Welke toekomst voor de Lomé-conventie?

Het is duidelijk voor alle insiders dat de huidige onderhandelingen geen ‘business as usual’ zijn. In tegenstelling tot vorige onderhandelingsrondes voor de Lomé-Conventies I tot IV is er ditmaal een breed maatschappelijk debat aan voorafgegaan zowel in de ACS als in de EU. Het resultaat mag gezien worden. Een nooit geziene stroom analyses en standpunten, zowel van officiële kant als vanwege de privé-sector en diverse nieuwe sociaal-economische groeperingen van de civiele maatschappij, kleurde de aanloop tot de onderhandelingen. Precies door deze participatorische aanpak zijn er hooggespannen verwachtingen gegroeid voor een nieuw samenwerkingsakkoord dat een stuk ‘democratischer’, en effectiever zal zijn dan alle vorige Conventies.

Ingrijpende Europese onderhandelingsvoorstellen

De EU heeft 4 prioritaire terreinen afgebakend voor een nieuwe Conventie.

Eerst en vooral wil Europa een sterkere politieke basis geven aan de samenwerking met de ACS-landen. Dit houdt ondermeer in dat gestreefd wordt naar een meer open dialoog over essentiële waarden zoals mensenrechten, democratisering, respect voor de rechtsstaat en ‘good governance’. Europa wil voortaan de hoeveelheid hulp afhankelijk maken van de resultaten (‘performance’) die de ACS-landen op deze terreinen kunnen voorleggen.

Op het vlak van het belangrijke handelsdossier stelt Europa voor om regionale economische partnerships uit te bouwen. Hiermee wil Europa duidelijk de weg inslaan van vrijhandelsakkoorden met ACS-regio’s om geleidelijk een einde te maken aan het niet-wederkerige preferentieel handelsregime dat steeds het handelsmerk bij uitstek was van Lomé.

Als derde prioriteit streeft Europa ernaar om het Lomé-partenariaat uit te breiden naar een reeks nieuwe actoren die buiten de centrale staat staan. Al te lang is Lomé privé bezit geweest van een handvol hoge politici en bureaucraten die zonder veel vorm van overleg belangrijke beslissingen namen over de besteding van Europese hulp.

Ten slotte streeft Europa er ook naar om het hulpinstrument Lomé grondig te veranderen: vereenvoudiging inzake beheer en procedures, rationalisatie van de verschillende instrumenten en een meer gedifferentieerde aanpak voor diverse categorieën van landen zijn hier de boodschap.

ACS: Lomé niet in vraag stellen

De ACS-groep is op haar hoede ten aanzien van de ingrijpende EU-voorstellen tot verandering in een nieuwe samenwerkingsrelatie. Het liefst van al willen de ACS-landen het status quo behouden. Uit een kwarteeuw Lomé-geschiedenis hebben zij tot scha en schande geleerd dat de meeste Europese voorstellen tot verandering aan de diverse Lomé-Conventies vaak alleen maar geleid hebben tot meer controle, meer hulpvoorwaardelijkheden en …minder geld. Ook nu zien de ACS landen de bui reeds hangen en reageren ze defensief. Precies daarom klitten ze ook samen en willen ze meer dan in het verleden de nogal wazige ACS politieke identiteit en solidariteit manifesteren. Veelvuldige interne meningsverschillen tussen de Caraïben en Afrika of tussen anglofone en francofone landen etc„ worden zoveel mogelijk binnenskamers uitgevochten. Essentieel voor de ACS-groep is dat de politieke, handels- en hulpcomponenten van Lomé grotendeels in hun huidige vorm behouden blijven. Wel kan en moet er meer werk gemaakt worden van een verbetering van de effectiviteit van het instrumentarium dat de Conventie biedt. Anders gezegd: de Conventie mag niet in vraag gesteld worden; wel de manier waarop ze beter gebruikt kan worden in de praktijk.

Moeizame onderhandelingen

Het is zonneklaar dat de posities van de ACS en de EU op vele vlakken mijlenver uit elkaar liggen. Daarom ook is er in de eerste zes maanden van de onderhandelingen weinig vooruitgang geboekt. In de resterende maanden moeten nog een heleboel hete hangijzers worden aangepakt. Dat gebeurt in de gesprekken die in elk van de vier groepen gevoerd worden. Groep 1 of de centrale onderhandelingsgroep laat zich vooral in met de algemene coördinatie van de onderhandelingen en de politieke en institutionele kwesties van de toekomstige Conventie. In Groep 2 worden de rol van de privé-sector, investeringen en andere ontwikkelingsstrategieën behandeld. Groep 3 onderhandelt over de economische en handelssamenwerking terwijl Groep 4 het beheer van de instrumenten van de financiële samenwerking voor zijn rekening neemt.

Op het politiek-institutionele vlak (groep 1) draaien de onderhandelingen vooral rond het al dan niet opnemen in een nieuwe Conventie van een clausule van ‘goed bestuur’ (‘good governance’). Die clausule wordt als een essentieel element beschouwd waarvan de niet-naleving aanleiding kan geven tot een opschortingsprocedure. Dit thema ligt uitermate gevoelig voor heel wat Afrikaanse landen die vrezen dat deze clausule door de EU op een willekeurige en eenzijdige manier geïnterpreteerd en toegepast zal worden zonder voldoende overleg en dialoog. De ACS zijn van oordeel dat Europa bovendien veel meer bereid zou moeten zijn om bij deze discussie ook een vorm van wederkerigheid en ‘internationaal goed bestuur’ (vb. EU beleidsincoherenties zoals wapenleveringen) in overweging te nemen. Een mogelijk compromis zou er kunnen in bestaan om de opname van goed bestuur als essentieel element te koppelen aan duidelijke garanties voor de ACS-landen voor een coherente en billijke toepassing.

Belangrijker en nog controversiëler dan het politieke luik is het handelsdossier. Op papier genoten de ACS landen, als vroegere Europese kolonies, steeds het meest genereuze handelsregime van alle Europese akkoorden met ontwikkelingslanden. De ACS landen verwachten nu dat Europa op dezelfde weg verder gaat. De EU wordt daarom opgeroepen om de handelspreferenties en de protocollen (bananen, suiker, rum, rundvlees) te behouden en zelfs uit te breiden tot producten die vallen onder het gemeenschappelijk Europees landbouwbeleid. Daarnaast wordt van Europa verwacht dat het de ACS-belangen zal behartigen bij de grote broers in de WTO. Het lijkt er evenwel op dat de EU eieren voor haar geld zal kiezen. Europa zal wel behoedzaam uitkijken om de reeds gespannen handelsrelaties met de Verenigde Staten en Japan niet te vertroebelen. Het valt daarom te betwijfelen of Europa zijn nek zal willen uitsteken voor een groep ACS-landen waarvan het politieke en economische belang voor Europa sterk is afgebrokkeld in de voorbije jaren. Voor de EU liggen de kaarten duidelijk: de ACS-landen moeten aangespoord worden om hun handel vrij te maken, want, zo blijkt uit diverse studies, het regime van niet-wederkerige handelspreferenties is er niet in geslaagd om de economieën van de ACS te diversifiëren en hen beter te wapenen ten opzichte van de wereldmarkt.

Daarom stelt de EU nu voor om na een overgangsperiode van 5 jaar, regionale vrijhandelszones in het leven te roepen met een zestal regionale groeperingen in West-Afrika, Oost-Afrika, Zuidelijk Afrika, Centraal- Afrika, de Caraïben en de Stille Zuidzee. Enkel de 32 van de 71 ACS landen die behoren tot de categorie van middeninkomenslanden zouden de wederkerigheid in hun handelsrelaties met de EU moeten inschrijven. Deze landen - waaronder hoofdzakelijk de relatief welgestelde maar ook zeer kwetsbare kleine eilandstaten van de Caraïben - zijn helemaal niet overtuigd van de voordelen die regionale vrijhandelszones voor hen zouden kunnen opleveren. Op economisch, politiek en technisch vlak voelen zij zich onvoldoende uitgerust om deze stap te zetten. Een aantal recente impactstudies, die paradoxaal genoeg door de Europese Commissie werden aangevraagd, lijken de ACS-Groep hierin bij te treden. Mocht uiteindelijk geopteerd worden voor regionale vrijhandelsakkoorden dan lijkt het onvermijdelijk dat er onderhandeld zal moeten worden over voldoende lange transitieperiodes die verschillend kunnen zijn voor de diverse ACS-subregio’s. Het valt dus te verwachten dat er niet alleen een gedifferentieerd handelsregime zal ontstaan tussen de minst ontwikkelde ACS-landen (die het preferentiesysteem nog zullen mogen behouden) en de middeninkomenslanden van de ACS maar ook tussen regio’s die geacht worden relatief sneller te zullen evolueren naar een regionaal economisch partenariaat met de EU (SADC, CARICOM) en regio’s die hiervoor meer tijd zullen nodig hebben.

Ook het openen van de toekomstige Lomé-Conventie naar een brede groep niet-staatsactoren vormt een belangrijke politieke uitdaging voor de ACS en EU onderhandelaars. Over de principes lijken beide partijen het roerend eens te zijn: een volgende Conventie moet meer participatie toelaten van de civiele maatschappij en de privé-sector op het vlak van de beslissingen en de uitvoering. Nu het er echter op aankomt om deze algemene principes om te zetten in de praktijk dreigen er heel wat addertjes onder het gras schuil te gaan. Zullen de centrale overheden in de ACS bereid zijn om de Lomé-koek te delen met andere actoren? Zullen er effectief plaatsen voorbehouden worden voor deze nieuwe actoren om aan tafel te gaan zitten op globaal, regionaal of nationaal vlak wanneer beslist wordt over de verdeling van bevoegdheden en middelen. Hebben de vertegenwoordigers van de ACS-civiele-maatschappij en de privé-sector de credibiliteit en capaciteit om deze rol te vervullen? Kunnen zij voldoende garanties bieden zodat de middelen opgebracht door de Europese belastingbetalers goed beheerd en besteed zullen worden?

Ten slotte zal er ook heel wat onderhandeld moeten worden over de vereenvoudiging van het Lomé-instrumentarium en de versoepeling van het beheer en de procedures van de Conventie. Zo stelt de EU voor om alle bestaande Lomé-instrumenten en fondsen (Stabex, Sysmin, structurele aanpassing, regionale samenwerking, gedecentraliseerde samenwerking,..) onder te brengen in één enkele globale hulpenveloppe. ACS-landen zouden niet automatisch een beroep kunnen doen op een vooraf vastgesteld hulpbedrag voor vijf jaar zoals dat in het verleden het geval was. Als het van Europa afhangt zal de hoeveelheid hulp voortaan niet alleen maar bepaald worden op basis van objectieve behoeften maar ook op basis van de ‘prestaties’ of ‘verdiensten’ (‘performance’) die de ACS-landen kunnen voorleggen. Landen die goed presteren op het vlak van politieke en economische hervormingen en die bovendien kunnen aantonen dat ze de Europese hulp goed en snel besteden zullen kunnen rekenen op extra financiële ondersteuning. Omgekeerd echter dreigt de EU ermee de knip op de beurs te houden voor die landen die zelf te weinig inspanningen leveren om te hervormen. Het hoeft niet te verwonderen dat de EU-voorstellen ook hier voor de nodige ongerustheid gezorgd hebben bij de ACS-groep. Met de principes die ten grondslag liggen aan de introductie van een aantal criteria die de ‘prestatie’ of ‘verdienste’ van het ontvangende land uitdrukken, kan men het wellicht nog eens zijn. Maar opnieuw zullen de grote knelpunten voor de onderhandelingen liggen in de toepassing hiervan. Massa’s vragen zullen door de onderhandelaars beantwoord moeten worden: hoe en door wie zal ‘prestatie’ gedefinieerd worden? Zal dit mechanistisch of procesmatig gebeuren? Dreigt dat niet aanleiding te geven tot een toenemende bureaucratisering van de hulp, precies datgene wat men wilde bestrijden in een nieuwe Conventie? Wat wanneer een ACS-land goed presteert inzake macro-economische hervormingen maar slecht op het vlak van de politieke hervormingen? Hoe kan men vermijden dat de armste bevolkingsgroepen van ACS-landen die behoren tot de slechte leerlingen van de klas, de dupe worden van een reductie van de hulp?

Ook hier zal er dus nog heel water naar de zee vloeien vooraleer concrete en voor beide partijen bevredigende antwoorden gevonden kunnen worden op al deze vragen.

Werk aan de eigen Europese winkel

Uit dit alles blijkt dat de onderhandelingen voor een nieuwe Lomé-Conventie vooral een groot aanpassingsvermogen veronderstellen vanwege de ACS-landen. Zij moeten in versneld tempo democratiseren, goede prestaties kunnen voorleggen inzake politiek, sociaal-economisch beleid, hun samenleving openen en een grotere participatie van de civiele maatschappij en de privé-sector doorvoeren en bovendien de handel vrijmaken.

Bij dit alles loopt men het gevaar te vergeten dat het Lomé-partenariaat ook verondersteld wordt wederkerige rechten en verplichtingen in te sluiten. Dit betekent dat ook de EU haar deel van de verantwoordelijkheden op zich moet nemen. Concreet betekent dit dat Europa in de onderhandelingen ook door de ACS-landen bevraagd zou moeten kunnen worden over een aantal ‘incoherenties’. Is Europa bereid om ook de hand in eigen boezem te steken wanneer blijkt dat zijn instellingen niet steeds bestuurd worden volgens de principes van ‘good governance’ die de EU zo sterk wil toegepast zien in de ACS-landen? Is Europa bereid om oplossingen te geven aan de contradicties tussen hulpbeleid en andere Europese beleidsterreinen (bv. landbouw en visserij,…) ? Zijn de Europese Commissie en de lidstaten daadwerkelijk bereid om paal en perk te stellen aan de enorme versnippering en bureaucratisering van het Europese hulpsysteem?

De geloofwaardigheid en de haalbaarheid van de ambitieuze onderhandelingsvoorstellen van de EU zullen in grote mate afhangen van de mate waarop Europa zelf bereid is om veranderingen door te voeren en zijn eigen rol in vraag te stellen. Pas dan kan een duurzaam akkoord uit de bus komen dat een stevige basis biedt voor vernieuwde relaties tussen de ACS en de EU in de 21ste eeuw.

De auteur is verbonden als programmacoördinator aan het Europees Centrum voor Ontwikkelingsmanagement, in Maastricht.