Veranderende machtsverhoudingen in ontwikkelingshulp

Drie dagen lang was het Zuid-Koreaanse Busan het toneel van de internationale hulpgemeenschap. Ministers, multilaterale organisaties en ngo’s, spraken er over de effectiviteit van de hulp. Het resultaat is een slotverklaring die een nieuw wereldwijd partnerschap voor ontwikkeling moet inluiden.

Nu de euforie na het bereiken van de slotverklaring voorbij is, en de dramatische noten van ‘Land of hope and glory’, waarmee op de laatste dag de slotverklaring werd bekrachtigd, zijn vervaagd, wordt het tijd voor een nuchtere nabeschouwing. De 2500 delegatieleden zijn vanuit Zuid-Korea weer vertrokken naar hun eigen landen. Wat hebben ze meegenomen naar huis?

Het is welhaast te vroeg hier echt iets over te zeggen. De meningen lopen uiteen, en de resultaten van Busan zullen pas na enkele jaren zichtbaar worden. Toch kunnen al voorzichtig enkele conclusies worden getrokken.

Veranderende machtsverhoudingen

Waar Busan in ieder geval om herinnerd zal worden, is dat ze erin is geslaagd een wereldwijd partnerschap te creëren. Te meer omdat dit niet zonder slag of stoot is gegaan, en het tot op het laatste moment erom spande of China, India en Brazilië mee wilden gaan of niet. Even leek het erop dat Busan op een falen zou afstevenen. Zonder de nieuwe donoren leek de slotverklaring, die sterk aangepast was aan de wensen van nieuwe donoren, een letter zonder enige betekenis. Maar nu China toch haar handtekening heeft gezet onder het document, heeft het een eerste stap gezet in de internationale hulparchitectuur.

Vanaf nu nemen de nieuwe landen (de BRICS – Brazilië, India, Rusland, China en Zuid-Afrika -, maar ook een nieuwe donoren als Zuid-Korea en de Arabische landen) deel aan de discussies over hulpeffectiviteit, en zullen ze zich waarschijnlijk vaker laten zien tijdens conferenties over ontwikkelingshulp. Niet langer is de hulpeffecitiviteitsagenda een kwestie van traditionele donor/ontvanger relaties. Door ook nieuwe donoren te integreren, heeft de Parijs Verklaring zich verbreed en is relevant gebleven in een wereld met veranderende machtsverhoudingen.

Dit is belangrijk, want China wordt steeds zichtbaarder in ontwikkelingshulp en daarom is het van belang dat ook zij uiteindelijk ook hun hulp effectiever maken. ‘We zijn blij met de Chinese investeringen, maar zien ook uitdagingen, omdat Chinezen met hun eigen systemen komen en dat is voor ons, met ons al gelimiteerde capaciteiten, moeilijk te beheren. Bovendien is hun hulp gebonden’, legt John Rwangombwa, minister van Financiën in Rwanda, uit in een interview met MO*.

Ook al engageren de nieuwe donoren zich op vrijwillige basis aan de principes en ontbreken specifieke beloften, het is een bescheiden eerste stap. Meer was ook niet van hen te verwachten. Pas de laatste vijf à zes jaar is hun aandeel in ontwikkelingshulp gestegen. In een openhartig zij-evenement, zei China dat ze simpelweg niet de capaciteit had om aan alles mee te doen. ‘Jullie gevestigde systeem van donorhulp is te complex. Jullie moeten allemaal rapporten invullen, verantwoording afleggen, evaluaties doen. Wij hebben dat allemaal niet. Bij ons is het veel simpeler,’ zei een Chinees delegatielid tijdens een event van de OESO DAC China studiegroep.

Bovendien moet het Westen de hand in eigen boezem steken. Ze kunnen moeilijk datgene van Chinezen eisen waarin ze zelf falen, gezien hun magere prestaties op het gebied van de Parijs- en Accra-principes. Toch zijn de zorgen over China’s manier van hulp geven (land grabbing en gebonden hulp) gegrond. De slotverklaring zal in de praktijk voorlopig weinig aan China’s gedrag veranderen. Maar dat China zich toch heeft geëngageerd aan algemene principes als transparantie en het afleggen van verantwoordelijkheid, mag een belangrijke stap vooruit genoemd worden.

China bepaalt spelregels

Voor het westen was het belangrijk dat China bij de hulpgemeenschap kwam. Op die manier konden ze het thuisfront laten zien dat men niets van China hoeft te vrezen, en dat het land geïntegreerd wordt in de bestaande structuren. Maar de vraag is wie naar wie opschuift. Het was niet China, dat aanklopte bij het Westen. Integendeel, het Westen klopte bij China aan. Het is niet het Westen geweest dat China heeft ‘gedicteerd’, maar eerder andersom. Het laat zien dat niet meer alleen de westerse landen de spelregels bepalen: China speelt mee. Door op het laatste moment aan te kondigen dat ze toch de slotverklaring niet wilden ondertekenen, hield de spanning over China de hele conferentie in haar greep. Busan liet op die manier zien hoezeer de machtsverhoudingen veranderd zijn.

Principes zijn afgezwakt door de wil om China erbij te krijgen. De Verenigde Staten hebben zich nog sterk opgesteld en in het proces van de onderhandelingen, toen er al te grote concessies gedaan moesten worden aan China, hebben ze zelfs gezegd dat onder deze condities China dan maar helemaal niet meer mee moest doen. In een toespraak gaf de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton enkele steken onder water door ontwikkelingslanden te waarschuwen. ‘Wees beducht voor landen die jullie grondstoffen willen exploiteren, maar niet in jullie belang werken,’ daarmee impliciet verwijzend naar China’s praktijken op het gebied van land grabbing.

Maar veel Europeaanse landen, onder andere Frankrijk gingen erg ver in hun wil China aan boord te houden, en hielden zich stil op het gebied van transparantie en mensenrechten. Finland, die tot het eind toe toch mensenrechten sterker in het document wilde krijgen, was hier een uitzondering op. Ongetwijfeld zal de financiële crisis, waar Europa nog stiekem hoopt op geld van de Chinezen, meegespeeld hebben, en zullen onderhandelaars uit de hoofdsteden de instructie hebben gekregen om niet al te veel van de Chinezen te vragen.

Aandacht afleiden

Analisten hadden van tevoren al gewaarschuwd dat het verbreden van de agenda naar nieuwe donoren en nieuwe hulponderwerpen de aandacht af zou leiden van de kernprincipes van hulpeffectiviteit. Dit is voor een deel waar gebleken. De agenda was immens. Zuid-Zuidsamenwerking, Zuid-Korea als lichtend voorbeeld, de Afrikaanse weg naar ontwikkeling, belastingsystemen, klimaatfinanciering, donorcoördinatie, effectieve instituties, transparantie, de private sector, fragiele staten, het belang van statistieken, de Arabische lente, de voedselcrisis…… de lijst was eindeloos.

Door de brede agenda werd het lastig om gedetailleerd op zoek te gaan naar redenen waarom het niet goed was gelukt om de afspraken van Parijs en Accra na te komen, en wat de vervolgstappen vanaf Busan zouden moeten zijn. Wel werd erkend dat de opvolging van de agenda van Parijs en Accra te langzaam werden uitgevoerd. Donoren spraken hun inspanning uit om de afspraken om de doeltreffendheid van de hulp te vergroten op te volgen. ‘We moeten en kunnen beter presteren’, zo klonk er keer op keer. Ontwikkelingslanden hadden het gevoel dat er daadwerkelijke betrokkenheid was en een wil om een stap voorwaarts te maken.

Voor degenen die echter liever harde afspraken hadden willen zien, zal Busan een teleurstelling geweest zijn. Er is bijvoorbeeld nog geen overeenstemming bereikt over de manier waarop de komende jaren de Busan Verklaring gemonitord zal worden. De set aan indicatoren moet nog worden bepaald en er bestaat kans dat sommige indicatoren waarop de Parijs Verklaring is gemonitord niet in een volgende evaluatieronde meegenomen zullen worden. Er is nog heel wat werk te verzetten de komende maanden. Als er een voldoende sterke set aan indicatoren zal komen, wordt het gemakkelijker om landen aan hun beloftes te houden.

Op dit moment is de slotverklaring toch vooral een document van goede intenties en gemeenschappelijke principes. Concrete afspraken, met deadlines zodat het gemakkelijk zou worden om elkaar ter verantwoording te roepen, zijn niet in de verklaring opgenomen. Maar al voordat Busan begon, zat dit er al niet in. In tijden van financiële crisis, waarin toch vooral een oplossing voor de eurocrisis wordt gezocht, hebben donoren toch andere prioriteiten. Er werd stiekem gehoopt dat op het laatste moment enkele ministers de verklaring nog zouden willen aanscherpen, maar dat gebeurde niet. De hoogwaardigheidsbekleders hadden het te druk om China binnen boord te houden. Van de slotverklaring hoeft dan ook niet verwacht te worden dat er nog veel werk zal worden gemaakt van de akkoorden van Parijs en Accra. Echter, gezien de positieve stemming tijdens de conferentie, kan wel gehoopt worden op nieuwe inspiratie.

Morgen deel II: over de successen die geboekt zijn in Busan en wat Busan ons vertelt over het post-2015 ontwikkelingsparadigma.

Selma Zijlstra reisde met hulp van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek af naar Busan en deed verslag.