Nieuwe mijnbouw moet een laatste redmiddel zijn

Ontginning in de naam van ontwikkeling?

Worldbank / Flickr (CC BY-NC-ND 2.0)

De extractieve industrie als potentiële motor van duurzame ontwikkeling, oftewel drijvende kracht achter de verwezenlijking van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (sdg): voor de VN is het blijkbaar geen contradictio in terminis. (Beeld: kolenmijn in Samaca, Colombia)

“Verduurzaming van de mijnbouwsector”: hoezeer die doelstelling ook wringt, in het debat over grondstoffen en ontwikkeling in het globale Zuiden blijft ze toch het beleid sturen van internationale instellingen. Een dergelijke visie gaat voorbij aan ongelijke machtsrelaties en exploitatiepatronen. Tijd voor nieuwe agenda’s, vindt grondstoffenexpert Wies Willems van Broederlijk Delen.

Het was één van de hot topics tijdens de laatste G7-top in Cornwall: de geopolitieke relaties rond kritische mineralen. De VS, het VK en de EU voelen de hete adem van China in de nek en willen zich koste wat kost verzekeren van toegang tot voorraden. Ook wie dezer weken wel eens de economiekatern van zijn krant doorbladert of MO* een beetje volgt, kan er niet omheen: er is een nieuwe grondstoffengekte in de maak, voor zover die race al niet voortdurend bezig is.

De extractieve industrie als drijvende kracht voor duurzame ontwikkeling: voor de VN is het blijkbaar geen contradictio in terminis.

De prijzen van metalen en mineralen scheren hoge toppen. De laatste zogenaamde “supercyclus” dateert alweer van het begin van deze eeuw, met name van de jaren die voorafgingen aan de wereldwijde economische crisis van 2008. Vandaag wordt de nieuwe boom aangedreven door het post-coronaherstel, grote infrastructuurplannen, de digitalisering en de energietransitie, die véél materialen vergen — wat zich navenhand vertaalt op de internationale markten.

Tegen deze achtergrond organiseerde de Verenigde Naties onlangs de Global Roundtable on Transforming Extractive Industries for Sustainable Development. Daar ging het over manieren om de praktijken van bedrijven te verbeteren op sociaal en milieuvlak, en om landen in het globale Zuiden te laten meesurfen op de nieuwe hausse.

De extractieve industrie als potentiële motor van duurzame ontwikkeling, oftewel drijvende kracht achter de verwezenlijking van de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (sdg): voor de VN is het blijkbaar geen contradictio in terminis. Secretaris Generaal Guterres benadrukte tijdens de sessie dat de ontginning van grondstoffen economische groei en armoedebestrijding moeten bevorderen.

Ook het International Resource Panel stelt in een groot rapport van twee jaar geleden dat ‘de mijnbouwsector, indien zorgvuldig gemanaged, een enorm potentieel heeft om duurzame ontwikkeling te bevorderen, in het bijzonder in lage-inkomenslanden’. En de visie van de Wereldbank? ‘Extractieve industrieën moeten bijdragen aan duurzame groei en ontwikkeling’.

Wie van deze instellingen een kritische kijk verwacht, is eraan voor de moeite.

De framing is tekenend voor het discours dat anno 2021 dominant blijft bij invloedrijke internationale instellingen: ontginning als ontwikkelingsstrategie in grondstoffenrijke landen, in het bijzonder in Latijns-Amerika, Afrika en Azië.

Ook al wordt er soms voorzichtig aan toegevoegd dat landen hun economieën wat meer zouden moeten diversifiëren: het extractivisme als dusdanig wordt niet in vraag gesteld en bovendien wordt de sector (we hebben het hier over de grootschalige industriële, transnationale mijnbouw) gelegitimeerd als een belangrijke actor in het ontwikkelingsproces.

Wie van deze instellingen een kritische kijk verwacht op dat groeimodel zelf, of op de ongebreidelde macht van bedrijven, is eraan voor de moeite. Die vaststelling is helaas niet nieuw, maar het loont wel de moeite om er in de huidige context, op de drempel van een nieuwe grote mijnbouwexpansie, even bij stil te staan.

Transparantie mag geen eindhalte zijn

Wat levert een ontginningseconomie nu eigenlijk écht op, op vlak van ontwikkelingsresultaten? Academici, internationale instellingen, denktanks en ngo’s breken zich al decennia het hoofd over deze vraag en kwamen regelmatig tot de vaststelling dat landen met rijke bodemvoorraden er maar moeilijk in slagen om daarvan de vruchten te plukken, en in het bijzonder: om die vruchten eerlijk te verdelen (het voorbeeld bij uitstek is de Democratische Republiek Congo, een bekend tegenvoorbeeld is Noorwegen).

Dit is het beruchte fenomeen van de grondstoffenvloek of the paradox of plenty. Grondstoffenontginning en -handel zorgen voor buitenlandse investeringen, economische groei en deviezen. Maar hoewel je logischerwijs betere ontwikkelingsresultaten zou verwachten in landen met rijke voorraden, worden deze landen net gekenmerkt door een hogere graad van conflict en autoritarisme en een lagere mate van economische stabiliteit in vergelijking met grondstoffenarme buurlanden, en een grotere kwetsbaarheid voor schokken zoals extreme prijsschommelingen.

Vaak profiteert niet de brede bevolking, maar een kleine elite van de enorme winsten die ontginning in het laatje brengt.

Twee belangrijke facetten van de grondstoffenvloek zijn democratie en fiscaliteit, zoals bijvoorbeeld het Natural Resources Governance Institute samenvat: in landen waar overheden hun staatsinkomsten vooral bij de burger halen, zal die burger ook kritisch kijken naar het regeringsbeleid en verantwoording eisen voor de inzet van die middelen.

Dat is veel minder het geval in landen die hun inkomsten halen uit de taksen op grondstoffenontginning: daar is het beleid minder doorzichtig, zijn burgers minder betrokken en zijn ze ook minder geneigd om vragen te stellen over de uitgaven van hun overheid. Wat dan weer de deur openzet voor wanbeheer en corruptie.

Daardoor profiteert een kleine elite vaak wel van de enorme winsten die ontginning in het laatje brengt, maar niet de brede bevolking, en neemt de socio-economische ongelijkheid binnen landen zelfs toe.

Vanuit die analyse is het begrijpelijk dat het beleid rond natuurlijke rijkdommen van internationale instellingen heel sterk gericht is op het bestrijden van de grondstoffenvloek, waarbij de nadruk ligt op zaken als transparantie en een beter management van taksen – zowel bij instellingen als de VN en de Wereldbank, als een deel van de civiele maatschappij.

Een voorbeeld is het in 2003 opgerichte Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), dat als multistakeholderinitiatief uitgroeide tot dé globale standaard wat betreft openheid over de activiteiten van olie-, gas- en mijnbouwbedrijven, met vertegenwoordiging van bedrijven, de civiele maatschappij en overheden (55 implementerende landen wereldwijd, en een vijftiental ondersteunde landen uit het Noorden). Ook de Belgische Ontwikkelingssamenwerking benadrukt het belang van transparantie en de ondersteuning van EITI.

Laat het duidelijk zijn: al deze initiatieven, van de VN-rondetafels tot EITI, hebben hun verdiensten en zowel de bestrijding van corruptie als herverdeling van middelen voor ontwikkeling zijn zonder twijfel een must zolang economieën afhangen van mijnbouw. Over de hele wereld moeten mensen nu eenmaal samenleven met mijnbouwactiviteiten (in 81 landen speelt de extractieve industrie vandaag een dominante rol in de economie), en dan is elke verbetering in die relatie een waardevolle stap.

Transparantie biedt geen afdoend antwoord op de complexe aard van sociale conflicten die het gevolg zijn van een extractieve economie.

Het moet ook erkend dat verschillende Speciale Rapporteurs van de VN die mensenrechtenschendingen en milieuvervuiling door de sector aankaarten, truth to power durven spreken.

Maar tegelijkertijd blijft de transparantieagenda zo dominant, en wordt het begrip “duurzaam” zodanig uitgehold door de agenda van multinationals, dat het debat over grondstoffen en ontwikkeling zich al te vaak beperkt tot de vraag over de verdeling van de winsten en kleine bijsturingen in bedrijfspraktijken, terwijl er voor meer fundamentele vragen weinig ruimte lijkt.

Vandaag vereist de context meer dan ooit dat we die fundamentele vragen wél stellen. Transparantie mag geen eindhalte zijn en biedt geen afdoend antwoord op de complexe aard van sociale conflicten die het gevolg zijn van een extractieve economie, noch op de realiteit van planetaire grenzen; van de grootschalige natuurvernietiging, uitputting van watervoorraden, tot het wijdverspreide protest tegen nieuwe projecten, de gewelddadige verdrijving van inheemse gemeenschappen en de moorden op activisten.

Het is dan ook geen verrassing dat verschillende sociale bewegingen en ngo’s in het globale Zuiden, in het bijzonder de Latijns-Amerikaanse, erg kritisch staan ten opzichte van initiatieven zoals EITI, die abstractie maken van machtsrelaties.

Een eenzijdige focus op ontginning als ontwikkelingsstrategie vertrekt bovendien al te zeer vanuit de aanvaarding van de status quo: het Zuiden levert grondstoffen voor de wereldeconomie en zal dat altijd blijven doen. In een recent stuk op MO.be stelt econoom en antropoloog Jason Hickel terecht dat we het dringend moeten hebben over (de)kolonisatie en de consequenties daarvan: ‘De gemene deler is steeds dezelfde: het Westen eigende zich land, arbeid en grondstoffen uit de koloniën toe, om zijn eigen verrijking mogelijk te maken. Een nietsontziende plundertocht.’

Een recent artikel uit Ecological Economics levert overigens belangrijk empirisch bewijsmateriaal aan voor deze stelling, gebaseerd op data voor de periode 1990-2015.

Naar een eenentwintigste-eeuwse internationale grondstoffenagenda

Zoals Guterres opmerkt, is er op het vlak van het beheer van grondstoffen inderdaad nood aan betere internationale samenwerking. Maar dan liefst wel op basis van de erkenning van structurele ongelijkheden. Hoe moet zo’n globale agenda eruitzien anno 2021? Alvast drie suggesties, zonder finale antwoorden te willen bieden.

Eerst en vooral: gemeenschappen in zowel historische ontginningsgebieden als nieuwe frontiers van mijnbouw moeten als volwaardige gesprekspartners erkend worden door regeringen en internationale instellingen. Al te gauw wordt vanuit een comfortabel eurocentrisme, boven de hoofden van de betrokken bevolking, bijvoorbeeld beweerd dat de exploderende vraag naar lithium voor onze elektrische wagens een enorme “ontwikkelingskans” is voor de Andes. Hetzelfde geldt voor pakweg kobalt in Congo.

Meer en meer gemeenschappen en organisaties wereldwijd pikken dat verhaal van “ontginning voor ontwikkeling” niet meer. Het respect voor het internationaal erkende recht op voorafgaande, vrije en geïnformeerde raadpleging van gemeenschappen over nieuwe projecten is een minimumvoorwaarde, maar de vraag is niet alleen aan welke voorwaarden mijnbouw moet voldoen.

De vraag is ook hoe landen en gemeenschappen zelf hun eigen ontwikkeling, of beter: “levensplannen” zien (in het denken rond “post-ontwikkeling” spreekt men in dit verband liever over een veelheid aan alternatieven, als verzet tegen één dominant ontwikkelingsparadigma, zie ook het boek Pluriverse).

De bescherming van ecosystemen en de leefomgeving van mensen tegen nieuwe ontginning is daar een wezenlijk onderdeel van. De voorbeelden van het wettelijk verbod op open-pitmijnbouw in Costa Rica, tot zelfs een volledige verbanning van metaalmijnbouw in El Salvador, tonen aan dat landen wel degelijk ook een vuist kunnen maken tegen de industrie.

De internationale samenwerking kan zich dan bezighouden met overdracht van kennis, technologie en financiële middelen om natuurbescherming en écht duurzame lokale alternatieven in het globale Zuiden (waaronder ook tal van initiatieven in de circulaire economie) te ondersteunen, en deze met elkaar te verbinden.

De machtsbalans kan pas echt hersteld worden wanneer er in wetten ook burgerlijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid voor schade wordt vastgelegd, wanneer de bewijslast niet bij slachtoffers komt te liggen maar bij bedrijven zelf.

Ten tweede moeten we de stap zetten van een transparantieagenda naar een agenda die de effectieve aansprakelijkheid van (multinationale) bedrijven en financiële instellingen afdwingt. Deze maand is het tien jaar geleden dat de Verenigde Naties de (vrijwillige) VN-Richtlijnen rond Bedrijven en Mensenrechten (in het Engels Guiding Principles of UNGPs) aannamen.

De UNGPs hebben onder meer de verdienste gehad om het principe van due diligence (gepaste zorgvuldigheid) op vlak van mensenrechten op de internationale agenda te zetten: bedrijven moeten risico’s identificeren in hun waardeketens, deze vervolgens aanpakken en erover rapporteren. Voor de extractieve industrie zijn er bovendien specifieke OESO-Richtlijnen met betrekking tot due diligence.

Maar de UNGPs en andere vrijwillige initiatieven blijken tegelijkertijd hopeloos ontoereikend. Het is dan ook cruciaal dat er op verschillende niveaus wetgeving komt, waaronder een VN-verdrag rond bedrijven en mensenrechten en een Europees kader.

Een verplichting tot due diligence op zich is daarbij niet genoeg: de machtsbalans kan pas echt hersteld worden wanneer er in wetten ook burgerlijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid voor schade wordt vastgelegd, wanneer de bewijslast niet bij slachtoffers komt te liggen maar bij bedrijven zelf, en op voorwaarde dat getroffen gemeenschappen toegang krijgen tot rechtspraak en herstelmaatregelen. De zaak-Shell zorgde op dit vlak alvast voor een hoopgevende doorbraak.

Ook de internationale campagne voor ecocide, het strafrechtelijk aansprakelijk stellen van individuen voor grootschalige milieumisdaden, is inspirerend en verdient meer aandacht van zowel beleidsmakers als de civiele maatschappij. Zowel rond wetgeving inzake bedrijven en mensenrechten als rond ecocide staan er overigens engagementen in het huidige Belgische federale regeerakkoord.

Tot slot moeten we ook en vooral in Europa onze eigen verantwoordelijkheid nemen, onder meer door in te zetten op circulaire strategieën inzake grondstoffen die ook leiden tot een effectieve vermindering van het absolute grondstoffenverbruik (recyclage, herstel, hergebruik, delen).

Kunnen we helemaal zonder mijnbouw om aan de enorme vraag te voldoen voor onder meer de energietransitie? Wellicht niet, en in dat geval is het minder hypocriet om ze uit Europese bodems en met de strengst mogelijke wettelijke omkadering te ontginnen, dan de sociale en ecologische kosten van onze materialenconsumptie opnieuw uit te besteden naar andere continenten.

Nieuwe mijnbouw moet een laatste redmiddel zijn, binnen duidelijke rode lijnen en no-go zones.

In haar grote rapport Mineral Resource Governance in the 21st Century pleit het International Resource Panel voor een internationaal coördinatiemechanisme dat het overzicht behoudt over voorraden en vraag en aanbod, ‘in plaats van de ad-hoc overeenkomsten en contracten tussen specifieke bedrijven en toeleveranciers, die vaak economisch en ecologisch inefficiënt zijn’.

Blijf op de hoogte

Schrijf je in op onze nieuwsbrieven en blijf op de hoogte van het mondiale nieuws
Ook volgens het Internationaal Energieagentschap is nieuwe ontginning onvermijdelijk. Maar nieuwe mijnbouw moet een laatste redmiddel zijn, binnen duidelijke rode lijnen en no-go zones. In plaats van volop geld te pompen in een industriële alliantie voor nieuwe mijnbouwprojecten in Europa of in diepzeemijnbouw, zoals de Europese Commissie nu doet naar aanleiding van haar nieuwe strategie inzake ruwe grondstoffen, worden in ieder geval beter eerst alle mogelijke alternatieven ondersteund om structureel in te grijpen op de vraag. In tal van ngo-rapporten is er inspiratie te vinden.

Er dienen zich kortom verschillende nieuwe agenda’s aan die de kans bieden om diepere systeemveranderingen te verwezenlijken dan wat gerommel in de duurzaamheidsmarges van grote grondstoffenmultinationals. Aan de civiele maatschappij en overheden, zowel hier als in het globale Zuiden, om ze nog hoger op het prioriteitenlijstje van internationale instellingen te plaatsen.

Wies Willems is beleidsmedewerker Natuurlijke Rijkdommen bij Broederlijk Delen.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3153   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift