Voedselzekerheid: splijtzwam in Bali?

Als de WTO ministeriële in Bali een punt duidelijk maakt, is het wel dat er nog steeds grote verschillen zijn tussen de leden van de WTO over de wijze waarop de handelsregels vormgegeven moeten worden. Voor de zoveelste keer is het landbouw die de kampen verdeelt. Maar was dit voorheen vooral een kwestie tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie, het grote debacle van Bali lijkt een conflict tussen de Verenigde Staten en India. Vice Versa zet de posities van beide kampen uiteen.

Voedselzekerheid gaat voor WTO regels

In tegenstelling tot de reguliere persconferenties en persbriefings die het WTO-secretariaat dagelijks verzorgt, zit de perszaal van het Bali Conferentiecentrum afgeladen vol. Tientallen leden van handelsdelegaties, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven verzamelen zich voor de persconferentie van de Indiase handelsminister Anand Sharma. De woordvoerder waarschuwt de zaal dat alleen de aanwezige journalisten vragen mogen stellen. Die zijn in de minderheid, dus moeten ze zich kenbaar maken door hun groene persbadge.
 
Sharma opent meteen de aanval: de huidige onderhandelingsteksten in de landbouwonderhandelingen gaan over voedselzekerheid, en voedselzekerheid is niet onderhandelbaar voor India. Sharma wijst op het feit dat zelfs de speciale VN rapporteur voor voedselrechten, Oliver de Schutter, hem hierin steunt. De Schutter stuurde maandag een persbericht de wereld in, waarin hij een duidelijke boodschap had voor de handelsdelegaties in Bali: WTO-regels moeten ondergeschikt zijn aan voedselzekerheid. “Handelsregels moeten zodanig worden vormgegeven dat ze ruimte bieden aan voedselzekerheidsbeleid, wat ontwikkelingslanden nodig hebben, in plaats van dat landen op hun tenen moeten lopen om aan de WTO-regels te voldoen.” Volgens de VN-man moet lokale voedselproductie ondersteund worden, want “dat is de eerste bouwsteen op weg naar de realisering van het recht op voedsel, terwijl handel lokale productie moet bevorderen.”

National Food Security Act

De onenigheid in Bali draait allemaal om de Indian National Food Security Act, die in september van dit jaar door het Indiase parlement is aangenomen. De wet regelt dat de Indiase overheid op grote schaal graan en rijst opkoopt van haar kleine boeren en die tegen een gesubsidieerde lage prijs ter beschikking stelt aan ongeveer 800 miljoen Indiërs (ruwweg 2/3 van de bevolking). De ontvangers van deze voedselhulp mogen per maand 5 kilo per persoon kopen tegen van tevoren vastgestelde prijzen. Voorstanders van de wet zien in het ambitieuze programma een oplossing voor de hongerproblematiek in de Indiase samenleving, terwijl tegelijkertijd kleinschalige boeren worden gesteund en een minimuminkomen krijgen.

Handel verstorend

Maar waarom mag India volgens de WTO eigenlijk de voedselsubsidies geven? Daarvoor moeten we kijken naar de landbouwakkoorden in de WTO.

Binnen die akkoorden wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van landbouwsubsidies, die ingedeeld zijn naar de mate waarvan wordt verondersteld dat die subsidie handel verstorend zijn. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de amber box (subsidies die aangemerkt worden als handel verstorend, zoals export subsidies), de blauwe box (subsidies die gekoppeld zijn aan programma’s gericht op het beperken van de productie) en de groene box subsidies, die wel toegestaan zijn. Subsidies in de groene box zijn vooral gericht op directe inkomenssteun aan boeren of om de natuur te beschermen. Daardoor worden dit soort subsidies als niet handel verstorend aangemerkt en zijn ze dus toegestaan binnen de WTO. Veel rijke landen, zoals de Verenigde Staten en Europa, hebben inmiddels hun landbouw hervormd, zodat een groot deel van hun landbouwsubsidies in de zogenaamde groene box vallen.

Dat geldt niet voor de landbouwsubsidies, die India nu voorstelt: die vallen in de amber box en binnen de amber box hebben ontwikkelingslanden zoals India alleen in heel beperkte mate recht om landbouwsubsidies te geven. De facto komt het er op neer dat deze landen de minimis ondersteuning mogen geven, wat ongeveer gelijk staat aan 10% van de waarde van hun totale productie van een bepaald product.

In het geval van de voedselsubsidies van de Indiase voedselzekerheidswet is dat echter volgens Sharma onvoldoende: volgens het rekenmodel dat de WTO hanteert zou India voor ongeveer 10 miljoen ton aan voedselproducten mogen opkopen. Maar de plannen, zoals die goedgekeurd zijn door het Indiase parlement, gaan uit van een totale hoeveelheid van 34 miljoen ton aan voedselaankopen. De Indiërs wijzen op het feit dat het rekenmodel echter gebaseerd is op een zogenaamde externe referentieprijs, die uitgaat van het prijsniveau tussen 1986 en 1988. Het akkoord was onderdeel van de Uruguay-ronde, de handelsronde die voorafging aan de WTO en werd afgesloten in 1994. Waarschijnlijk had men destijds verwacht dat er eerder verder onderhandeld zou worden, maar sindsdien hebben de verschillende onderhandelingen nooit meer geleid tot een akkoord.

De Indiase positie in de WTO is dan ook dat het akkoord moet worden aangepast, vooral omdat de prijs sindsdien door inflatie vele malen hoger ligt dan de externe referentieprijs, waarmee wordt gerekend. Die ligt namelijk op 3,65 rupiah, terwijl het huidige prijsniveau rond de 16 rupiah ligt. Sharma is tijdens de persconferentie dan ook duidelijk in zijn bewoording: “Wij zijn niet naar de 21e eeuw gekomen om gegijzeld te worden door de jaren tachtig.” Maatregelen, die volgens Sharma hun oorsprong vinden in een akkoord waarin de belangen van ontwikkelingslanden onvoldoende zijn meegenomen: “We onderhandelen nu om de handelsregels aan te passen aan de realiteit van de 21e eeuw.”

G-33 voorstel

Sinds de WTO-conferentie in Cancun (2003) trekt India samen op in de onderhandelingen met een groep landen die zichzelf de G-33 noemt. Hierin zit een grote groep ontwikkelingslanden, waarvan Brazilië, Indonesië, Mexico, Zuid-Afrika en China de belangrijkste zijn.

In de aanloop naar de Bali-conferentie heeft de G-33 een voorstel gedaan om de WTO-regelgeving te verruimen, zodat voedselzekerheidsprogramma’s, zoals die van India, binnen de WTO-regels worden toegestaan. Het voorstel leidt echter tot grote weerstand bij rijke landen. De grootste tegenstander is de Verenigde Staten, die zelfs zo ver gaan om te dreigen India voor het Dispute Settlement Body van de WTO te dagen. Zover hoeft het niet te komen, omdat er tijdens de onderhandelingen voorafgaand aan de Bali-conferentie een tijdelijke oplossing is voorgesteld in de vorm van de Peace Clause. Die zou India een periode van vier jaar geven, waarin zij het programma gewoon kan uitvoeren. In de tussentijd zou er dan in de WTO een definitieve oplossing uit onderhandeld kunnen worden.

Dat leek een goede tussenoplossing in het kader van het gehele onderhandelingspakket, maar voorafgaand aan de WTO-top bleek dat de Indiase regering het compromis niet kon accepteren. Dit was een bittere pil voor de onderhandelaars in Genève. Sharma stelt dat een tijdelijke tussenoplossing het probleem niet vooruit schuift en dat zij na afloop van de periode van vier jaar (zoals geformuleerd in het huidige voorstel), zij nog steeds het risico loopt om een aangeklaagd te worden bij het Dispute Settlement Body. Gezien de snelheid van de WTO-onderhandelingen is dat ook een realistische aanname. Daarnaast wijzen de leden van de G-33 op de voedselsubsidieprogramma’s van landen als de Verenigde Staten, waar vele malen meer steun wordt gegeven, die volgens hen ook nog veel meer marktverstorend zouden werken dan het voorstel van de Indiërs. In India zou namelijk alleen voedsel worden opgekocht van kleinschalige boeren en zou het voedsel ter beschikking worden gesteld aan het arme deel van de bevolking. Hierdoor zou de marktverstorende werking in belangrijke mate worden beperkt.

Gesponsorde rijken

“Het spreekt enorm tot de verbeelding, de romantiek van het plattelandsleven. We denken onmiddellijk aan arme boeren die, zich uit de naad werkend, nauwelijks het hoofd boven water houden,” zegt David Runnells, voorzitter van het International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) in Genève. “Maar de kans is groot dat ook in India de steun zal gaan naar de grote producenten.” Het beleid zoals dat door India wordt voorgesteld, zou geen enkele garantie hebben dat kleine boeren daadwerkelijk geholpen worden, stelt ook Stefan Tangermann. De emeritus hoogleraar in Landbouweconomie was jarenlang directeur Handel en Landbouw bij de OECD. Hij noemt het voedselzekerheidsplan “ontzettend dom.”

Natuurlijk begrijpt ook hij de wens van India en andere ontwikkelingslanden om zelfstandig politiek te voeren op deze problematiek. “Maar dit beleid kan niet een specifieke groep selecteren om te bevoordelen. Sterker nog, het systeem zou inherent de grotere producenten sterker bevoordelen.” Sharma reageert op dergelijke aantijgingen als een journalist hem om een reactie vraagt: “Ons voedselprogramma richt zich op de kleine kwetsbare boeren en het voedsel dat wij opkopen is niet bedoeld voor export. Als een individu de voorraden aanwendt voor export, dan hoort deze persoon voordat de goederen in de haven arriveren in de dichtstbijzijnde gevangeniscel te zitten.”

WTO: het ziekenhuis

Tangermann is niet onder de indruk, maar continueert zijn pleidooi door kanttekeningen te plaatsen bij de doeltreffendheid van het Indiase voedselzekerheidsvoorstel. “Voedselzekerheid is niet zozeer een kwestie van voldoende aanbod, maar van de mogelijkheid een inkomen te hebben om zo in voeding te voorzien,” stelt Tangermann. “Honger kun je tijdelijk oplossen door armen voedsel te geven, maar op lange termijn is voedselonzekerheid een armoedevraagstuk. Het werkt niet zo dat je mensen geld geeft om meer te produceren en daarmee honger oplost. Je moet in betere inkomens voorzien, waardoor mensen meer eten kunnen kopen. Dat is een ander systeem dat ruimte laat voor ontwikkeling.”

Banen scheppen dus, zodat mensen niet langer overleven maar ook kunnen ontwikkelen, en investeren in infrastructuur en educatie. Makkelijker gezegd dan gedaan in ontwikkelingslanden, maar daarom moet juist hier de internationale gemeenschap helpen. Dat die wil er blijkbaar niet is, maakt het Indiase voorstel nog niet tot noodzakelijk kwaad. “Als je iemand leert kennen die altijd een vrolijk gezicht heeft, wil je dat misschien zelf ook wel. Maar als dat komt door drugs, wat doe je dan? Het is niet slim zelf ook drugs te gebruiken, je brengt juist de ander naar het ziekenhuis. Uiteindelijk moeten landen die hun eigen landbouw sterk subsidiëren naar het ziekenhuis van de WTO worden gebracht. Dat is een traag proces, maar wel de weg die we moeten gaan.”

Runnells deelt de opvatting van de emeritus hoogleraar. “Mijn zorg is simpel: het Indiase plan is hetzelfde stomme productie verstorende mechanisme als in de VS van toepassing is. Het maakt je sector onvermijdelijk inefficiënt,” brengt hij een veelgehoord tegenargument naar voren. “Wie eenmaal aan subsidies begint, komt er nooit meer vanaf. Kijk naar Amerika: de landbouwlobby is enorm. Geen politicus zal zijn vingers durven branden aan een stevig gesprek over subsidie.”

Die exorbitante bedragen waarmee de VS, maar ook de EU zelf via onder meer loon- en exportsubsidie de eigen landbouw sterk houden, zijn in het debat langs gekomen, maar weer met stille trom vertrokken. “De landen die dit soort maatregelen gebruiken, erkennen dat het handel verstorend werkt,” merkte Rogesson op. Maar wat vandaag op tafel als akkoord achterbleef over het eventueel afbouwen van deze subsidies, was slechts een “stevige politieke verklaring” dat de handelseenheden de subsidieniveaus niet verder zullen opbouwen – iets wat onder de huidige plafonds nog wel mogelijk is. Een dergelijk statement beroert de Indiase handelsminister Sharma geenszins: “Meer dan 50 andere landen hebben eenzelfde soort programma’s ten aanzien van voedselveiligheid en overheidsaankopen aangemeld bij de WTO en rijke landen ondersteunen al tientallen jaren hun landbouw. Wat wij nu voorstellen is geen inkomenssteun, zoals de rijke landen geven, maar het gaat hier om minimumprijzen; waarom zouden wij dit niet mogen?”

Verkiezingsstunt

Wat Tangermann de Indiase overheid zou adviseren? “Doen, dat plan. Als ze dit echt willen. India kan op basis van de WTO overeenkomsten op landbouw gewoon haar gang gaan.” De binnenlandse garantieprijs is gelinkt aan de externe referentieprijs. Maar die referentieprijs kan worden aangepast in het geval van excessieve inflatie, stelt Tangermann. “Het is één zin in de landbouwovereenkomst, die stelt dat dit mag. Wat excessieve inflatie is, blijft daarin vaag. Maar India kan prima argumenteren dat hier sprake van is geweest.” De waarschuwing dat de VS India voor het Dispute Settlement Body daagt, is volgens Tangermann slechts een manier om een sterke positie in te nemen – in werkelijkheid zou India een goede kans maken een zaak te winnen.

Dat India hier nu via de WTO-top een grote onderhandelingskwestie van maakt, is volgens Tangermann “een verkiezingsstunt”: de overheid kan zo laten zien dat ze hier echt voor strijdt, tot op het hoogste internationale niveau. “Vorige week was er een akkoord, tot India zich plots toch terugtrok. Wat is daar in de binnenlandse politiek gebeurd? Misschien is de druk zo hoog geworden, dat de regering een sterk statement moest maken.”

“Onzin”, aldus Sharma: “Het voorstel waar we nu over onderhandelen stamt al uit de WTO ministeriele conferentie in Hong Kong (2005): U denkt toch niet dat India alleen voor de verkiezingen zo’n voorstel uit onze hoed tovert?” Sharma wijst er fijntjes op dat tijdens de vorige ministeriële conferentie in Geneve (2008) de leden van de WTO ook al dicht bij een akkoord waren: “Toen waren de WTO-leden in principe al akkoord gegaan met dit voorstel,” aldus de Indiase handelsminister.

Verkiezingsstunt of niet, om tot een overeenkomst te komen moeten de landen politieke knopen door gaan hakken, stelde Rogesson gisteren. Daarin volgde hij WTO-directeur Azevedo, die eerder die week zij dat de onderhandelingen op Bali niet draaien om technische, ingewikkelde keuzes. “Wat van de leden wordt gevraagd is politieke moed en de wil om een beslissing te maken,” drong Azevedo aan op voortgang. “Het is geen rocket science.”

Sharma is helder als het gaat om de inzet van India: “Wij zijn naar Bali gekomen om een WTO-akkoord te sluiten. Dat India tegen een akkoord is, is onzin: van de tien onderhandelingsteksten, steunen wij er acht.” Volgens Sharma is India bereid om op de negende tekst (handelsfacilitatie, red.) concessies te doen. De Indiase handelsminister maakt zich geen zorgen over de vraag of het mislukken van Bali negatieve consequenties voor de WTO zou hebben: “Er zijn vaker WTO-onderhandelingen mislukt: voor India telt alleen ons recht op voedselzekerheid: Its better to have no agreement, than a bad agreement.”

Dit artikel verscheen eerder op www.viceversaonline.nl

Stefan Verwer is directeur van mediastichting lokaalmondiaal en uitgever van Vice Versa, het vakblad voor ontwikkelingssamenwerking. Hij studeerde ontwikkelingsstudies aan de Radboud Universiteit in Nijmegen en publiceerde onlangs het boek Africa United de weg naar het WK, wat hij samenstelde met lokaalmondiaal/Vice Versa hoofdredacteur Marc Broere en fotograaf Chris de Bode.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3181   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift