De overheid als motor van ontwikkeling

Kan Congo iets leren van China?

CC Nick Fewings / Unsplash

 

Over de rol van de overheid in economische ontwikkeling is het laatste woord nog niet gevallen. De theorie is heel duidelijk maar het is de werkelijkheid die lastig doet. Neem nu het economische succesverhaal Congo.

Ik bedoel: alvast op papier leek de Democratische Republiek het voornamelijk in het eerste decennium van deze eeuw fantastisch te doen, met een jaarlijkse groei in inkomen van 6 tot 9 procent (uitgenomen dat ene jaar van de internationale financiële crisis). In diezelfde periode kon ook het overheidsinkomen vertienvoudigen; dat zijn cijfers die wij Vlamingen, Belgen of Europeanen meer algemeen hoogstens kunnen vergelijken met de periode van de golden sixties, en dan nog.

Katalysator van ontwikkeling

Een blik op de tewerkstellingscijfers van Congo voor die periode vertelt ons iets meer over wie de vruchten plukte van deze groei. Om te beginnen werd een goed stuk ervan (3 procent per jaar) opgegeten door de bevolkingsaangroei. Het resterende percentage vertaalde zich voorts bijna helemaal in een stijging (bijna verdubbeling) van de tewerkstelling in de publieke sector; de tewerkstelling in de private sector bleef nagenoeg stabiel in verhouding tot de bevolking van actieve leeftijd.

‘In dat enige, unieke decennium van spectaculaire groei sinds de onafhankelijkheid van het land lijkt de publieke sector alle groei opgezogen te hebben’

De figuur verduidelijkt ook dat er nog een eindweegs te gaan valt met de economische ontwikkeling van Congo. Samen zijn de publieke en formele private sector goed voor 3,5 procent van de tewerkstelling van de bevolking van actieve leeftijd.

Dit is met andere woorden economische groei van het type “tegenvoorbeeld” waar de publieke sector een rol hoort de spelen als katalysator van ontwikkeling, als de producent van publieke goederen en als de eerste investeerder in menselijk en fysisch kapitaal, gebeurt dat in Congo dus duidelijk niet, wel integendeel: in dat enige, unieke decennium van spectaculaire groei sinds de onafhankelijkheid van het land lijkt de publieke sector alle groei opgezogen te hebben.

Ik neem nu even aan dat u daarover niet verbaasd bent. Ofwel heeft u van nabij kennis gemaakt met de Congolese overheid, ofwel heeft u erover horen vertellen. U kent dus de verhalen van de tomeloze corruptie: de logica dat overheidsambtenaren niet (alleen maar) betaald worden met een (mager) loon maar dat men er eigenlijk op rekent dat ze hun positie gebruiken/misbruiken om dat loon aan te vullen. De gemiddelde onderwijzer bijvoorbeeld weet op die manier zijn loon meer dan te verdubbelen.

Een systeem van parafiscale inkomsten

Een nieuwe enquête die onlangs werd uitgevoerd berekende dat deze “parafiscale inkomsten” ongeveer 85 procent van het totale overheidsinkomen beslaan. Zo belangrijk dus dat het moeilijk is om het functioneren van de overheid te begrijpen zonder dit stuk werkelijkheid in rekening te brengen.  Maar over die corruptie valt nog wel iets meer te zeggen:

Ten eerste is ze collectief georganiseerd: soms gaat het over puur individuele acties van overheidsambtenaren, maar meestal is het de overheidsdienst zélf die ze mee vorm geeft. Dat gebeurt overigens meestal ook binnen één of andere interpretatie van een wet, decreet of regelement en er is dus ook een schriftelijke referentie. Er worden duidelijke afspraken over gemaakt met de onmiddellijke collega’s.

Ten tweede wordt die corruptie van overheidsdiensten ook getolereerd door de hiërarchische oversten, in ruil voor een deeltje van de opbrengst, dat alles tot in het detail geregeld door een provinciaal decreet. Op die manier komt bijvoorbeeld een stukje van het schoolgeld, betaald door elke schoolgaande jongere of student, terecht in een bureau’tje helemaal op het hoogste nationale niveau, waar naar het schijnt een familielid van de president kantoor houdt. Terwijl een goed deel van het onderwijs officieel gratis is.

Ten derde moet het gezegd dat dit systeem de staat ook deels min of meer doet functioneren. Zonder dat bijkomend “loon” zou de gemiddelde onderwijzer niet komen werken (met zijn officiële loontje komt hij ook net niet aan de armoedelijn).

En ten vierde kunnen er met deze extra-legale belastingen ook méér mensen aangenomen worden. In de onderwijssector worden op die manier naar schatting een derde méér onderwijzers te werk gesteld dan de officiële loonlijst. Uiteraard gaat het over aanstellingen die buiten de normale procedure om gebeuren.

Deels gebeurt zo’n aanstelling via een ons-kent-ons systeem (zelfde kerk, zelfde familie, zelfde ethnische groep), deels speelt ook een logica van co-optatie van mensen om politieke redenen. Door de vervlochtenheid van bureaucratie en politiek kan zoiets in een vloeiende beweging. En meestal is de overgang van zo’n informele aanstelling naar een officiële aanstelling, mét officieel loon en vaste aanstelling, gewoon een kwestie van (connecties, geld en) tijd.

Dat laatste verklaart dan ook goeddeels de scheve groei van het overheidsapparaat in Congo. Analyses van de overheidssector spreken onveranderlijk tegelijkertijd over een teveel aan overheidsambtenaren en over een tekort aan ambtenaren met voldoende capaciteiten.

Blijf op de hoogte

Schrijf je in op onze nieuwsbrieven en blijf op de hoogte van het mondiale nieuws

Te weinig budget

Je zou denken dat de Chinese overheid een heel ander verhaal is. Niet voor niets is China hét groeimirakel van de laatste 50 jaar, toch? De Chinese politicologe Yuen Yuen Ang spreekt dat laatste echter tegen in een recent boek, in dit artikel of in deze podcast.

Om te beginnen kampte China in het begin van zijn groeispurt essentieel met hetzelfde probleem als Congo: eigenlijk was er te weinig budget om ambtenaren een decent loon te betalen. Ook, en zelfs de elite van de Chinese bureaucraten verdient officieel te weinig om te kunnen overleven. En dus koos men voor een gelijkaardige oplossing: wat men in Congo kent als “débrouillez vous!”, gebruik je ambt om bij te verdienen. Precies die logica is volgens Ang de drijfveer geweest om de economie te dynamiseren onder Deng Xiao Ping.

‘China kampte in het begin van zijn groeispurt met hetzelfde probleem als Congo: eigenlijk was er te weinig budget om ambtenaren een decent loon te betalen’

Ang omschrijft Dengs beleid als “gedirigeerde improvisatie”, en dat lijkt essentieel niet veel te verschillen van Mobutu’s ‘yiba joke’ (vertaald: steel een beetje). De Chinese economie ontwikkelde zich niet als een planeconomie met Deng als grote dirigent, Deng was eerder de orkestleider in een jazz-ensemble. Misschien gebeurde het vooral nog wat uitdrukkelijker en opener in China. De publieke sector bestaat er ook een hele variëteit aan publiek-private regelingen waarin de overheid telkens een deel van de koek meeneemt.

Ang toont ook aan dat er heel wat ruimte werd gelaten aan lokale gezagsdragers om vrienden en verwanten te benoemen in de administratie, en dat de overheidsadministratie ook systematisch gebruikt werd voor politieke patronage, bijvoorbeeld van mogelijk lastige ethnische minderheden. Door de vervlochtenheid van bureaucratie en politiek kan zoiets in een vloeiende beweging. Ook op dat punt dus doet Angs verhaal van de Chinese economie ontstellend Congolees aan.

Waar zit dan precies het verschil, het cruciale verschil waardoor de Chinese overheid motor werd van ontwikkeling, en de Congolese overheid motor van stilstand? Verwijzingen naar tweeduizend jaar Chinese culturele traditie enerzijds, of naar het koloniale verleden anderzijds, zijn op het eerste gezicht erg overtuigend. Uiteraard is China uniek. En uiteraard is Congo uniek. Maar op het tweede gezicht leiden zo’n verklaringen tot een ontwikkelingsfatalisme dat de zoektocht naar verdere analyse alleen maar in de weg zit.

Wellicht zit het verschil in de manier waarop Deng de dirigeerstok precies vasthield. Maar dat wordt dan een zoektocht naar nuanceverschillen in een hooiberg van karakteristieken die Congo en China zo vergelijkbaar verschillend maken van wat onze (Westerse?) ideeën zijn over hoe een goede staat hoort te functioneren.

Ik ben proMO*

Nu je hier toch bent

Om de journalistiek van MO* toekomst te geven, is de steun van elke lezer meer dan ooit nodig. Vind je dat in deze tijden van populisme en nepnieuws een medium als MO* absoluut nodig is om de waarheid boven te spitten? Word proMO*.

Wil je bijdragen tot de mondiale (onderzoeks)journalistiek in het Nederlandstalig taalgebied? Dat kan, als proMO*.

Wil je er mee voor zorgen dat de journalistiek van MO* mogelijk blijft en, ondanks de besparingspolitiek, verder uitgebouwd wordt? Dat doe je, als proMO*.

Je bent proMO* voor € 4/maand of € 50/jaar.

Word proMO* of Doe een gift