Opbouw van vrede in Oost-Congo

In december 2002 mondde de intercongolese dialoog uit in de ondertekening van het Globaal en Inclusief akkoord van Sun City (Zuid-Afrika). De ondertekenaars waren de Congolese regering van president Joseph Kabila, de gewapende en de niet-gewapende oppositie en het maatschappelijk middenveld. Het vredesakkoord legde de basis voor de politieke transitie (2003-2006). De zogenaamde ‘1 + 4 formule’ met een president en vier vicepresidenten was het symbool voor de inclusieve machtsdeling in die periode.

Het Akkoord van Sun City beoogde vijf doelstellingen voor de transitie:

• de eenmaking, pacificatie en wederopbouw van het land en het herstel van de territoriale integriteit en de staatsautoriteit over het hele grondgebied;
• nationale verzoening;
• de vorming van een nationaal, gestructureerd en geïntegreerd leger;
• de organisatie van vrije en transparante verkiezingen op alle niveaus om een democratisch bewind in te stellen;
• het opzetten van structuren die moeten uitmonden in een nieuwe politieke orde.

Die doelstellingen moesten voorwaarden creëren om Congo te pacificeren en te stabiliseren. Maar in welke mate zijn ze ook bereikt? Het Akkoord van Sun City maakte officieel een einde aan de Tweede oorlog (1998-2002), maar herstelde niet de territoriale integriteit en de staatsautoriteit over het hele Congolese grondgebied. Lokale en buitenlandse gewapende groepen bleven actief in het oosten van Congo.

De internationale gemeenschap investeerde massaal in de organisatie van de ‘historische’ nationale en provinciale verkiezingen van 2006. Maar het democratisch effect van de stembusgang bleek achteraf gezien beperkt. De verkiezingen mondden niet uit in een echte nieuwe politieke orde en de geplande lokale verkiezingen werden uitgesteld. De internationale partners beschouwden de verkiezingen wel als een succesverhaal, maar dat geldt niet voor de vorming van een nationaal gestructureerd leger, een proces dat nog altijd loopt.

Op het einde van de transitie waren de bovenvermelde doelstellingen slechts gedeeltelijk bereikt. Zelfs na het begin van de Derde Republiek, eind 2006, bleef Oost-Congo het slagveld van gewapende conflicten. Periodes van relatieve stabiliteit werden ernstig verstoord door escalaties van de veiligheids- en de humanitaire crisis, zoals het recente conflict rond de rebellenbeweging Mouvement du 23 mars (M23).

Ondanks de jarenlange aanwezigheid van duizenden blauwhelmen van de VN-vredesmissie MONUSCO slaagt de Congolese staat, en in het bijzonder de veiligheidssector (leger, politie, gerecht), er niet in de rebellenbewegingen in Oost-Congo te overmeesteren en te ontwapenen, de burgerbevolking te beschermen en het klimaat van straffeloosheid te bestrijden.

Het Akkoord van Sun City en de daaropvolgende vredesakkoorden en het Congolese en het internationale programma voor stabilisatie en wederopbouw (STAREC en ISSSS) hebben geen einde gemaakt aan het gewapend conflict in Oost-Congo. STAREC staat voor Plan de Stabilisation et de Reconstruction de l’Est du Congo. De Congolese regering lanceerde dit nationale programma in 2009 voor de door oorlog geteisterde gebieden in het oosten van Congo (Noord- en Zuid-Kivu, de Ituristreek, Noord-Katanga). Het plan bevat een veiligheidsluik, een humanitair-sociaal luik en een economisch luik. De uitvoering zou 1,2 miljard dollar kosten . ISSS staat voor International Security and Stabilisation Support Strategy, het internationaal programma ter ondersteuning van STAREC, gefinancierd door internationale donoren. De uitvoering van ISSS ging van start na de ondertekening van het vredesakkoord tussen de Congolese regering en het CNDP in maart 2009. In 2011 lanceerde MONUSCO een strategisch proces dat uitmondde in een herziening van het plan.

De crisis rond M23 biedt een kans om het vredesproces op een andere manier te benaderen, rekening houdend met de fouten uit het verleden. De doelstellingen van het Akkoord van Sun City zijn nog altijd relevant. Ze moeten enkel worden geactualiseerd binnen een grondige evaluatie van het algemeen vredesproces.

Het jarenlange conflict in Oost-Congo is een gedeelde verantwoordelijkheid op Congolees, regionaal en internationaal niveau. Om te komen tot vrede in het oosten van het land is een ander beleid op die drie niveaus nodig. Ten eerste heeft Congo de verantwoordelijkheid om zijn zwakke staatsinstellingen en politiek leiderschap te versterken om het conflict daadkrachtig aan te pakken. Ten tweede moeten de buurlanden hun externe bemoeienissen in Congo stopzetten en intern democratische ruimte creëren voor hun tegenstanders. En tot slot moeten de internationale donoren een kritisch gecoördineerd partnerschap aangaan met de Afrikaanse autoriteiten in de regio.

De uitvoering van het Congolees pacificatie- en stabilisatiebeleid

De Congolese leiders staan voor de grote uitdaging om een hernieuwde visie en strategie uit te werken voor om Oost-Congo te pacificeren en te stabiliseren. Dat gebeurt best door een inclusieve, globale en nationale benadering.

Waarom een inclusieve benadering? Het vredesproces mag niet meer uitsluitend in handen liggen van de verzwakte president Kabila en zijn entourage. Naast de staatsinstellingen zoals de regering en het parlement moeten ook vertegenwoordigers van de belangrijkste politieke partijen uit meerderheid en oppositie, vooraanstaande middenveldorganisaties en lokale gemeenschappen actief kunnen bijdragen aan de uitbouw en de uitvoering van een hernieuwd pacificatie- en stabilisatiebeleid. De president en zijn regering moeten afstappen van de trend om rebellen, waaronder oorlogsmisdadigers, als bevoorrechte gesprekspartners te behandelen.

Waarom een globale benadering? De oorzaken van de oorlogen zijn niet uitsluitend van militaire of veiligheidsaard, maar ook van politieke en sociaaleconomische aard. Een hernieuwd pacificatie- en stabilisatiebeleid mag niet meer de voorkeur geven aan militaire opties, zoals de re-integratie van rebellen in het nationale leger en de jacht op gewapende groepen. Die opties hebben zware humanitaire gevolgen voor de burgers en zorgen in het beste geval slechts gedurende een korte tijd voor stabiliteit. De militaire en veiligheidsvraagstukken (de zwakke veiligheidssector, gewapende groepen, de wapenhandel, enzovoort) moeten samen behandeld worden met de politieke problemen (zwakke en illegitieme instellingen, corruptie) en de sociaaleconomische vraagstukken (marginalisering van bepaalde groepen, armoede, de controle op natuurlijke rijkdommen). Alleen op die manier kan er ook op lange termijn vrede komen.

Om te komen tot vrede, zijn er op veiligheidsvlak twee prioriteiten. Ten eerste is er de hervorming van de veiligheidssector (leger, politie, justitie). Er zijn belangrijke wetten gestemd in het parlement. Het komt er nu op aan die in de praktijk uit te voeren binnen het kader van een nationale politieke visie op de hervorming van de veiligheidssector. Een tweede prioriteit is de ontwapening en de demobilisatie van alle Congolese en buitenlandse gewapende groepen. Congolese rebellen die in aanmerking komen voor integratie in leger of politie, moeten een begeleid en omkaderd proces doorlopen. De anderen moeten opnieuw geïntegreerd worden in de civiele samenleving in Congo of in de buurlanden.

De politieke dimensie van het vredesproces heeft te maken met de versterking van politieke en administratieve structuren, nationale verzoening (bijvoorbeeld in de vorm van een waarheids- en verzoeningscommissie) en democratische hervormingen. Die hervormingen moeten leiden tot meer ruimte voor het maatschappelijk middenveld en de politieke oppositie, de bevordering van goed bestuur, decentralisatie, de organisatie van vrije verkiezingen en respect voor de mensenrechten.

Tot slot moet het Congolese pacificatie- en stabilisatiebeleid ook vanuit sociaaleconomisch oogpunt worden bekeken. Concreet denken we aan de repatriëring en de re-integratie van Congolese en buitenlandse vluchtelingen, de legalisering van de ontginning en het verhandelen van natuurlijke rijkdommen, het scheppen van werkgelegenheid, het herstel van de openbare infrastructuur, gezondheidszorg en onderwijs.

Waarom een nationale benadering? Niet alleen de bevolking in de provincies Noord- en Zuid-Kivu is het slachtoffer van de oorlog. Ook elders in het oosten vinden gewapende conflicten plaats of bestaan er communautaire spanningen die kunnen uitmonden in geweld. Bovendien heeft het centrale beleid in Kinshasa vaak een nefaste weerslag op de situatie in het oosten van het land. Het pacificatie- en stabilisatiebeleid mag zich niet beperken tot de Kivustreek, maar moet dus ook een antwoord bieden op conflicten buiten de Kivu-provincies (de Oostelijke Provincie, Noord-Katanga).

De uitbouw van een hernieuwd beleid volstaat uiteraard niet. De financiering en de uitvoering van zo’n beleid vragen een uitdrukkelijk politiek engagement van de Congolese leiders. Als dat engagement ontbreekt – zoals de voorbije jaren het geval was – kan er geen vrede komen.

De nefaste rol van buurlanden uitschakelen

De rol van bepaalde Afrikaanse landen in de regio is destructief voor het vredesproces in Oost-Congo. Er zijn verscheidene internationale rapporten die wijzen op de nefaste betrokkenheid van Rwanda en Oeganda door hun steun aan rebellenbewegingen in Congo. Bovendien draagt de interne (politieke) situatie in die buurlanden (en ook in Burundi) bij tot de instabiliteit in het oosten van Congo. Er kan pas vrede komen in de regio als het beleid van de buurlanden verandert.

In hun buitenlands beleid moeten de buurlanden stoppen met het schenden van de territoriale integriteit en de nationale soevereiniteit van Congo. Concreet betekent dit dat ze een eind moeten maken aan hun unilaterale militaire, politieke en economische tussenkomsten in Congo.

In hun binnenlands beleid staan de Rwandese, Oegandese en Burundese autoriteiten voor de uitdaging om (meer) democratische ruimte te creëren voor de politieke oppositie en het maatschappelijk middenveld. Zij moeten een dialoog aangaan met de gewapende oppositie – in plaats van een uitsluitend militaire benadering te promoten – en een veilige terugkeer van rebellen garanderen.

Een kritisch gecoördineerd beleid van de internationale donoren

(Westerse) staten en internationale organisaties financieren een groot deel van de nationale begroting in Congo en de buurlanden Rwanda en Oeganda. Zij zijn belangrijke partners op het vlak van de diplomatieke, militaire en ontwikkelingssamenwerking. In dit kader zouden de donoren een positievere invloed moeten uitoefenen ten gunste van de vrede in Oost-Congo.

Ondanks haar massale investeringen in het vredesproces is de ‘internationale gemeenschap’ er niet in geslaagd om het oosten van Congo te pacificeren. Zij staat eveneens voor de uitdaging om haar strategie te herzien en een andere vorm van partnerschap aan te gaan met de Afrikaanse autoriteiten in de regio van de Grote Meren. De belangrijkste internationale donoren moeten een coherenter, kritischer en beter gecoördineerd beleid voeren. Zij moeten streven naar een permanente kritische dialoog met de Afrikaanse partners en duidelijke voorwaarden opstellen die het vredesproces bevorderen.

Concreet betekent dit dat de internationale partners bij de Congolese autoriteiten moeten aandringen op de uitvoering van een daadkrachtig hernieuwd pacificatie- en stabilisatiebeleid. Bij de buurlanden moeten de in hoofdzaak Angelsaksische donoren (de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk) consequent de nefaste rol van Rwanda en Oeganda in Oost-Congo veroordelen. De presidenten Kagame en Museveni moeten te horen krijgen dat ze de steun aan rebellengroepen moeten stoppen en interne democratische hervormingen moeten doorvoeren. Indien Congo noch de buurlanden de politieke wil tonen om een constructieve bijdrage te leveren aan het vredesproces, kunnen de donoren de internationale druk opvoeren via gecoördineerde sancties, zoals de opschorting van budget- en militaire hulp.

Samenvattend kunnen we stellen dat Oost-Congo enkel gepacificeerd en gestabiliseerd kan worden op voorwaarde dat Congo, de buurlanden en de ‘internationale gemeenschap’ de politieke wil en moed tonen om hun beleidskoers drastisch te wijzigen. Hiervoor moeten bepaalde politieke leiders en financiële en economische lobbies in Afrika en het Westen, onder parlementaire en maatschappelijke druk, de voordelen inzien van vrede en stabiliteit in Oost-Congo.

Het kaderakkoord van Addis Abeba als hefboom

Als gevolg van de M23-crisis en op initiatief van de VN ondertekenden elf Afrikaanse landen – waaronder Congo, Rwanda en Oeganda – op 24 februari 2013 in Addis Abeba (Ethiopië) een kaderakkoord voor vrede, veiligheid en samenwerking in Congo en de ruime regio. Hiermee hernieuwt Congo zijn engagement op het vlak van interne hervormingen (veiligheidssector, financiën, democratisering), terwijl de landen uit de regio zich ertoe verbinden om geen rebellenbewegingen te steunen en oorlogsmisdadigers te beschermen. De ‘internationale gemeenschap’ engageert zich voor de verdere begeleiding van het vredesproces, door onder meer de strategie van MONUSCO te herzien en een VN-gezant aan te duiden.

Intussen is de internationaal gezochte militieleider Bosco Ntaganda vanuit Rwanda overgebracht naar het Internationaal Strafhof in Den Haag. De vroegere president van Ierland, Mary Robinson, werd benoemd tot VN-gezant, en in het kader van het nieuwe mandaat van MONUSCO is de komst goedgekeurd van een offensieve interventiebrigade in Oost-Congo.

De verbintenissen van het kaderakkoord volstaan niet. De effectieve uitvoering en opvolging door de voorziene controlemechanismen moet nog blijken op het terrein. Toch heeft het akkoord de verdienste dat het de verantwoordelijkheid op Congolees, regionaal en internationaal niveau erkent en een hernieuwd kader biedt voor ieders engagement in het vredesproces. Middenveldorganisaties in de regio van de Grote Meren en ook in het Westen moeten het akkoord van Addis Abeba gebruiken als hefboom om de Congolese, Afrikaanse, internationale en Europese (inclusief de Belgische) politieke overheid consequent te wijzen op hun engagementen voor vrede in Oost-Congo.

Nadia Nsayi studeerde Vergelijkende en Internationale politiek aan de KU Leuven. Sinds 2010 is ze beleidsmedewerker Centraal-Afrika bij de vredesbeweging Pax Christi Vlaanderen en de ontwikkelingsorganisatie Broederlijk Delen.