Peilen naar de kwaliteit van ontwikkelingssamenwerking?

Ontwikkelingshulp meten? Niet evident.

Unicefr Ethiopia (CC BY-NC-ND 2.0)

 

Nog niet zo heel lang geleden was er maar één criterium waarmee gemeten werd of rijke landen hun plicht vervulden inzake ontwikkelingssamenwerking: ze gaven meer of minder dan de internationaal afgesproken norm van 0,7% van het BNP. Het ontwikkelingscomité (DAC) van de organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling (OESO) rapporteert hier jaarlijks over, en dat doet ze al sinds de jaren ’60 met ouderwetse degelijkheid.

Saaie cijfers, interessante rapporten

De OESO-DAC-cijfers zijn saai, maar hebben het voordeel dat gegevens doorheen de tijd in grote mate vergelijkbaar bleven. Traditioneel komt maar een handvol landen tegemoet aan deze graadmeter van internationale solidariteit: de Scandinavische landen en Nederland. Nederland viel sinds 2013 uit dit koppeloton en Groot-Brittannië en Luxemburg kwamen er in. Behalve een zeldzame piek (tot 0,6% in 2003 en 2010) zweeft België met 0,3 à 0,4% steeds een beetje boven het gemiddelde. Tot zover de kwantiteit.

Om zicht te krijgen op de kwaliteit moet je doorlezen in de vijfjaarlijkse peer reviews die de OESO-leden van elkaar maken. Die bieden vrij grondige studies die bovendien gekoppeld worden aan terreinbezoeken in enkele partnerlanden.

Sinds het begin van het millennium is België veel strategischer bezig met ontwikkelingshulp en pleit ons land in internationale fora systematisch voor de armste en kwetsbare landen, met veel aandacht voor fragiele situaties en conflict.

De rapporten formuleren ook aanbevelingen om het beter te doen, en meten sinds 2010 ook in hoeverre het betrokken land werk die aanbevelingen ter harte nam. België was in 2015 opnieuw aan de beurt en kreeg toen o.a. lof voor haar inspanningen waarmee ze de noodhulp kwalitatief verbeterde (flexibele fondsen, snellere reactie en betere voorspelbaarheid van de hulp). Sinds het begin van het millennium is België veel strategischer bezig met ontwikkelingshulp en pleit ons land in internationale fora systematisch voor de armste en kwetsbare landen, met veel aandacht voor fragiele situaties en conflict.

België werkt al twee decennia naarstig aan een wetgevend kader voor ontwikkelingssamenwerking waarin de doelstellingen en de belangrijkste principes werden vastgelegd, zoals de concentratie van de samenwerking op een beperkter aantal landen en sectoren, en coherentie ten gunste van ontwikkeling. Ondertussen ligt er al weer een nieuw wetsvoorstel ter goedkeuring. De peer review van 2015 maant ons land evenwel aan om al die wetgeving ook in praktijk te brengen.

Flitsende grafieken

Het is jammer dat de uitgebreidere DAC-rapporten weinig aandacht krijgen – ze zouden het debat over de kwaliteit van de ontwikkelingssamenwerking wat diepgaander kunnen voeden en wellicht ook helpen om de laatste modegril te onderscheiden van wat er echt toe doet. Maar het moet blijkbaar allemaal sneller en flitsender en zo krijgen we om de paar jaar wel een nieuw soort hitparade met lichtjes andere gegevens. Wat zeggen al die lijstjes?

De Commitment to Development Index (CDI) gaat ondertussen al weer 15 jaar mee. Ze werd in 2003 voor het eerst gepubliceerd door het Center for Global Development, een Amerikaanse denktank. De CDI focust op dezelfde donorlanden als het ontwikkelingscomité van de OESO en hanteert grotendeels dezelfde cijfers, maar giet ze in een andere vorm. De index omvat niet alleen de financiële inspanningen voor ontwikkelingssamenwerking, maar geeft ook indicaties over de kwaliteit (hulp aan kwaliteitsvolle multilaterale instellingen geeft bijvoorbeeld een betere score).

De CDI gaat behalve hulp ook na wat de inspanningen van donorlanden zijn op het vlak van handel, financiering buiten ontwikkelingssamenwerking in strikte zin (investeringen), migratie, leefmilieu, veiligheid en technologie.

De methodologie omvat een weging van bijna 50 elementen voor deze 7 domeinen. Zo worden bijvoorbeeld punten afgetrokken voor gebonden hulp (dat is de verplichting om hulpgoederen aan te kopen in het donorland) of voor handelsbarrières, en krijgen donorlanden extra punten voor openheid ten aanzien van migranten en voor betere leefmilieu initiatieven. Je zou deze index kunnen beschouwen als een indicator voor coherentie voor ontwikkeling.

De informatie die de CDI brengt is niet zo wezenlijk verschillend van de OESO-DAC peer reviews, maar ze is vooral mooier visueel gepresenteerd, met interactieve grafieken. Toch zijn er ene paar accentverschillen. Als je de “0,7-tabel” zou vergelijken met de CDI, blijven de Scandinavische landen nog steeds aan de top, maar Frankrijk scoort verhoudingsgewijs wat hoger, dankzij grotere inspanningen op het vlak van internationale financiering, veiligheid en leefmilieu. Vooral Portugal is een uitschieter, dankzij verhoudingsgewijs grotere inspanningen voor technologieontwikkeling en –overdracht, leefmilieu en migratie.

Japan doet veel slechter en heeft begrijpelijkerwijs veel kritiek op de index. Lagere inspanningen voor veiligheid, leefmilieu en open handel brengen het land naar de onderkant van de hitparade. België blijft ook hier een middenmoter, met goede scores voor de kwaliteit van de bilaterale hulp en voor migratie (toegang voor vluchtelingen en integratie-inspanningen) en vooral een positieve uitschieter voor ontwikkelingsfinanciering naast de officiële ontwikkelingshulp (ODA) – wat in de DAC statistieken bekend staat als Other Financial Flows – hulp die niet volledig voldoet aan de ODA-criteria, maar toch relevant kan zijn (alle cijfers voor 2017)

De Aid Transparancy Index is een veel specifieker instrument dat wil waken over de transparantie in de rapportering over ontwikkelingssamenwerking. Het initiatief beperkt zich niet tot de bilaterale donoren, maar geeft cijfers voor alle grotere ontwikkelingsfondsen (multilateraal, ngo’s, privé fondsen, …).

De index werd voor het eerst gepubliceerd in 2011 op basis van nieuwe standaarden voor rapportering van de hulp vanwege het International Aid Transparency Initiative (IATI), dat een paar jaar eerder het licht zag in het kader van de debatten over meer doeltreffende hulp (in Parijs, Accra en Busan). Met name Groot-Brittannië lobbyde hier hard voor, enigszins in concurrentie met de OESO-DAC rapportage, die te traag en te onvolledig werd bevonden.

Onder de slogan ‘publish what you fund ’ wordt een jaarlijkse hitlijst gepubliceerd van meer en minder transparante donorfondsen. De VN-fondsen en ook de meeste delen van de Wereldbank (maar niet het private sector instrument IFC) scoren het best. België hoort, na een haperende start, bij de goede leerlingen. De index is een beetje een geval van gedwongen winkelnering, want het lidmaatschap van IATI zorgt per definitie voor een betere score.

De index werd geïnspireerd door de vaststelling dat het grootste deel van de hulp niet gaat naar de landen die deze het meest nodig hebben.

Het Britse Overseas Development Institute (ODI) lanceerde in september van dit jaar een nieuwe schoonheidswedstrijd. Achter de Donors’ Effective Support for Ending Extreme Poverty gaan twee indexen schuil: eentje die de efficiëntie van de hulp voor de armsten wil meten, en een andere die het volume van de inspanningen aangeeft. De index werd geïnspireerd door de vaststelling dat het grootste deel van de hulp niet gaat naar de landen die deze het meest nodig hebben.

De berekening start met een becijfering van die noden, en van de middelen die deze landen zelf te besteden hebben. De mate waarin de donorlanden tegemoet komen aan de kloof daartussen levert hen een betere score. België staat op een eervolle vierde plaats. Doordat ons land de officiële hulp grotendeels concentreert in de minst ontwikkelde landen in Sub Sahara Afrika scoort het bijzonder goed op het aspect “efficiëntie” zoals gemeten door ODI (het bereikt voor dit aspect zelfs de tweede plaats), maar het feit dat ons land weinig volume te bieden heeft, kost ons wel wat punten in de eindscore.

Wederzijdse inspanningen

Met de duurzame ontwikkelingsdoelen (agenda 2030) in het achterhoofd, waarbij meer aandacht gaat naar gedeelde inspanningen tussen donor- en ontvangende landen, ontstonden ook een aantal lijstjes waarin de prestaties van ontwikkelingslanden zelf berekend worden.

Oxfam lanceerde in 2016 een tegendraadse “commitment to reduce inequality index” waarmee ze de inspanningen wil meten die een land doet om meer gelijkheid te realiseren. Oxfam probeert alle landen te vatten in haar index, niet enkel de rijke landen. Dat gebeurt aan de hand van cijfers over de hoogte van de belasting, de sociale uitgaven en de arbeidsregelgeving.

De nieuwste editie van de index kwam tijdens de jaarvergadering van de Wereldbank aan bod. België doet het hier beter dan in veel andere lijstjes. Dank zij publieke uitgaven voor gezondheid en onderwijs en een systeem van progressieve belastingen staat ons land op de zesde plaats tussen 157 onderzochte landen.

Ook hier staan de Scandinavische landen aan de top, maar ook ontwikkelingslanden als Zuid-Afrika, Zuid-Korea, Namibië en Uruguay doen het goed volgens de Oxfam-berekening, terwijl India en Nigeria slecht presteren. Zuid-Afrika, dat nochtans sinds mensenheugenis kampt met een notoir ongunstige GINI-coëfficiënt, is het eerste ontwikkelingsland dat in de lijst verschijnt, op nummer 30, vooral dankzij een beleid van progressieve belastingen.

De uitleg van Oxfam voor deze soms verrassende resultaten is dat het gaat om een commitment, politiek engagement dat blijkt uit beleidsdocumenten– maar het is duidelijk dat die papieren intenties niet overal onmiddellijk resultaat opleveren …

De allerjongste telg, de Human Captital Index (HCI) van de Wereldbank (WB) komt een beetje in de buurt van deze gegevens, maar legt niet de link naar ongelijkheid. De HCI kadert in het Human Capital Project van de Bank en peilt naar meetbare vooruitgang op het vlak van onderwijs, vaardigheden, gezondheid en voeding als bouwstenen voor economische groei. Op basis van geprojecteerde gezondheids- en onderwijsresultaten wordt berekend welk potentieel kinderen die vandaag geboren worden zullen hebben op volwassen leeftijd.

De positieve reacties wijzen op de verschuiving in de aandacht van de Wereldbank van harde infrastructuur naar menselijke ontwikkeling. De kritiek wijst op het gevaar dat mensen niet gezien worden als rechten-houders maar enkel als economische actoren.

Oost-Aziatische landen als Singapore, Zuid-Korea en Japan voeren de lijst aan, België zit in het comfortabele midden samen met de meeste West-Europese landen. Een land als India scoort zeer slecht, en weigert alvast de HCI-logica te aanvaarden. De positieve reacties wijzen op de verschuiving in de aandacht van de Wereldbank van harde infrastructuur naar menselijke ontwikkeling. De kritiek wijst op het gevaar dat mensen niet gezien worden als rechten-houders maar enkel als economische actoren, waarin menselijk kapitaal slechts een onderdeel is van de van productiefactoren die moeten leiden tot een bloeiende economie.

In die visie is gezondheid en onderwijs geen recht, maar enkel een investering in het toekomstig economisch potentieel van de bevolking. Met andere woorden: kille berekening achter de warme woorden.

Toch leeft er hoop dat de HCI iets losweekt, waarbij met name ook het beleid van het IMF zou kunnen verschuiven, en meer oog hebben voor publieke sociale uitgaven. De WB boodschap is immers in de eerste plaats gericht aan ministers van financiën, opdat zij in eigen land zouden investeren in menselijk kapitaal. Voorzitter Kim zou liefst hebben dat deze index ook gebruikt wordt door financiers bij het bepalen of en hoeveel krediet wordt toegekend, te beginnen met eigen Wereldbank-instellingen.

Wie meet ook resultaten?

De eerste index die ook de resultaten op het terrein meet, moet nog uitgevonden worden. Is er iemand die dergelijke complexe realiteit bevattelijk in kaart zou kunnen brengen? Alle bovenstaande indexen zijn gebaseerd op input (cijfers over bestedingen) of op beleidsdocumenten – wetgeving en intenties in beleidsverklaringen.

Blijf op de hoogte

Schrijf je in op onze nieuwsbrieven en blijf op de hoogte van het mondiale nieuws
Enkel de OESO-DAC peer reviews kijken ook naar wat er in de partnerlanden gebeurt, al blijft dit een beperkt onderdeel van de rapportage. Resultaten op op het terrein zijn vaak heel wat moeilijker te meten, laat staan toe te schrijven aan specifieke donor-initiatieven. Toch gaat er de laatste jaren veel meer aandacht naar evaluaties, resultaatgericht beheer en “value for money”. Resultatenrapportering is te complex voor een eenvoudige hitparade, maar juist die meer complexe informate zou beter bestudeerd moeten worden en alsnog op een bevattelijke manier met een groter publiek gedeeld worden.

verder lezen:

OESO-DAC Cijfermateriaal
OESO-DAC peer review België
CGD (Center for Global Development)
ODI (Overseas Development Index)
The Commitment to Reducing Inequality Index 2018 (Oxfam)
Human Capital Project (Worldbank)

Ik ben proMO*

Nu je hier toch bent

Om de journalistiek van MO* toekomst te geven, is de steun van elke lezer meer dan ooit nodig. Vind je dat in deze tijden van populisme en nepnieuws een medium als MO* absoluut nodig is om de waarheid boven te spitten? Word proMO*.

Wil je bijdragen tot de mondiale (onderzoeks)journalistiek in het Nederlandstalig taalgebied? Dat kan, als proMO*.

Wil je er mee voor zorgen dat de journalistiek van MO* mogelijk blijft en, ondanks de besparingspolitiek, verder uitgebouwd wordt? Dat doe je, als proMO*.

Je bent proMO* voor € 4/maand of € 50/jaar.

Word proMO* of Doe een gift