en Coherentie (DEC) van het ministerie van Buitenlandse Zaken in Nederland: ‘Je kunt tegen de rest van de wereld zeggen: “Hier is een stippellijn, volg deze maar, dan komt het wel goed.” Ik vrees dat de geopolitieke verhoudingen niet zo zijn dat dat werkt.’ Toch is de hoop dat er op een aantal punten overeenstemming wordt bereikt met deze nieuwe donoren. Transparantie wordt als een van de belangrijkste punten aangewezen. Ton Lansink,: ‘Als bekend is om wat voor stromen het gaat, wie wat doet, zou dat al een enorm goed begin zijn voor verdere onderhandelingen.’ Helaas schijnt China recentelijk te hebben aangegeven dat transparantie moet gelden voor noord-zuid relaties, maar niet voor zuid-zuid samenwerking.

Kortom, het betrekken van nieuwe donoren bij de effectiviteitsagenda zal nog met veel getouwtrek gepaard gaan. Grappig detail is dat de nieuwe donoren niet eens zo slecht op de Parijs Verklaring zouden scoren. China slaat landen bijvoorbeeld niet met hun eigen meerjarenplannen om de oren, maar staat erop dat haar projecten tot stand komen in dialoog met de ontvangende landen. Bovendien bemoeien ze zich uit principe niet met interne aangelegenheden, waardoor de hulp arriveert without strings attached. Dat doet het weer goed op het gebied van eigenaarschap.

Naast nieuwe donoren wordt de private sector, bestaande uit bedrijven en filantropische stichtingen zoals de Bill Gates Foundation, steeds belangrijker. Want terwijl hulpbudgetten van donorlanden slinken, neemt het relatieve aandeel van de hulp van stichtingen toe. Daarnaast wordt het voor ontwikkelde landen gunstiger om binnen hun gekrompen budgetten de private sector te ondersteunen om daarmee ook ten dele hun eigenbelang te kunnen dienen. In Busan wil men het belang van die private sector en haar bijdrage aan economische groei benadrukken. Daarnaast wil men ook richtlijnen afspreken waaraan bedrijven moeten voldoen zodat ze daadwerkelijk bijdragen aan de duurzame ontwikkeling van een land.

Hulp minder relevant

Terwijl het betrekken van die nieuwe spelers al genoeg uitdaging biedt voor Busan, opereren die spelers ook nog eens in een snel veranderende context. Henri Bernard-Lecomte van de OESO legt het uit: ‘Lehman Brothers viel in 2008. Het Westen zit nog midden in een financiële crisis. Dit versnelt het proces dat de machtsbalans naar het Oosten toe verschuift.’

Lecomte noemt in dit verband ook de lage inkomenslanden, die in de huidige tijd waarin de prijzen van grondstoffen steeds hoger worden, vele miljoenen binnenhalen. De hoeveelheid geld is nu niet meer het grootste probleem, volgens Lecomte. Dringender is de vraag hoe ze het moeten spenderen. Lecomte: ‘Ik ben pas nog in Congo-Brazzaville geweest en dat land heeft haar budget met 51 % zien stijgen. Ook hebben we binnen de OESO berekend dat de belastingopbrengsten die ontwikkelingslanden kunnen genereren elf keer zo hoog zijn als de totale omvang van ontwikkelingshulp die landen krijgen.’ De uitdaging is nu hoe dat geld te spenderen en hoe het administratieve systeem zo kan opereren dat er het maximale uit wordt gehaald. En dat is waar ontwikkelingshulp bij moet helpen, vindt Lecome.

Daarnaast hebben de wereldwijde uitdagingen als de financiële crisis, de klimaatcrisis en voedselcrisis meer invloed op ontwikkelingslanden dan dat hulpstromen dat hebben. Het zijn problemen die de hele wereld aangaan en vragen om een gecoördineerde aanpak.

Door deze ontwikkelingen wordt hulp, zoals dat in de jaren ’60 door de OESO is gedefinieerd, minder relevant. En dat realiseert men zich steeds meer. Lecomte: ‘We dachten dat hulp de wereld wel even zou redden. Een van de lessen die we hebben geleerd, is dat we realistischer en meer pragmatischer lijnen uit moeten stippelen, en alleen dat beloven wat we ook daadwerkelijk waar kunnen maken.’ Volgens Lecomte, zal dit besef ongetwijfeld in het achterhoofd van alle Busan-deelnemers zitten. ‘Iedereen focust zich op de agenda na 2015 (wanneer de deadline voor de Millenniumdoelstellingen is, red.) en wat daarna komt. Ik denk dat velen denken dat de Millenniumdoelstellingen te veel hebben beloofd.’

Het speelveld verkleint zich

Maar er is nog meer. Het speelveld van de traditionele ontwikkelingshulp is zich sterk aan het verkleinen. Richelle: ‘Er zijn veel minder lage inkomenslanden. Moet China nog hulp hebben? En Latijns-Amerika? Op een gegeven moment moet je voor je eigen armen zorgen. Het is niet meer te verkopen dat een Nederlandse timmerman moet betalen voor een arm iemand in een ontwikkelingsland, terwijl daar nog geen 10 % van de rijken belasting betaalt. De landen moeten zelf hun zaken op orde hebben. Ontwikkelingshulp moet zich beperken tot een kleiner aantal landen.’

Zo wordt de hulpeffecitiveitsagenda aangevuld met een hele waslijst aan nieuwe uitdagingen. Alhoewel velen menen dat het noodzakelijk is deze context te behandelen, wordt er ook gevreesd dat een dergelijk brede agenda de kernprincipes van Parijs zal ondersneeuwen. Simon Maxwell, ex-directeur van het Overseas Development Institute, en nu onafhankelijk, zegt: ‘Busan gaat over de effectiviteit van de hulp. Natuurlijk moeten die andere zaken ook ergens aan bod komen worden. Maar de vraag is of Busan de juiste plaats is om dat te doen.’

Busan staat voor moeilijke dilemma’s. De cruciale vraag is of de Busan verklaring innovatief genoeg zal zijn, maar tegelijkertijd trouw blijft aan de principes van de hulpeffectiviteit zoals die in Parijs en Accra af zijn gesproken. Het zal stuurmanskunst vereisen.

Selma Zijlstra brengt verslag uit vanop de Hulpconferentie in Busan met de steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek.