Verdeling van de EU-hulp naar verdienste?

De heronderhandeling van de Lomé-Conventie confronteert ons met dringende vragen.
Waarom blijven, na twee decennia van Lomé-coöperatie, de meeste ACS-landen gemarginaliseerd ten opzichte van de wereldmarkt? In welke mate heeft deze samenwerking in feite de transformatie van de ACS-landen afgeremd? Hebben de handelspreferenties en de hulpvoorzieningen van de opeenvolgende Lomé-Conventies het diversificatieproces van de economieën van de Sub-Saharalanden ondermijnd? Bestaat er na het einde van de Koude Oorlog voldoende politieke wil in de Europese Unie om goedkeuring te geven aan een samenwerkingsakkoord dat ten volle rekening houdt met de tekorten van de vorige vier conventies? Is er uitzicht op dwingende wederzijdse belangen die deze noodzakelijke politieke wil kunnen opwekken? Deze laatste vraag is bijzonder belangrijk in het licht van het voorstel van de EU om in de toekomst de hulpverdeling te baseren op de prestaties (de verdienste, de performantie) van het ontvangende land.

Volgens de Europese Commissie zal de verdeling van nieuwe hulpprogramma’s enigszins selectief gebeuren; ze zullen voor het ontvangende land een aanmoediging zijn tot beleidsverandering en om bepaalde institutionele hervormingen door te voeren. Met andere woorden, het traditionele concept ‘behoefte’ als basis voor het krijgen van hulp, wordt vervangen door de begrippen ‘goed bestuur’, ‘democratie’, ‘mensenrechten’ en ‘rechtsstaat’.

Deze bijdrage stelt een analytisch kader voor aan de hand waarvan het concept van regeringsperformantie wordt doorgelicht. Eerst wordt een overzicht gegeven van de actuele socio-economische situatie van Afrika; dan volgt een analyse van het begrip ‘partnership’. Na de voorgestelde ‘maatstaven’ voor het meten van de ‘verdienste’ te hebben onderzocht, argumenteren de auteurs dat er een collectieve besluitvorming moet komen, waarbij én de civiele maatschappij én de regering betrokken zijn, als men wenst dat de nieuwe performantiecriteria en opvolgingssystemen realistisch zijn en als men wil dat de hulp die individuen bereikt die deze hulp echt nodig hebben.

Wat is de vertreksituatie?

Het Afrikaanse continent, vooral dan de Sub-Sahara-regio, is de laatste tijd een metafoor geworden voor rampspoed. Sedert het midden van de jaren zeventig werd de regio geteisterd door een litanie van smarten : burgeroorlogen, massa’s vluchtelingen, lage economische groei, voedseltekorten en hongersnoden, enorme werkloosheid, armoede alom, dalende export en stijgende schulden, en een voortschrijdende marginalisering ten opzichte van de globale economie. Nog erger is dat de menselijke levensvoorwaarden een onaanvaardbaar dieptepunt bereikt hebben.

De toekomst van het continent hangt af, niet alleen van een radicale omvorming van zijn interne structuren, maar ook van een grondige verandering in zijn relaties met de industrielanden van het Noorden. Ook deze laatste moeten hun beleid veranderen. Afrika maakt slechts een kans als het globale economische kader aangepast wordt en als het Noorden zijn verkwistende consumptie- en productiepatronen laat vallen.

Tezelfdertijd moet men erkennen dat de Sub-Sahara Afrika geen monoliet is. De grote diversiteit van volkeren, van klimaatzones, van natuurlijke rijkdommen en van ontwikkelingsniveaus verbiedt elke generalisering.

Om rekening te houden met deze diversiteit dient het begrip ‘verdienste’ voorzichtig gehanteerd te worden. Vooreerst zijn er enkele landen die waarschijnlijk profijt zullen halen uit de gunstige preferenties waarover nu onderhandeld wordt, o.m. Zuid-Afrika, Zimbabwe, Botswana, Mauritius, Ivoorkust, Ghana en Senegal.

Andere Afrikaanse landen missen echter de nodige politieke instituties voor een efficiënt en doelgericht beheer van de nationale economie. De staatsinstellingen van die landen zijn zo goed als ineengestort en er heerst een Hobbesiaanse anarchie. Kortom, de minimumcondities voor ontwikkeling, vrede en veiligheid, zijn afwezig. Bij de landen van die categorie: Somalië, Burundi, de Democratische Republiek Congo, Sierra Leone en Congo Brazzaville. Men kan rustig stellen dat zelfs met de meest gunstige samenwerkingsschikking deze landen niet in staat zouden zijn nuttig gebruik te maken van de geboden kansen.

In deze omstandigheden zouden ongedifferentieerde, algemene performantiecriteria, geldend voor de hele groep ACS-landen, van weinig nut zijn voor de laatstgenoemde ongelukkige landen. Voor de armste landen van deze wereld dient men goed uitgekiende, flexibele samenwerkingsmodaliteiten uit te werken. Steun aan programma’s van institutionele capaciteitsopbouw en aan maatregelen die de democratie verstevigen zijn even belangrijk als handelspreferenties en ontwikkelingshulp. Deze landen behoeven een stevige steun voor hun heropbouw nadat ze gedurende decennia de speelbal van de grootmachten waren.

Het bedrieglijke van een partnership in een hulprelatie

Het principe van ‘gelijk partnership’ dat opgenomen is in de vier vorige Lomé-Conventies, werd niet in praktijk gebracht. In de vierde Lomé-Conventie werd bovendien een meer uitdrukkelijke economische en politieke ‘conditionaliteit’ aan de samenwerkingsrelatie toegevoegd. Art. 5 van Lomé IV bepaalt dat het ontwikkelingsbeleid en de samenwerking ‘nauw verbonden zullen worden met respect voor de fundamentele mensenrechten en met de erkenning en de toepassing van de democratische principes, met de versterking van de rechtsstaat en met een goed bestuur’. Dat principe werd kracht bijgezet door de ‘opschortingsclausule’ (Art. 366a) die elke partij het recht geeft de conventie geheel of gedeeltelijk op te schorten als een ernstige schending vastgesteld wordt.

Zoals blijkt uit vele gesprekken die we voerden met Tanzaniaanse politieke hoofdrolspelers zijn die principes niet zo omstreden als men op het eerste gezicht zou verwachten. Toch drukten de personen die we interviewden hun bezorgdheid uit over het feit dat de procedures van gemeenschappelijke besluitvorming, die voortvloeien uit de fundamentele principes van ‘gelijkheid tussen partners’(Art.2), gewoonlijk door de sterkere partner omzeild werden. Zij waren vooral zeer ontevreden over het feit dat de besluiten over mensenrechtenproblemen, en zelfs over de opschorting van de samenwerking, bijna altijd unilateraal door de EU werden genomen, zonder dat de consultatieprocedures toegepast werden. Bijvoorbeeld, na de militaire coup van januari 1996 in Niger heeft de EU-Ministerraad de ontwikkelingssamenwerking onmiddellijk voor zes maanden opgeschort, zonder de minste consultatie. Tevoren reeds werd de hulp aan Zaïre volledig opgeschort vanaf januari 1992 tot op vandaag en werd de hulp aan Malawi gedeeltelijk bevroren, van mei 1992 tot juni 1993, zonder dat de correcte en volledige consultatieprocedures toegepast werden.

Criteria van verdienste: hoe realistisch zijn politieke maatstaven?

Het spreekt vanzelf dat het resultaat van een regering die gebrekkig functioneert niets anders kan zijn dan een stagnerende ontwikkeling. Gebrek aan democratie, miskenning van de persoonlijke vrijheden en van godsdienstvrijheid, voorrang geven aan militaire uitgaven boven de andere nationale sectoren, en het ontbreken van een goede administratieve machinerie voor de controle en het beheer van de openbare fondsen, ziedaar enkele van de diepgewortelde oorzaken van het politieke verval in de meeste Afrikaanse landen.

Sedert enkele jaren hebben de donoren de nadruk gelegd op goed bestuur, op respect voor de rechtsstaat en op participatie van de bevolking als fundamentele voorwaarden voor de ontwikkeling. In feite twijfelt niemand in Afrika aan het belang van goed bestuur. Wanneer het echter over de praktische toepassing gaat, stellen zich vele netelige kwesties. Hoe kunnen universele concepten zoals democratie, mensenrechten of de rechtsstaat omschreven worden voor Afrika en hoe kunnen ze daar in praktijk worden gebracht? Kan men deze kwalitatieve indicatoren op een realistische manier opvolgen? Hoe een aangepaste evaluatiemethode ontwerpen? Wie moet die opvolging en die evaluatie uitvoeren? Waarom zouden naast de performantiecriteria ook niet de handelsinstrumenten gebruikt kunnen worden om institutionele verandering en gedragswijziging uit te lokken? Deze vragen vormden de basis van onze interviews in Tanzania, die als doel hadden de principes en realistische maatstaven voor de verdeling van de Europese hulp te bepalen.

Laten wij nu enkele voorbeelden geven van de moeilijkheden die te verwachten zijn bij de toepassing van de performantiecriteria.

Meerpartijenverkiezingen

Een van de eerste principes van een democratisch bestuur is dat bij verkiezingen verscheidene partijen kunnen mededingen. In die zin zou een eerste maatstaf voor regeringen die hulp krijgen kunnen zijn: geregeld vrije en correcte verkiezingen organiseren. Tijdens onze interviews waren alle partijen het eens over het belang van verscheidene partijen en van geregelde, vrije verkiezingen.

Anderzijds herinnerden enkele radicale partijen en openhartige niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) ons eraan dat verkiezingen per se slechts voor een minderheid een politieke betekenis hebben. De meeste mensen beschouwen verkiezingen niet als een proces dat een zinvolle participatie in de staatszaken met zich meebrengt. Men stelde dat het de egoïstische, professionele politici waren die wellicht het meest zouden blijven profiteren van geregelde verkiezingen en dat de spelregels waarschijnlijk sterk in het nadeel van democratische volksbewegingen zouden blijven spelen.

De legitimiteit van regeringen

Het tweede democratische principe dat als belangrijk beschouwd werd om op te volgen en te evalueren, is de legitimiteit van de regeringen. In de brede zin betekent legitimiteit dat burgers loyaal en vrijwillig het staatsbeleid ondersteunen. Ze aanvaarden het staatsgezag en geloven dat de bestaande instellingen competent en betrouwbaar zijn, beantwoordend aan hun rechtsgevoel, en moreel juist.

Ideaal gezien zou de ‘maatstaf’ voor dit principe zijn dat elke regering die hulp ontvangt een grondwet dient te hebben die afgekondigd is na een nationaal debat in een assemblee van vrij verkozen afgevaardigden van het volk. Bovendien zou die grondwet een verklaring van de rechten van personen en groepen moeten bevatten. Zoals reeds gezegd, zijn deze principes te vaag en dus ontoereikend om een realistische opvolging en evaluatie toe te laten. Geregelde opiniepeilingen zijn misschien een objectief mechanisme om de legitimiteit van een regime te meten. Onze gesprekspartners vroegen zich echter af welke geloofwaardige instituties in Afrika met zo’n mandaat belast konden worden en wie de kosten daarvan zou dragen.

Een andere ‘maatstaf’ van deze categorie is de eis, instituties op te richten die de verantwoording van de openbare diensten opvolgen. Zulke instituties zijn bv. accountantsbureaus en een commissie voor de gedragscode van openbare ambtenaren en van ombudspersonen. Na hun oprichting zouden die instituties een adequate bescherming moeten krijgen door te zorgen voor een onafhankelijke financiering en voor een gewaarborgde continuïteit van de dienstverlening.

Participatie van het volk

Het derde democratische principe dat opvolging en evaluatie behoeft is de participatie van de burgers in het ontwikkelingsproces. Zowel nationaal als internationaal bestaat er een groeiende consensus over het belang van participatie als middel en als doel van ontwikkeling. Participatie van de bevolking kan worden omschreven als een proces waarbij de mensen actief deelnemen aan en invloed uitoefenen op de beslissingen die betrekking hebben op hun leven.

Ook het principe van de participatie zit vol theoretische dubbelzinnigheden. Een eerste betekenis van het woord verwijst naar de ‘mobilisatie’ van de bevolking om mee te werken aan sociale en economische ontwikkelingsprojecten. De participatie van de mensen bestaat uit hun bijdrage in arbeid of in materialen. In het beste geval dragen zulke projecten bij tot het welzijn van de hele gemeenschap. In het slechtste geval komt de participatie erop neer dat de armen gratis arbeid presteren om nutsvoorzieningen te maken die vooral de rijken ten goede komen.

Een tweede interpretatie stelt participatie gelijk met ‘decentralisatie’ van het bestuursapparaat of van een daarmee verwante organisatie. Hulpmiddelen en beslissingsmacht worden overgedragen aan organen van lager niveau, zoals lokale ambtenaren, of verkozen lichamen op dorps- of districtvlak. Het is niet zeker dat deze decentralisatie een betekenisvolle participatie van de bevolking inhoudt, hoewel dat niet uitgesloten is. In sommige gevallen leidt het delegeren van macht aan het lokale niveau tot een verdeling van hulpmiddelen of tot een keuze van ontwikkelingsactiviteiten die minder gunstig uitvallen voor de armen dan wanneer de beslissingen op centraal niveau genomen worden.

Een derde betekenis van participatie beschouwt haar als een proces dat de misdeelden en uitgeslotenen macht geeft. Die manier van zien steunt op erkenning van het feit dat er tussen de sociale groepen en klassen verschillen in economische en politieke macht bestaan. Participatie wordt hier verstaan als het versterken van de macht van de misdeelde massa’s. De drie maatstaven van zulke participatie zijn: deelname aan de macht en aan de schaarse hulpmiddelen, bewust streven van sociale groepen om hun eigen leven in handen te nemen en om hun levensomstandigheden te verbeteren, en het scheppen van kansen van onder uit.

Dit concept van participatie klinkt dynamisch en is theoretisch aanlokkelijk, maar het zal moeilijk zijn aangepaste evaluatiemethoden op te stellen en realistische opvolgingsmechanismen uit te werken voor de drie maatstaven.


Doelmatig gebruik van buitenlandse hulp

Donoren en belastingbetalers verwachten dat de verstrekte hulp efficiënt besteed wordt. Maar hoe meet je dat? Twee soorten indicatoren lijken voorhanden.

Eerst, door directe observatie en evaluatie van de mate waarin de doelstellingen van het buitenlandse hulpprogramma gerealiseerd zijn. Ten tweede kan men de hulpperformantie onrechtstreeks meten door te kijken naar de inspanningen die het land deed om beleidsmaatregelen te treffen die besparingen in de economie realiseren; om institutionele veranderingen door te voeren die toelaten het binnenlandse sparen te mobiliseren; om openbare investeringen te doen die noodzakelijk zijn voor een goede werking van de privé-sector en die daardoor nieuwe binnenlandse en buitenlandse investeringen aantrekken.

De hulpperformantie kan dus zowel rechtstreeks als onrechtstreeks opgevolgd worden. Rechtstreeks, door de doelstellingen van het hulpprogramma te vergelijken met de bereikte resultaten in de economie. Dat kan gemakkelijk gebeuren door in de periodieke evaluaties van het hulpprogramma de gemaakte vooruitgang na te gaan. Daarin zitten ook de accountantsverslagen van de performantie. Ook de eindevaluaties van de hulpprogramma’s, die dienen om te zien in welke mate de doelstellingen bereikt zijn, kunnen in dat kader worden onderzocht.

Ten slotte is er de post-project-evaluatie van de hulp, die gebeurt lang nadat het hulpprogramma beëindigd is. Dat soort evaluaties gaat de duurzaamheid na van de verwachte resultaten, enkele jaren na het einde van het programma.

Onrechtstreeks kan de hulpperformantie opgevolgd worden door naar twee zaken te kijken. Ten eerste, of er een positieve groei is van het bruto binnenlands sparen in verhouding tot het bruto binnenlands product (BBP), en ten tweede, of er een positieve verandering is in de bruto binnenlandse investeringen in proportie tot het BBP.

Hoe bekijken de actoren in Tanzania de performantiecriteria?

De Tanzaniaanse regering is geen voorstander van het binden van de EU-hulp aan performantiecriteria. Zij houdt staande dat voor de EU de feitelijke behoeften van een land de bepalende factor moet zijn om al dan niet hulp te geven. Daarenboven zijn voorafgaande performantie-eisen onaanvaardbaar, omdat dit soort bemoeienis tegen het principe van de nationale soevereiniteit ingaat.

De regering erkent het belang van hulp voor de socio-economische ontwikkeling van een land, maar is van mening dat de hulp gegeven moet worden als aanvulling van de inspanningen van de regering voor de ontwikkeling. Zij vindt dat de ontvangende landen vrij moeten zijn te beslissen hoe ze de hulpmiddelen gebruiken, in welke sector van de economie en door wie ze besteed dienen te worden.

De regering is het ermee eens dat de EU-hulp geld van de belastingsbetaler is en dat de ACS-landen over dat geld aan de EU verantwoording en boekhoudkundig verslag verschuldigd zijn. Maar ze aanvaardt niet dat er maatstaven worden gebruikt om de hulpperformantie te meten. De fundamentele reden voor deze stellingname is dat de maatstaven sterk beïnvloed zijn door externe factoren die dikwijls verschillen van de brede doelstellingen van het interne hervormingsbeleid.

De oppositie, de privé-sector en de NGO’s zijn wél voorstander van het gebruik van macro-economische maatregelen om aan de ACS-landen hulp toe te staan of te weigeren. Ze vragen dat de goede macro-economische performantie opgevolgd wordt door te kijken naar de economische basisindicatoren, d.i. het niveau en het percentage van de economische groei, de stand van de betalingsbalans en van de regeringsbegroting, het inflatiepercentage enz. Bovendien kan de macro-economische performantie gevolgd worden door na te gaan welke inspanningen de regering levert om een gunstig klimaat te scheppen voor privé-investeerders. Vooral dient worden gekeken of dat klimaat ten goede komt van inlandse privé-investeerders. Macro-economische maatregelen die schadelijk zijn voor het economische leven van de bevolking zijn negatief, zelfs indien ze theoretisch en op het eerste gezicht positief lijken. Ze moeten dus afgestraft worden of aanleiding geven tot opschorting van de EU-hulp.

Voorts vragen de oppositie, de privé-sector en de NGO’s dat men de sociale performantie niet zou vergeten. Deze kan gemeten worden door de positie of de status van de ACS-landen na te gaan wat betreft het voorzien van de sociale basisdiensten (onderwijs, gezondheid, watervoorziening en hygiëne enz.). De beschikbaarheid van en de toegang tot die sociale diensten zijn een goede graadmeter van een gunstige sociale welstand in die economie. Indien die diensten ontbreken, dan verdient het betrokken ACS-land gestraft te worden, of dient de hulp te worden opgeschort. Er is immers geen reden om door te gaan met hulp te geven als de hulpmiddelen verkwist worden of gebruikt zonder oog te hebben voor de reële behoeften van de mensen voor wie ze bedoeld zijn.

Besluit

We hebben aangetoond dat het principe, criteria aan te leggen voor het geven en het krijgen van hulp zo oud is als het internationale hulpregime zelf. De uitdrukkelijke bedoeling is altijd geweest, het gedrag van de voornaamste actoren van het hulpproces te beïnvloeden. Wat nu nieuw blijkt te zijn is het voorstel dat al de belangrijke betrokkenen effectief participeren bij het vastleggen van de principes, de regels, de normen en de maatregelen die tot een bepaald gedragspatroon moeten leiden. Hier wordt een nieuw perspectief gegeven aan wat vroeger werd beschouwd als een eenzijdige, door de donor geregelde zaak. Het zou daarom naïef zijn en onvoorzichtig dat deskundigen van de ontwikkelingssamenwerking op hun eentje maatstaven aanleggen die dan maar door iedereen aanvaard moeten worden. A priori oplossingen en strategieën mogen niet geduld worden aan de onderhandelingstafel. Het is onze overtuiging dat het nieuwe hulpregime tot stand moet komen na grondige onderhandelingen en afspraken tussen de voornaamste betrokken groepen.

Onze onderzoeksresultaten in Tanzania wijzen eenduidig in de richting van het principe van collectieve besluitvorming over het nieuwe hulpregime. We stellen voor dat de regeringen samen met de privé-sector en met de NGO-vertegenwoordigers zouden onderhandelen over het nieuwe regime van ontwikkelingscoöperatie. Die onderhandelingen moeten leiden tot realistische en haalbare maatstaven, tot gezamenlijk aanvaarde opvolgingsprocedures en methodologieën en tot eveneens collectief bepaalde beloningen en sancties. Iets anders zou een echte aanfluiting zijn van de geest van ‘nieuw partnership’.

Toch willen we iedereen die aan de onderhandelingen deelneemt, verwittigen. Praktisch gezien is het realistischer dat, op korte en middellange termijn, de onderhandelingen een beperkt aantal belangrijke beleidsthema’s en institutionele hervormingen aanpakken, om te ijverige actoren ervan te weerhouden onhaalbare en illusoire doelen na te streven. We gaan ervan uit dat een modeste agenda geleidelijk aan uitgebreid en verdiept kan worden.

Beide auteurs zijn verbonden aan de universiteit van Dar es Salaam, Tanzania.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3190   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift