Pokeren over internationale wapenhandel

De eerste ideeën voor een wereldwijd wapenhandelsverdrag dateren al van 1997 toen een aantal laureaten van de Nobelprijs pleitten voor een internationale gedragscode voor de verkoop van wapens. Het gaat daarbij om handel in conventionele wapens zoals kleine en lichte wapens, maar ook tanks, gevechtsvliegtuigen of oorlogsfregatten.

Vanaf 2001 namen de VN het voortouw. Jarenlang werd er onderhandeld in diplomatieke kringen en campagne gevoerd door een internationale coalitie van ngo’s. Uiteindelijk werd beslist over een verdrag te onderhandelen op een conferentie in juli 2012: vier weken lang werkte men aan een tekst met gezamenlijke afspraken over de wereldwijde wapenhandel. Er lag een compromisvoorstel op tafel, maar de VS weigerden in aanloop naar de presidentsverkiezingen de knoop door te hakken, daarin gevolgd door onder meer grootmachten Rusland en China.

De Algemene Vergadering van de VN besliste in december 2012 tot een herkansing en legt het ontwerpverdrag opnieuw voor tijdens wat de finale onderhandelingen moeten worden, tussen 18 en 28 maart 2013.

Wat is de inzet?

De ontwerptekst voor het wapenhandelsverdrag die nu op tafel ligt, is een neerslag van wat op het einde van de onderhandelingen in 2012 was bereikt. Het ontwerpverdrag omschrijft over welke wapens en transacties het gaat, bepaalt criteria waaraan wapenhandel onderworpen wordt en legt bepaalde uitvoeringsbepalingen op (rapportage, strafmaatregelen, etc.).

De tekst is het product van diplomatiek getouwtrek en streeft duidelijk naar een compromis. Aspecten waar de onderhandelaars geen overeenstemming over bereikten, worden vaag of niet omschreven, en als verdragstekst is de tekst lang niet ideaal.

Een ideaal verdrag zou een ondubbelzinnige toetssteen moeten zijn om te bepalen wanneer en aan wie al dan niet wapens mogen geleverd worden. Vandaag voeren verschillende staten bijvoorbeeld een tegenovergesteld beleid wat wapenhandel aan Syrië betreft, met desastreuze gevolgen. Rusland en Iran willen invloedssfeer behouden en sturen wapens naar het regime, Frankrijk en Groot-Brittannië willen de ‘goede’, seculiere rebellen bewapenen, en verschillende Golfstaten steunen hun religieuze geestesgenoten die vechten tegen Bashar al-Assad.

Naast de strategische en economische belangen die nu vooral spelen, zou een Arms Trade Treaty ook gedeelde ethische overwegingen bepalen: is er bijvoorbeeld een substantieel risico dat de wapens gebruikt zullen worden voor grove schendingen van mensenrechten en het internationaal humanitair recht? Dergelijke criteria moeten dan idealiter leiden tot gelijkaardige conclusies bij alle wapenexporterende landen en het destabiliserend effect van de mondiale wapenstromen inperken.

Dilemma

Een ideaal verdrag zal er wellicht niet komen, maar een bescheiden versie bereiken zou al historisch zijn: staten zouden meer verantwoording moeten afleggen over hun wapenexport, de internationale bewustmaking zou stijgen en internationale wapenstromen zouden transparanter worden. Bovendien is er nog onderhandelingsmarge. Bepaalde juridische hiaten en onduidelijkheden van de compromistekst liggen echt nog ter discussie: het opnemen van munitie in het verdrag bijvoorbeeld of het gewicht van bepaalde criteria zoals respect voor mensenrechten.

Diplomaten hebben slechts tien dagen tijd om een compromis te bereiken.

Ook over de zogenaamde “escape clauses” die afwijkingen mogelijk maken, en over versterkte transparantie zal nog duchtig onderhandelingskapitaal ingezet worden. De uitdaging voor de komende tien dagen bestaat erin om aanpassingen aan de tekst te bekomen, zonder steun te verliezen voor het gehele verdrag. Dit is het dilemma: gaat men voor een maximaal verdrag met het risico dat belangrijke VN-lidstaten zoals China, de VS of Rusland afhaken, of eerder voor een minimaal verdrag waar alle staten (inclusief de grote exporterende landen) zich achter scharen. Het is duidelijk dat de huidige tekst van het ontwerpverdrag een absolute minimumgrens is. Als die nog uitgehold wordt, dreigen we te eindigen met een lege doos.

Wie speelt welke kaarten?

Alle lidstaten van de Europese Unie – waaronder België – steunen het verdrag voluit. De EU heeft gewaarschuwd dat de ruimte voor onderhandelingen beperkt is. Hoewel de tekst op een aantal punten vatbaar is voor verbetering, wil men niet de gehele verdragstekst opnieuw ter discussie stellen. Diplomaten hebben slechts tien dagen tijd om een compromis te bereiken.

De EU kiest ervoor om zeer gericht in te zetten op enkele punten, omdat men op die manier de kans op slagen het grootst acht om tot een – niet ideaal, maar wel aanvaardbaar – verdrag te komen.

Ook de meeste Afrikaanse en Latijns-Amerikaanse landen – die de gevolgen van onverantwoorde wapentransfers meermaals ondervinden – zijn voorstanders van een verdrag. Zij zullen wellicht inzetten op een strengere tekst, en iets meer uitgesproken standpunten naar voor schuiven.

Andere landen zijn eerder koele minnaars. Pakistan, India, en heel wat landen in het Midden-Oosten zoals Saoedi-Arabië en Iran zijn kritisch, maar zijn toch bereid om te onderhandelen.

De VS zullen een sleutelrol spelen. Ze lieten de onderhandelingen de vorige keer op de valreep stranden. Misschien is er na de herverkiezing van president Obama een ‘window of opportunity’? De VS zijn echter als de dood voor het inperken van hun strategische manoeuvreerruimte, dus zullen zij de lat wellicht laag leggen. China en Rusland zullen daar waarschijnlijk in volgen.

Pronostiek

Een pronostiek over de uitslag van de onderhandelingen over een Arms Trade Treaty is heikel. In juli 2012 was er ei zo na een akkoord. Nu komen er uit diplomatieke kringen zowel optimistische als pessimistische geluiden. Enkele maanden bedenktijd gaf namelijk ook weer meer ruimte aan staten om hun eisen scherp te stellen. Het is afwachten hoe hard ze het spel gaan spelen en of er voldoende politieke wil is om deze keer wel een akkoord te bereiken.

De regels aan tafel zijn ook cruciaal voor de slaagkansen. De onderhandelingen verlopen immers volgens consensus. Dat wil niet zeggen dat alle lidstaten zich expliciet akkoord moeten verklaren, maar wel dat een staat het verdrag kan blokkeren door een veto te stellen. Dat creëert ook de mogelijkheid voor tussenoplossingen. Kritische staten kunnen zich onthouden, en de mogelijkheid behouden om het verdrag niet te tekenen, eerder dan het proces effectief te blokkeren. Te meer omdat geen enkele VN-lidstaat zich tegen de voortzetting van de onderhandelingen heeft gekant. Maar liefst 157 VN-lidstaten steunden een resolutie voor verdere onderhandelingen, 18 lidstaten hebben zich onthouden, en geen enkele stem tegen.

Hopelijk leidt de brede steun voor het proces ook tot een maximale ondertekening van een sterke tekst die ook in de praktijk een verschil zal maken. In elk geval is de boodschap aan de onderhandelaars: “faites vos jeux”, maar onthoud dat uiteindelijk het leven van mensen in conflictgebieden op het spel staat.

Sara Depauw en Wies De Graeve werken bij het Vlaams Vredesinstituut, een onafhankelijk instituut voor vredesonderzoek bij het Vlaams Parlement.