Financiering door ontwikkeling

Ontwikkeling met privégeld wordt duur betaald

Om de Duurzame Ontwikkelingsdoelen te realiseren hebben we biljoenen dollars nodig. Waar kunnen we dat geld vinden? Bij de overheid of bij de privésector? Of bij allebei? Ontwikkelingsexperte Melanie Schellens schreef er deze bijdrage over.

  • Jacey Fortin (CC BY-SA 4.0) Development Impact Bonds: aan privé-financiers wordt gevraagd om een project voor te financieren. Die investeerder krijgt zijn geld na afloop terug, met als bonus een welbepaalde interest, op voorwaarde dat de resultaten van het project behaald werden. De eindfinancier is (meestal) de donor-overheid. Jacey Fortin (CC BY-SA 4.0)

Het werd er ook tijdens de jaarvergadering van de Wereldbank en het IMF, midden oktober, nog eens goed ingewreven: om de Duurzame Ontwikkelingsdoelen te realiseren hebben we biljoenen dollars nodig. We weten ook dat die niet door overheden opgehoest kunnen worden. Publieke ontwikkelingshulp (ODA) is wereldwijd immers goed voor “slechts” een kleine 150 miljard dollar per jaar, en zelfs een forse verhoging zal nooit volstaan.

Er wordt daarom volop gezocht naar bijkomende middelen via andere kanalen. Zo kun je (een deel van) de schaarse officiële hulp inzetten als onderpand voor leningen om privékapitaal op te halen, zoals o.a. de Wereldbank doet (“Gezocht: Innovatieve financiering voor ontwikkeling).

Maar de privésector kan zelf ook meer rechtstreeks investeren, niet alleen in veelbelovende groeilanden, maar ook in de armste ontwikkelingslanden en dus in meer risicovolle situaties. Om hen daartoe aan te moedigen worden er twee schijnbaar tegengestelde bewegingen ingezet: enerzijds financiering die er op gericht is een deel van het risico voor de privésector te verminderen, anderzijds initiatieven die juist het risico naar de privésector doorschuiven. Beide hebben hun prijs.

Risico’s overnemen of doorschuiven?

Financieringsinstellingen voor ontwikkeling, zoals de International Finance Corporation (IFC) en het garantie-instrument MIGA binnen de Wereldbankgroep, maar ook het Duitse KfW of het Belgische BIO, komen tussen met ontwikkelingsgeld om de kosten en de risico’s voor privé-investeerders te verzachten of (deels) over te nemen, door co-financiering, kapitaalsparticipaties of garanties. Derisking, heet dat in het jargon. Er bestaat daartoe een heel divers gamma aan publiek-private partnerschappen en andere vormen van vermenging (blending) van overheidsgeld met privémiddelen.

Het kan gaan om initiatieven van de overheid voor bijvoorbeeld grote infrastructuurwerken, maar ook om privé-initiatieven die een duwtje in de rug krijgen – in de veronderstelling dat ze gunstig zullen zijn voor tewerkstelling, helpen in de strijd tegen klimaatverandering, regionale ontsluiting bevorderen, of anderszins ontwikkelingsrelevant zijn. Met name een aantal grote infrastructuurprojecten zouden anders moeilijk haalbaar worden.

Een voorbeeld van “derisking” lijkt de sector van de zonnepanelen, waar met overheidshulp een doorbraak kwam, en die ondertussen in het grootste deel van de wereld op eigen kracht rendabel werd.

Nog beter is het wanneer zo’n project als katalysator werkt of een markt creëert, waar de privésector het in een volgende fase alleen af kan. Een voorbeeld lijkt de sector van de zonnepanelen, waar met overheidshulp een doorbraak kwam, en die ondertussen in het grootste deel van de wereld op eigen kracht rendabel werd. Er zijn wel wat valkuilen die vermeden moeten worden. Niet-gouvernementele organisaties als Eurodad en Oxfam zijn er niet gerust in, en uitten ook op mo.be al vaker hun bezorgdheid.

Positief gesteld: de initiatieven moeten in de eerste plaats ontwikkelingsrelevant zijn, de overheidsmiddelen moeten additioneel zijn – dat betekent in deze context dat het project niet van de grond zou kunnen komen zonder die bijkomende hulp – en tenslotte moet het prijskaartje redelijk blijven, ook op de langere termijn.

Het vergt een transparante boekhouding en ook internationale afspraken, opdat het mechanisme niet vervalt in gebonden hulp, waarbij nationale financieringsinstellingen elkaar vliegen afvangen ten gunste van het eigen bedrijfsleven, en ontwikkelingsrelevantie helemaal naar het achterplan verdwijnt. In landen met een zwakke overheid is juist dat vaak een uitdaging.

Betalen voor succes

Er is nog een andere manier om geld uit de privésector aan te trekken voor ontwikkelingsprojecten. Voortbordurend op de Social Impact Bonds die sinds het begin van dit decennium het licht zagen in een aantal ontwikkelde landen, worden nu ook verschillende Development Impact Bonds uitgetest in ontwikkelingslanden.

Dat gaat in essentie als volgt: aan privé-financiers wordt gevraagd om een project voor te financieren. Die investeerder krijgt zijn geld na afloop terug, met als bonus een welbepaalde interest, op voorwaarde dat de resultaten van het project behaald werden. De eindfinancier is (meestal) de donor-overheid.

Minister De Croo test alvast een eigen variant van “Development Impact Bonds” in de humanitaire sfeer: de “Humanitaire Impact Bond”.

Het voordeel voor die overheid is dat ze pas later hoeft te betalen, en alleen indien de resultaten behaald werden. In tegenstelling tot de hoger vermelde derisking is het risico dus nadrukkelijk voor de privé-financier, en die wordt beloond met een aantrekkelijk winstpercentage indien het project succesvol is.

Het blijft voorlopig een marginaal fenomeen (in ontwikkelingslanden zijn er een twintigtal in voorbereiding, en een drietal operationeel), maar in de zoektocht naar meer middelen wordt ook dit kanaal verder uitgediept. Minister De Croo test alvast een eigen variant in de humanitaire sfeer.

In samenwerking met het Internationale Rode Kruis en verschillende andere donoren lanceerde hij in september een “Humanitaire Impact Bond” voor de financiering van de bouw en exploitatie van rehabilitatiecentra voor gehandicapten in de D.R. Congo, Mali en Nigeria, met als vooropgesteld eindresultaat het herwinnen van mobiliteit dank zij de aanwending van de nodige hulpmiddelen. Dat resultaat wordt uitgedrukt in de verhouding tussen het aantal begunstigden met herwonnen mobiliteit en het aantal ingezette hulpverleners.

Framing

Deze impact bonds komen met een verhaal. Een van de onderliggende veronderstellingen is dat de privésector efficiënter werkt en strenger zal toezien op resultaatgericht beheer. Een medewerkster van Brookings Institute, een denktank in Washington DC, formuleerde dat zonder verpinken als volgt ‘billions, trillions are being spent on things that are not working, so the development community really needs to continue to push forwards that outcomes thinking’.

Dat lijkt fors overdreven, aangezien de wereld van de ontwikkelingssamenwerking nog ver van die trillions af zit, en bovendien op een heleboel vlakken wel degelijk resultaat kan laten zien.

Het is wel tekenend voor het denkkader dat meegeleverd wordt met deze nieuwe initiatieven, en het is meteen ook tegen het zere been van veel praktijkwerkers die al jarenlang resultaatgericht beheer propageren in bestaande ontwikkelingsprogramma’s. De impact bonds moeten op dat vlak hun meerwaarde nog bewijzen, en het risico bestaat dat enkel “gemakkelijke” resultaten in aanmerking komen voor dergelijke initiatieven.

Door de hoge uit te keren winst en transactiekosten zijn “impact bonds” verhoudingsgewijs zeer duur

De allereerste evaluatiegegevens, bestudeerd door hetzelfde Brookings institute, wijzen er voorlopig op dat de impact bonds niet zozeer vernieuwende experimenten steunen, en dat er nog geen sprake is van bijkomend geld uit de privésector. De uit te keren winst in geval van succes is bovendien niet kinderachtig (tot 7% in het geval van de Humanitaire Impact Bond), en samen met de hoge transactiekosten zijn de impact bonds daardoor verhoudingsgewijs zeer duur, zeker indien het rentepercentage voor gewone leningen nog een tijdje laag blijft. Positief is dat er wél meer aandacht is voor resultaten en voor preventie, en dat het operationeel risico voor de overheid inderdaad gereduceerd wordt.

De mosterd komt uit de Angelsaksische landen, waar al langer geëxperimenteerd wordt met social impact bonds als vorm van outsourcing, o.a. bij de reclassering van gevangenen. Niet toevallig gaat het vooral om landen die zelf niet prat gaan op een doeltreffend sociale zekerheidsstelsel, de VS en GB voorop. Bij succesvolle transacties kan de betrokken overheid ongetwijfeld een interessante besparing realiseren. Wanneer een organisatie er bijvoorbeeld tegen een redelijke prijs in slaagt voormalige gevangenen te begeleiden, weer aan het werk te helpen en vooral uit de gevangenis te houden, bespaart de overheid immers handenvol geld.

Bij development impact bonds, waar de eindfinancier niet de nationale overheid is maar een donor, is dat besparingseffect enkel theoretisch en op de zeer lange termijn aanwezig (lees: er zal op den duur geen ontwikkelingssamenwerking meer nodig zijn). Dat is een heel verre horizon, met een stevig prijskaartje bovendien. Voor de privésector moet het rendement immers hoog genoeg liggen.

Voorstanders van het experiment pleiten voor een schaalvergroting, waardoor de kost naar beneden zou kunnen en er een breder systeem kan groeien waarin de bonds op termijn verhandeld kunnen worden (en de risico’s beter gespreid) en er echt sprake kan zijn van privéfinanciering. Maar zolang er schaarse publieke middelen aan te pas komen zal telkens een strenge afweging gemaakt moeten worden om de echte meerwaarde te kunnen bepalen.

Innovatief wegkijken van krimpende publieke geldstromen?

Het is immers de bedoeling dat er bijkomend geld wordt opgehaald. Ruimte voor experimenten in dit domein is dus welkom. Helaas werd tegelijk met de lofzang op nieuwe instrumenten de afgelopen jaren in vrijwel àlle donorlanden beknibbeld op de officiële hulpbudgetten. Er viel heel wat internationale verontwaardiging op te tekenen toen de Trump-administratie haar plannen ontvouwde om 30% van de US-hulp te schrappen. Maar de Belgische ontwikkelingssamenwerking liep al eerder terug met een vergelijkbaar percentage – het zakte tussen 2010 en 2015 van 3,1 miljard USD of 0,64 % van het BNP naar 2,2 miljard USD of 0,42% van het BNP.

Helaas werd tegelijk met de lofzang op nieuwe instrumenten de afgelopen jaren in vrijwel àlle donorlanden beknibbeld op de officiële hulpbudgetten.

Ook Spanje, Frankrijk, Nederland, Canada, … bespaarden meer of minder fors, en enkel de traditioneel meer genereuze Scandinavische donoren bleven ongeveer constant. De Britse en Duitse hulp ging weliswaar fors omhoog, waarmee Groot-Brittannië eindelijk haar belofte inloste om 0,7% van het BNP te besteden, maar Duitsland scoorde vooral goed met verhoogde bestedingen in eigen land, voor de opvang van vluchtelingen.

Nochtans blijft die overheidsbijdrage essentieel, ook met nieuwe instrumenten en privémiddelen. Er zijn immers taken die maar beter niet uitbesteed worden. Doorgaans zorgt de privésector voor jobs, vernieuwing, groei, … surplus dat ingezet kan worden voor weer nieuwe jobs, vernieuwing, groei. Maar de privésector reguleert zichzelf niet, zorgt niet automatisch voor duurzame groei noch herverdeling en richt zich niet automatisch op de grootste noden. Daarvoor hebben we nog altijd overheidsbeleid nodig, goedwerkende overheidsdiensten en verantwoordingsmechanismen, en daarvoor blijft vooralsnog publiek geld nodig. Opdat we boter bij de vis krijgen.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3190   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur