Roma en de EU: Weinig stokken om mee te slaan

In de Roemeense documentaire ‘Onze school’ wordt aan de rand van het Roemeense stadje Targu Lapus een school gerenoveerd met EU-gelden voor de Romakinderen die er in krotten nabij leven. Terwijl de school wordt opgeknapt, gaan de Romakinderen naar een gemengde school in de stad. Tijdelijk, zo is de bedoeling, maar ze hebben er zin in. ‘Eindelijk met Roemeense kinderen spelen’, zegt een van hen. Ze stuitten op deze reguliere school echter op discriminatie, op leraren die hun capaciteit onderschatten, maar ook op hun eigen aanpassingsproblemen. Uiteindelijk belanden de kinderen in het ‘speciaal onderwijs’, omdat de leraren geen tijd en energie hebben om ze te begeleiden.

De splinternieuwe school bij hen om de hoek is af, maar blijft leeg. De school ligt te ver van de stad en geen Roemeens kind wil er naartoe. En daarom, zo zeggen de Romakinderen, ook zij niet. Ze zitten nog liever op de ‘gehandicaptenschool’ dan ‘alleen maar met Romakinderen op deze nieuwe school’. Maar zo’n gesegregeerde school druist in tegen de EU-ideeën over integratie waaraan Roemenie wil voldoen sinds de toetreding in 2007. Bovendien zien de kinderen de mooi geverfde en nieuw ingerichte school zelf ook niet zitten.. ‘Een absurde toestand’ meent Mona Nicoara, maakster van de film en mensenrechtenactiviste. ‘Maar helaas niet uitzonderlijk.’

Trailer van Our school, de documentaire van Mona Nicoara over drie Romakinderen in het Roemeens onderwijs.

Morele verplichting

Volgens het subsidiariteitsbeginsel, dat in 1992 is vastgelegd in het verdrag van Maastricht, zijn de lidstaten zelf verantwoordelijk voor minderheden als de Roma. Nationale regeringen moeten tevens zelf hun boontjes doppen op terreinen als onderwijs, gezondheid, huisvesting en arbeid. ‘Roma-integratie moet ten eerste gebeuren op lokaal, regionaal en nationaal niveau in de lidstaten zelf’, zegt Matthew Newman, woordvoerder van Eurocommissaris Viviane Reding (mensrechten en justitie) aan de telefoon. ‘Dat is destijds zo afgesproken en daar moeten we ons aan houden.’

Maar in zowat heel Europa, en vooral in Oost-Europese landen waar de meeste Roma leven, ging het in de afgelopen decennia bergafwaarts met de Roma. Een reden daarvoor is het ontbreken van politieke wil bij de lokale, regionale en nationale autoriteiten van de lidstaten. ‘Politici verliezen stemmen als ze wat voor Roma doen’, zegt Ivan Ivanov, een Rom van Bulgaarse afkomst en directeur van ERIO (European Roma Information Centrum) een mensenrechtenorganisatie die het politieke en publieke debat over Roma probeert te stimuleren. ‘Veel politici in Oost-Europese lidstaten menen dat het probleem onoplosbaar is in die paar jaar dat zij een mandaat hebben. Roma leven in die landen immers al decennialang in een zeer achtergestelde situatie. Tel op: een onoplosbaar probleem waarbij je ook nog eens stemmen verliest. Waarom dan zoveel moeite doen? Dat is de mentaliteit. En dus gebeurt er niks.’

De Europese Unie kan de lidstaten op diverse manieren dwingen hun beleid aan te passen. De commissie kan politieke druk uitoefenen door landen op hun morele verplichtingen en het niet nakomen van de mensenrechten te wijzen. Op wettelijk niveau zijn er de zogenaamde ‘inbreukprocedures’, ook wel strafprocedures genoemd. Waarbij de commissie lidstaten kan dwingen hun nationale wetgeving aan die van de Unie aan te passen. Met als stok achter de deur een gang naar de rechter en een boete als die aanpassing niet naar tevredenheid gebeurt. En er zijn de EU-fondsen van waaruit miljarden euro aangewend kunnen worden voor Romaprojecten.

Weinig effectief

Al die middelen zijn de afgelopen jaren veel te weinig effectief ingezet, menen critici. Toen Frankrijk in 2010 groepen Roma uitzette naar hun vaderland, startte Eurocommissaris Viviane Reding (mensenrechten en justitie) een inbreukprocedure tegen Frankrijk. Dat moest zijn nationale wetten aanpassen aan de EUrichtlijn inzake ‘Vrije beweging en verkeer’. Reding kreeg er applaus voor, maar in praktijk veranderde er weinig. Frankrijk paste zijn nationale wetten aan en wist zo een rechtszaak te ontlopen.

Mensenrechtenorganisaties als Amnesty International vragen zich vertwijfeld af waarom de commissie niet een tweede inbreukprocedure is gestart. Die wegens het schenden van de ras en gelijkheidsrichtlijn. Want was er niet sprake van forse discriminatie op basis van etniciteit?

Volgens de commissie was deze richtlijn echter niet aan de orde. ‘Het schenden van het recht op vrije beweging is in feite al een schending van fundamentele rechten in de EU,’ aldus woordvoerder Newman. ‘Frankrijk heeft de eigen wet op dit punt correct aan de EU-wet aangepast.’

Nele Meyer van de Europese afdeling van Amnesty International schudt haar hoofd hierover. Ze is het er niet mee eens dat er geen tweede inbreukprocedure gedaan had kunnen worden. ‘Dat gebeurt om de haverklap als het gaat om economische thema’s. Dus het kan wel.’

Anti-gypsiism

Het geweld tegen Roma in Frankrijk hield niet op na de inbreukprocedure. In de zomer van 2011 werden zeker 500 Roma verdreven uit kampen in het Franse Marseille. Dat zou de commissie ook scherp moeten veroordelen, zegt Meyer. ‘Maar blijkbaar is discriminatie en anti-gypsiism een veel heter politiek hangijzer dan dat wij kunnen bevroeden.’ Commissiewoordvoerder Newman wijst op de plicht van lidstaten volgens het subsidiariteitsbeginsel. ‘Roma die vinden dat ze onwetmatig zijn uitgezet, moeten zelf naar de rechter stappen. Het is aan de Franse gerechtshoven om uitspraak te doen’.

Europees Hof

Bovendien, zo zegt hij, is er nog dat andere Hof waar individuen de staat kunnen aanklagen: het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, dat onderdeel is van de Raad van Europa, de organisatie waar 47 Europese landen bij zijn aangesloten. Daar wonnen in de afgelopen jaren verschillende Roma een zaak tegen de staat. Zoals die in 2007 toen achttien Roma uit Ostrava de Tsjechische staat aanklaagden voor het schenden van mensenrechten omdat ze in het speciaal onderwijs werden gezet, terwijl ze het intellect hadden om naar een normale school te gaan. Het Hof gaf de Roma gelijk. Ze kregen compensatiegeld en er ging een fors signaal naar de Tsjechische autoriteiten. Segregatie op scholen mocht niet meer voorkomen. Soortgelijke aanklachten van Roma tegen de Kroatische en Griekse staat werden eveneens gehonoreerd.

Maar welke Romafamilie weet uit zichzelf de lange weg naar dat Hof? Daarvoor heb je de hulp van goede mensenrechtenactivisten of advocaten nodig. En dat zijn geen octopussen. Bovendien is er in wezen na deze zaken geen spat veranderd, zo blijkt onder meer uit onderzoek van de Open Society Foundation. Echte maatregelen om segregatie in praktijk tegen te gaan, kwamen er niet. Scholen voor speciaal onderwijs zijn eenvoudigweg omgedoopt in ‘praktische basisscholen’. En de reguliere basisscholen die wel meer Roma toelaten, werden steeds ‘zwarter’ omdat ouders niet willen dat hun kind bij Romakinderen in de klas zit.

Maar bovenal is het Europese Hof er voor individuele casussen. Het kan weinig uitvoeren bij nationale besluiten en wetten die de mensenrechten schenden, want daarvoor heeft het geen bevoegdheid. De Europese Unie, met name de Commissie, kan daar volgens Roma-activisten wel meer tegen optreden.

Als de commissie wil, tenminste. Maar die is, naar eigen zeggen, met handen en voeten gebonden aan het subsidiariteitsbeginsel. Jan Marinus Wiersma, voormalig Sociaal-democratisch Europarlementariër en huidige voorzitter van ERGO (European Roma Grassroots Organisation) een Europese organisatie die van onderop probeert het Romabeleid te beïnvloeden, vindt dat beginsel dan ook ‘ een groot manco van het huidige Uniestelsel. ‘De EU staat altijd voorop om buiten de EU wantoestanden en mensenrechtenschendingen aan de kaak te stellen, maar op eigen terrein gebeurt er bar weinig, vooral wegen dat beginsel. Dat eigenlijk een soort van non-interventiebeginsel is geworden. Terwijl je, naar mijn mening, juist meer zou moeten interveniëren.’

Hij lijkt een roepende in de woestijn. De tendens is eerder dat lidstaten liever meer dan minder over willen laten aan ‘Europa’. Zo kunnen nationale parlementen sinds het Verdrag van Lissabon, dat in december 2009 in werking trad, een ‘gele’ of ‘oranje kaart’ trekken als zij vinden dat voorgestelde Europese wetgeving niet in overeenstemming is met het principe van subsidiariteit. Het maakt het voor de Europese Commissie nog lastiger om politiek beleid af te dwingen.

Fondsen

De EU kan invloed uitoefenen op het beleid van de lidstaten via de verschillende fondsen. Voor de periode 2007-2014 is vanuit het Europese Sociale Fonds voor vijf landen — Tsjechië, Polen, Roemenie, Slowakije en Spanje — minimaal 172 miljoen per land gereserveerd, alleen voor Roma. Daarnaast kunnen de lidstaten geld krijgen uit een pot voor sociale programma’s die zich niet alleen op Roma richten. Daarin zit in totaal 17,5 miljard euro.

Met die fondsen gaat het nogal eens mis. Dat zeggen Roma-activisten, dat zeggen Europarlementariers. En dat blijkt uit verhalen van journalisten die on maar vaker off the record verhalen optekenden van EU-gelden die verkeerd worden aangewend of in zakken van directeuren of lokale politici belanden. Insiders schatten dat het ‘Romageld’ dat tot nu toe niet bij Roma is aangekomen, in de miljarden lopen. Exact weet niemand het. ‘We beschikken niet over die informatie’, laat OLAF, de Anti-Fraude Office van de Europese Commissie desgevraagd weten.

Stoplichten

Wat wel boven water kwam, zijn de goocheltrucs in Slowakije. Tussen 2007 en 2010 ‘verdween’ daar circa 200 miljoen euro in projecten die niets met Roma te maken hadden, zoals nieuwe stoplichten of technologische apparatuur voor ziekenhuizen. Dikwijls ging het om mismanagement. Soms om pure corruptie, zoals in het geval van 600.000 euro die via hooggeplaatste ambtenaren toegespeeld werd aan een twee voetbalclubs, waar geen Roma ooit in voetbalde.

Na een audit gaf de commissie Slowakije een uitbrander. Het moest zijn zaakjes op orde maken, anders zou een boete volgen. Marek Hojsik, directeur-generaal voor het Ontwikkelingsfonds van het Slowaakse ministerie van Sociale Zaken werkte zich naar eigen zeggen eens lag in de rondte om alles weer vlot te trekken. In januari meldde de Commissie dat Slowakije wegens goed gedrag het resterende geld mocht besteden aan Roma.

‘Mevrouw 10 procent’

De Europese Commissie moest al eerder geweten hebben wat er aan de hand was, meent een hooggeplaatste ambtenaar bij hetzelfde ministerie die anoniem wenst te blijven. ‘De mensen uit de auditgroep bijvoorbeeld kenden de bijnaam van de verantwoordelijke voor de ESF-gelden: ‘mevrouw 10 procent’, omdat ze van elk project zelf 10 procent nam.’ De ‘mensen uit Brussel’ schrokken helemaal niet van de fraude. “’Ach joh, dit gebeurt zo vaak’, zeiden ze.”

Hojsik, die vanuit de Slowaakse Milan Simecka Foundation (een ngo die veel projecten voor Roma opzet ) omhoog klom tot zijn huidige post, vindt het logisch dat de commissie ingreep. De ellende had daarentegen wel voorkomen kunnen worden. Door eenvoudigweg eerder op de plek zelf te controleren of zo’n project nu daadwerkelijk mensen helpt. Maar dat is niet ‘des unies’. ‘Het is voldoen als je facturen en rekeningen in orde zijn. De EU is gericht op formalistische processen, niet op resultaten.’

Hij is niet de enige die dit zegt. Tal van ngo’s en Roma-activisten wijzen op de weinig effectieve manier waarop de EU zijn geldstromen controleert. In Roemenie, in Slowakije, maar ook in Bulgarije. ‘EU-middelen worden op een zeer onverstandige en ongecontroleerde wijze aangewend’, zegt de Bulgaarse socioloog Alekseij Pamporov vanachter een kop koffie in het elegante kantoor van de Open Society Foundation in Sofia. ‘We hebben ze kwalitatief goed onderwijs gegeven, heet het als er tweehonderd Romavrouwen in een dorp van 3000 man een opleiding voor kapster hebben gekregen. Die vinden natuurlijk nooit werk. Dat betekent niet alleen weggegooid geld, het is ook enorm frustrerend voor de Romavrouwen.’

Absorptie

Het is ingewikkeld om te weten waar de gelden voor Roma naartoe gaan, legt commissiewoordvoerder Newman uit. De fondsen zijn meestal niet specifiek gericht op Roma, maar op allerlei sociaaleconomisch groepen die eenzelfde soort problemen tegenkomen. Bovendien ontbreekt het aan de gegevens om de impact die projecten en programma’s hebben, te meten. (zie Het cijferprobleem van de Roma)

Hij wijst wederom op de verantwoordelijkheid van de lidstaten zelf. ‘Roma zijn geen prioriteit.’ Het beste komt dit naar voren uit de ‘lage absorptiegraad’ van de Sociale subsidies die lidstaten kunnen aanvragen voor Roma. Zowel Roemenie als Bulgarije hadden in 2010 nog geen 20 procent van de gelden voor Roma aangevraagd, maar ook Italië en Hongarije zouden geld op de plank in Brussel laten liggen. Newman: ‘Er zijn miljarden euro’s voor handen, maar noch in oost, noch in west komen er aanvragen voor.’

Roma-experts en activisten kaatsen de bal terug. Ze wijzen op het feit dat de absorptiegraad laag is bij alle EU-fondsen en dat dit deels terug te voeren is op de enorm bureaucratische spelregels en de bijna kafkaiaanse procedures, waardoor de lidstaten zich er niet meer aan durven wagen. Een scherp obstakel is buitendien het co-funding principe: de regel dat nationale regeringen minstens 15 procent bij moeten schieten als ze subsidie van de EU willen krijgen. Het idee erachter is dat als je ‘mede-eigenaar’ bent van het geld, je het beter besteedt. ‘De wonden van iemand anders doen geen pijn’, zoals een Roma-activist het stelt.

Maar landen als Roemenie, Bulgarije en Slowakije zijn arm, die hebben dat geld voor co-funding niet, zegt de Bulgaarse Roma-expert Ilona Tomova in haar kantoor van de Bulgaarse Academie van Wetenschappen in Sofia. ‘Ik heb drie goed onderbouwde projecten op papier staan voor de integratie van Roma. De een met 50 procent EU-finaciering, de anderen met 80 procent. Het is me niet gelukt om een enkele cent van het verantwoordelijke ministerie te krijgen, ondanks maandenlang zeuren. Ze hebben geen geld, zeggen ze. ‘Dan kun je zeggen: Roma zijn een kwestie van prioriteiten stellen. En dat is misschien waar, maar Bulgarije is het armste land van de EU. Allerlei sectoren – de gezondheidszorg, infrastructuur, noem maar op, schreeuwen hier om geld.’

De Bulgaarse regering op haar beurt wijst naar de  ngo’s, die zouden hebben gefaald in het geven van hulp. De Bulgaarse minister van binnenlandse zaken Tsvetan Tsvetanov, tevens hoofd van de Nationale Raad voor etnische groepen en dus eindverantwoordelijk voor wat er met Roma gebeurt, pleitte er daarom publiekelijk voor dat de EU-gelden voor de integratie van Roma direct naar de staat gaan en niet naar bestaande ngo’s. 

Multi-probleemgezinnen

Het gaat bij Roma vaak om multiprobleemgezinnen, zegt sociologe Jarmila Lajčáková van het onafhankelijke centrum voor onderzoek naar etniciteit en cultuur in Bratislava. ‘De ouders zijn werkloos, de kinderen gaan daarom niet naar school, er is geen fatsoenlijke huisvesting enzovoorts. Die gezinnen hebben individuele begeleiding nodig, een programma dat zowel werkloosheid als school als huisvesting aanpakt.’

Het vergt een aanpak die bijna loodrecht lijkt te staan op de enorme financieringsstromen die vanuit de EU naar de lidstaten komen. ‘Het gaat daarbij om miljoenen euro tegelijkertijd in plaats van om 5000 euro. Dan worden er tientallen flats gebouwd in plaats van individuele begeleiding gegeven, want dat is handiger. Maar Roma hebben niets aan flats waar ze in gezet worden en hop, klaar’, meent Lajčáková.

Korte termijn

Je pakt dit probleem niet aan door op zo’n grote schaal te denken, meent ook de Hongaarse Kinga Göncz (sociaal-democraten), die zich als een van de weinige Europarlementariërs zichtbaar inzet voor de Roma. ‘De EU kan alleen succesvol zijn als het kijkt naar lokale initiatieven die beantwoorden aan de verschillende behoeften van de diverse Romagemeenschappen.’ Maar daarvoor heb je langdurige financiële steun nodig. En ook daar schieten de fondsen tekort. ’Het gaat nu vaak om kortetermijn financiering. En lokale autoriteiten hebben geen geld om die projecten verder zelf te financieren.’ Het resultaat: projecten die wellicht effectief kunnen zijn, krijgen niet de kans zichzelf te bewijzen.

Andere hobbels

Er zijn nog talloze andere redenen waarom de EU-gelden niet hebben gezorgd voor een verbetering van de situatie van Roma. Projecten zouden niet evidence-based zijn, niet daadwerkelijk wetenschappelijk bewezen effectief. Er zou veel te weinig participatie in zijn van Roma zelf. De gelden zouden regelmatig veel vertraging oplopen, waardoor ngo’s afspraken maken die ze niet na kunnen komen en de goodwill van Roma verliezen. En er zou een ongerijmd gebrek zijn aan coördinatie, zoals bij de renovatie van de school in het Roemeense Targu Lapus. ‘Het geld voor de bouw kwam uit een andere pot dan de pot waaruit leraren geld voor remedial teachers kunnen halen’, zegt Mona Nicoara.

Nieuwe strategie

De gebreken van de fondsen zijn bekend aan de Europese top. Daar wordt al jaren gepraat over een ‘implementatiekloof in de lidstaten’. Heel langzaam zou er ook wat veranderen. Er kan nu bijvoorbeeld sinds 2010 geld aangevraagd worden uit het ERDF (Europees Regionaal Ontwikkelingsfonds) voor de leefomstandigheden van gemarginaliseerde gemeenschappen zoals de Roma. Dat was eerder niet mogelijk.

Als het aan de commissie ligt gaat de boel echt goed lopen als alle lidstaten het nieuwe Europese Kader voor de nationale Romastrategieën moeten gaan uitvoeren. De plannen worden in april bekeken door de commissie. Volgens de woordvoerder van Eurocommissaris Viviane Reding zit alles in het Kader: omdat het onderdeel is van een breder programma voor de allerarmsten in Europa gaat het niet alleen om Roma, en heeft het bij start al een inclusief karakter. De commissie stelt voor het eerst echte ‘targets’: in 2020 moeten alle kinderen op de basisschool zitten of hebben gezeten bijvoorbeeld.

Daarnaast zullen de aanvragen voor fondsen in de toekomst simpeler worden, het zal gemakkelijker zijn om financiering te krijgen uit verschillende fondsen tegelijkertijd en co-funding gaat naar 95 procent voor de armste landen. Ofwel: dan hoeft nog maar 5 procent door nationale regeringen betaald te worden. ‘Hiermee hopen we precies het absorptieprobleem en het – potentiële – tekort aan nationale gelden tegen te gaan.’, aldus Newman.

Magische stok

Roma-activisten zijn sceptisch. Niets wijst erop dat de commissie de regeringen veel harder gaat aanpakken als ze geen halt toeroepen aan discriminatie en racisme. Het kader balanceert bovendien op vier pijlers: huisvesting, werkgelegenheid, gezondheid en onderwijs, terreinen waarop nationale regeringen honderd procent soeverein zijn. En waarom zouden die nu ineens wel de handen uit de mouwen steken voor de Roma? Bovendien is het niet duidelijk hoe de commissie er in de toekomst voor gaat zorgen dat de geldstromen wel aankomen bij de Roma. ‘De strategie kan tot resultaten leiden, mits er een goede monitoring en evaluatie is van de EU-geldstromen’, meent Ivan Ivanov. ‘Als bijvoorbeeld het onderwijssysteem in Roemenie niet ten goede komt aan de Roma, moet de commissie eisen dat dit verbeterd wordt. Zo niet, dan krijgt Roemenie geen subsidie.’

Ook Slowaak Marek Hojsik meent dat de commissie resultaten aan betalingen zou moeten koppelen. ‘Dan zou onze regering financieel gemotiveerd kunnen raken.’ Maar, zo vervolgt hij pessimistisch. ‘Ik heb twijfels of de commissie zelf zulke voorwaarden kan opzetten. ‘De EU is zelf weinig resultaatgericht. Ze houden daar erg van processen.’

Dit project kwam tot stand met financiële steun van het Fonds Pascal Decroos.