Oost-Congo in 2012: het bankroet van Umoja Wetu

Voor een goed begrip van de recente geschiedenis van het geweld in Congo is het belangrijk te onderkennen dat er minstens drie lagen van conflict zijn, die elkaar raken in een lokale context die op zich al ingewikkeld is. De drie lagen overlappen en versterken elkaar, maar geen van de drie kan tot één van de twee andere herleid worden.

Eén of meerdere conflicten ?

In de eerste plaats is er de strijd om de macht in Kinshasa na de ontmanteling van de Congolese staat. Al in de eerste weken na de onafhankelijkheid sukkelde Congo in een constitutionele en institutionele crisis Het land werd een pion op het schaakbord van de Koude Oorlog. In de loop der jaren werd het land zo slecht beheerd dat we er het woord “kleptocratie” voor moesten uitvinden. Staatsinstellingen en mandaten werden in de eerste plaats gezien als een opstapje naar persoonlijke verrijking. Het resultaat was een legitimiteitscrisis, een geruïneerd staatsapparaat dat zowat van de grond moest worden heropgebouwd en de totale afwezigheid van de instrumenten om de rechtstaat te garanderen. Die heropbouw van de Congolese staat is een absolute voorwaarde voor duurzame vrede in Centraal-Afrika, maar het proces verloopt erg moeizaam, regelmatig zet men een flinke stap achteruit in plaats van vooruit. Tijdens de eerste legislatuur bleef de Derde Republiek in de steigers steken, en de tweede legislatuur ging bijzonder slecht van start met verkiezingen die door velen binnen en buiten Congo werden gecontesteerd.

Ten tweede is er de Rwandese oorlog en de genocide die geëxporteerd werden naar Congo door de vlucht van twee miljoen Rwandese Hutu naar Kivu. De betrokkenheid van Rwanda bij de val van Mobutu en de oorlog van 1998 tot 2002 waren er het rechtstreeks gevolg van, alsook de permanente aanwezigheid van de gewapende Rwandese oppositie op Congolese bodem en het feit dat Rwanda steeds weer gewapende milities van Congolese Tutsi ondersteunt. De relatie tussen de twee landen en de binnenlandse situatie van Rwanda in termen van politieke ruimte en mensenrechten zal altijd een belangrijke invloed hebben op Congo.

Ten derde is er de rat race rond de Congolese grondstoffen, waarvan de exploitatie sinds lang ontsnapt aan de controle van de staat, want de ontginning en commercialisering van de mijnbouw werden georganiseerd via illegale parallelle circuits. De jaren negentig hebben de plundering van de Congolese grondstoffen niet in het leven geroepen, ze hebben ze van richting veranderd: Kampala en Kigali werden de belangrijkste knooppunten voor de Congolese mineralen, van waar ze hun weg vonden naar de wereldmarkten, vaak via de havens van Oost-Afrika, de Arabische wereld of het Indisch subcontinent.

Die drie niveaus kwamen bovenop een lokale situatie met ingewikkelde relaties tussen gemeenschappen, een grote bevolkingsdruk en daardoor land als schaars goed.

Umoja Wetu, een nieuwe regionale orde

We gaan hier niet de hedendaagse geschiedenis van de Grote Meren opnieuw bovenhalen, maar het is belangrijk dat we ons Umoja Wetu herinneren, van januari 2009. Met deze gezamenlijke militaire operatie wilden de Rwandese en Congolese legers de FDLR ontmantelen, maar het was vooral de bezegeling van een akkoord, niet alleen tussen Rwanda en Congo, maar ook tussen de Congolese regering en het CNDP. Het CNDP werd geïntegreerd in het Congolese leger. Maar gezien de zwakte van dat leger was het makkelijk te voorspellen dat het CNDP het proces ging domineren. Het uiteindelijke resultaat van die integratie was dat het CNDP veel sterker werd dan voorheen: ze voerden het bevel over meer manschappen, bestreken geografisch veel meer terrein dan vroeger, en ze controleerden vooral meer economisch interessante sites. Mijnen, zeg maar. En omdat hun commandostructuur intact bleef, kon het CNDP nog steeds buiten de controle van het regime in Kinshasa opereren, als een leger binnen het leger, met een parallel opperbevel.

Voor Rwanda noch voor Congo was Umoja Wetu een passionele romance, maar geen van beide landen had veel andere opties. Kabila zat eind 2008 op zijn knieën: het was politiek en militair vernederend dat hij na jaren nog steeds het CNDP niet onder controle had gekregen. En ook Kagame had geen andere keuze, want hij zag snel het klimaat veranderen bij zijn internationale partners die hem vroeger onvoorwaardelijk steunden.

Umoja Wetu heeft de hele logica die de laatste jaren de hele regio overheerste omgekeerd. Om het akkoord en de operatie mogelijk te maken, moesten het CNDP en Rwanda Laurent Nkunda opgeven. Die werd vervangen door Bosco Ntaganda. Deze machtswissel aan de top van de beweging werd echter slecht verteerd in de lagere rangen en blijft tot vandaag een splijtzwam in de rangen va de CNDP.

2012, het jaar na de verkiezingen

Gedurende het hele jaar 2011, was het politiek-militaire landschap in Oost-Congo nerveus maar relatief kalm. Al de spelers mobiliseerden en probeerden zich zo goed mogelijk te positioneren in functie van de verkiezingen, in afwachting van de politieke en administratieve constellaties die er zouden uit voortvloeien. En zoals we ook gezien hebben in een aantal andere electorale contexten is het potentieel aan geweld van deze verkiezingen ook hier pas na de stembusgang echt op gang gekomen. Het hele landschap heeft zich in de eerste maanden van 2012 in beweging gezet, en de opstand van Bosco Ntaganda zorgde voor een belangrijke stroomversnelling.

De « Killer Koning van Noord-Kivu » was ondertussen een belangrijke kopzorg geworden voor Kabila die verzwakt en ontgoocheld uit de kiesstrijd van 28 november was gekomen. Hij had zich zijn herverkiezing anders voorgesteld. Zijn internationale partners, en vooral het Westen, zetten behoorlijk wat druk op hem, onder meer rond de uitlevering van Bosco Ntaganda aan het Internationaal Gerechtshof in den Haag. Daarbovenop komt het feit dat Bosco sinds 2009 intens betrokken was geraakt bij de handel in grondstoffen. Hij had daarbij zijn eigen netwerken en illegale circuits opgebouwd. Hoe actiever hij hierbij was, hoe meer hij de belangen ging schaden van hooggeplaatste militairen, zowel in het Rwandese als in het Congolese leger. Begin 2012 begreep Ntaganda dat er zich een consensus begon af te tekenen om hem te neutraliseren. En Bosco deed wat hij wel meer gedaan heeft als hij zich bedreigd voelde: hij plooide zich terug in enkele gebieden in Rutshuru en Masisi.

Kort nadien werd de M23 opgericht, in eerste instantie als een instrument van een deel van het CNDP leiderschap om hun posities te verstevigen. Wat verbazingwekkend is: we zagen al dat het CNDP zich door de integratie in het Congolese leger de jongste jaren stevig had versterkt. Ik vond (en vind het nog steeds) erg moeilijk om me voor te stellen wat M23 met een nieuwe strijd nog meer zou kunnen bereiken in vergelijking met wat Umoja Wetu hen had opgeleverd. M23 leek een miskraam, maar de beweging raakte begin mei in een hogere versnelling. Persoonlijk geloof ik dat deze nieuwe dynamiek op gang kwam toen Kabila de nakende arrestatie van Bosco wou aangrijpen om de parallelle commandostructuur van het CNDP te neutraliseren. Eind april was hij trouwens begonnen met het overplaatsen van militairen van het CNDP naar andere provincies. Wat nieuw was: tot dan toe had het CNDP dit altijd geweigerd. Dit was zelfs hun ultieme taboe.

Ik heb nooit de indruk gehad dat M23 werkelijk was opgericht om een nieuwe oorlog te beginnen of de macht te grijpen, maar wel om nieuwe onderhandelingen af te dwingen zodat de leiders meer en belangrijker posten zouden verwerven in strijdkrachten en staatsapparaat, om een stok in de wielen te steken van de ontmanteling van het CNDP als leger binnen het leger, en om de overplaatsing (en dus verspreiding) van de CNDP troepen te verhinderen..

Dit betekent echter niet dat M23 geen reëel gevaar zou betekenen. Het feit dat men er niet in slaagt de situatie onder controle te krijgen, heeft belangrijke gevolgen op verschillende niveaus:

Ten eerste zijn er natuurlijk de grootschalige schendingen van de mensenrechten, en het feit dat tienduizenden mensen op de vlucht zijn moeten gaan, zoals humanitaire en mensenrechtenorganisaties rapporteerden.

Een veiliger Oost-Congo gaat ook afhangen van de mate waarin de internationale partners er in slagen om Rwanda ervan te overtuigen de soevereiniteit van Congo en de integriteit van zijn grondgebied te respecteren.

M23 versnelt het verrottingsproces binnen het leger. Iedereen twijfelt aan iedereen, niemand is zeker of zijn oversten, zijn ondergeschikten,… niet op het punt staan om over te lopen. Sinds Umoja Wetu heerst er een grote frustratie binnen dat deel van de troepen dat niet uit het CNDP komt. Voor hen is het moeilijk te begrijpen dat hun voormalige tegenstanders zo snel zoveel ruimte konden innemen in het leger. Er waren de afgelopen maanden erg veel deserties, en nieuwe, soms minuscule gewapende groepen worden opgericht. Het is vaak erg moeilijk om te identificeren wie er precies achter zit, maar allemaal leven ze op de kap van de bevolking. En als je wat dieper in de materie graaft, stuit je gauw op nationale of provinciale politici die proberen die gewapende groepen te gebruiken om hun positie op de politieke scène te verstevigen.

Ook tussen de gemeenschappen blijft het klimaat verrotten. De destructieve escalatie tussen Raia Mutomboki en Nyaturi in het noorden van Zuid-Kivu is er een voorbeeld van. Ik geef enkele voorbeelden in mijn artikel « DRC: Fizi To Goma Via Bukavu (Then Kinshasa) – Kris Berwouts Goes On The Road In Congo».

Het feit dat de regering deze situatie niet onder controle krijgt, verzwakt Kabila. Na de verkiezingen bevond Congo zich in een explosieve situatie. Kabila heeft stappen gezet om daar uit te komen, onder meer door Matata Mponyo tot eerste minister te benoemen. Dit werd goed onthaald. Maar de geloofwaardigheid die hij begon te heroveren vermindert opnieuw. Kabila zit in een lastig parket: zijn alliantie met Kagame sinds Umoja Wetu heeft hem veel populariteit gekost in het oosten, waar de bevolking leed onder de groei van het CNDP. Hun militairen stonden er zowat boven de wet en konden zich zo goed als alles permitteren. Met de steun van Rwanda aan M23 verliest Kabila zijn belangrijkste bondgenoot, maar een belangrijk deel van zijn electorale achterban in Oost-Congo vertrouwt hem niet langer.

De rol van Rwanda

Eén van de sleutelvragen is: waarom ondersteunt Rwanda M23 ? Door het bondgenootschap met Umoja Wetu kon Rwanda, via het CNDP, zijn controle over de ontginning en de verhandeling van de natuurlijke rijkdommen in Congo verder uitoefenen. Wat heeft Rwanda dan te winnen in zo’n nieuwe oorlog? Ik zie de pogingen van Rwanda om zich toegang te verschaffen tot de grondstoffen in Oost-Congo in drie fazen: tussen 1998 en 2002 was het Rwandese leger zelf aanwezig in Kivu; tussen 2002 en 2009 verliep die controle vooral via de steun aan de CNDP rebellie, en sindsdien verliep de Rwandese controle via een onevenwichtig partenariaat waarbinnen de relatief sterke staat Rwanda de kwetsbare staat Congo helemaal overschaduwt. Ik vind de rapporten over de Rwandese steun aan M23 overtuigend (in de eerste plaats het rapport van het expertenpanel van de VN) maar ik begrijp het niet. Ik snap niet goed wat Rwanda hierbij te winnen had.

Misschien moeten de redenen niet alleen gezocht worden aan Congolese zijde, ook in Rwanda zelf heeft de klok de laatste jaren niet stil gestaan. Sinds generaal Kayumba Nyamwasa twee jaar geleden voor de oppositie koos, is er nogal wat veranderd in de omgeving van president Kagame. Mensen die zouden kunnen onder invloed staan van Kayumba werden door Kagame aan de kant geschoven. Daardoor verloren de Engelstalige militairen wat terrein ten voordele van jongere mensen, intellectuelen vaak. Franstalige Tutsi hebben aan invloed gewonnen. Daarbinnen zitten ook mensen van Congolese afkomst . Ik sluit niet uit dat de steun aan M23 vooral een poging is van die Congolese Tutsi is om hun positie rond Kagame te versterken. Die bevindt zich overigens bijna halfweg zijn tweede en laatste mandaat…

De machteloosheid van de internationale gemeenschap

Op geen enkel ogenblik heeft de internationale gemeenschap de indruk gewekt dat ze het verschil zou kunnen maken. Dat werpt toch een aantal vragen op.

Misschien heeft ze gewoon niet de goede instrumenten om het verschil te maken. De laatste jaren word ik bij mijn reizen op het terrein in toenemende mate geconfronteerd met de grenzen aan de impact van de aanpak van de internationale gemeenschap. Dat heeft onder meer te maken met het feit dat ze Congo een standaardpakket aan projecten en programma’s opdringt die eigenlijk bedoeld zijn voor een post-conflict context, terwijl de bladzijde van het conflict in Centraal-Afrika toch nooit echt werd omgeslagen.

Het is belangrijk dat de partners van Congo in het Westen zich bij hun steun (aan verkiezingen, aan de eenmaking van het leger,…) niet beperken tot de materiële en logistieke kant van de zaak. Ze moeten er ook op aandringen en er over waken dat de internationale kwaliteitsnormen gerespecteerd worden, als ze hun geloofwaardigheid willen behouden in de ogen van de leiders en de bevolking in de regio, maar ook in die van hun eigen electoraat.

De meeste spelers binnen de internationale gemeenschap hebben een beperkte kennis van wat er zich op het terrein echt afspeelt. Ze beheersen tot in de details de procedures en de formele dimensie van hun steun aan de staatsinstellingen, maar de complexe dynamiek aan de basis ontsnapt hen. Het betekent dat ze de verschillende problematieken vanuit een top-down perpectief bekijken, en zwaar de mate onderschatten waarin lokale dynamieken impact hebben op nationaal en regionaal vlak. De eenzijdige focus op nationale verkiezingen en het onder de mat schuiven van de lokale verkiezingen is daar één voorbeeld van, de manier waarop lokale gevoeligheden en machtsevenwichten de hervorming van het leger steevast doen mislukken een ander.

Het herstel van veiligheid in Oost-Congo en in heel de regio moet onvermijdelijk gepaard gaan met de renaissance van de Congolese staat. Die renaissance zal begeleid moeten worden door de internationale partners, en die gaan daarbij een delicaat evenwicht moeten zoeken tussen massieve en loyale steun en een erg kritische houding (en gerichte druk) in verband met de kwaliteit van de democratie, het leger enz. die men vorm wil geven.

Een veiliger Oost-Congo gaat ook afhangen van de mate waarin diezelfde internationale partners er in slagen Rwanda ervan te overtuigen de soevereiniteit van Congo en de integriteit van zijn grondgebied te respecteren. Veelbelovend waren in elk geval de reacties op het rapport van het VN-Expertenpanel van een aantal landen die gerekend worden tot de loyale vrienden van Rwanda (USA, UK, Nederland, Zweden en Duitsland), maar het blijft afwachten in welke mate ze echt de hun steun gaan verminderen/ schorsen/ schrappen als Rwanda niet ophoudt met Congo te destabiliseren. We wachten nog steeds op effectieve maatregelen van deze vijf landen (of andere).

De stabiliteit van de regio gaat ook afhangen van de manier waarop Rwanda met zijn eigen tegenstellingen gaat omgaan. Op dit ogenblik voert het regime een beleid dat gebaseerd is op politieke en economische uitsluiting. Rwanda heeft nood aan meer interne democratie en aan een economisch beleid dat ook de armoede vermindert. Als het daar niet in slaagt, zal ook Congo daar de prijs van betalen.

De twee landen zijn veroordeeld om binnen één regio samen te leven. Het bankroet van Umoja Wetu stelt de vraag welk kader er nodig is om de geschillen en grensoverschrijdende problemen op een onderhandelde manier op te lossen. Ik hoop dat de Conférence Internationale pour la Région des Grands Lacs zal blijven groeien in haar rol. Sinds ze haar focus gevonden heeft in de strijd tegen de illegale exploitatie van de grondstoffen, heeft ze bewezen dat ze pertinent is. Het is aan de elf lidstaten om te bewijzen dat ze er echt een multilateraal instrument van willen maken dat de conflciten in de regio op geweldloze manier kan beslechten. Dat moet nog blijken. Zonder die politieke wil blijft het een lege doos.

Kris Berwouts is onafhankelijk Centraal-Afrika expert. Deze tekst was de inleiding op het Oost-Congo debat in Antwerpen op 14 september.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3184   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift