Migratiepact Marrakech: Pragmatische redelijkheid, of populistische angst?

De “Global Compact” over veilige, ordelijke en reguliere migratie kwam te elfder ure nog onder vuur te liggen in Europa. In België leidt het mogelijks zelfs tot een regeringscrisis. Als je het pact  bekijkt met iets meer distantie, weg van de partijpolitieke spelletjes, wordt één ding duidelijk: internationale samenwerking inzake migratie kan — zoals dat ook voor talloze andere kwesties het geval is - voor alle betrokkenen voordelig zijn. 

Migratie is per definitie een verschijnsel waar verschillende landen bij betrokken zijn. Toch zijn er weinig internationale afspraken over. Er is wel de Vluchtelingenconventie uit 1951, maar die ontstond in volle Koude Oorlog en richtte zich op mensen die vervolgd worden vanwege hun afkomst of overtuiging. Dat waren toen vooral mensen die vluchtten uit de communistische wereld, de ideologische opponent van het Westen. Het ging om beperkte aantallen, omdat de communistische staten goed waren in het bewaken van hun grenzen.

Het aantal migranten steeg in het tijdperk van de globalisering naar een op de dertig mensen.

Er is altijd migratie geweest, maar de voorbije decennia nam ze in omvang toe: in 1970 waren er wereldwijd 84 miljoen migranten (mensen die in een ander land dan hun geboorteland wonen), of 2,3 procent van de toenmalige wereldbevolking, tegen 2015 waren het er 243 miljoen, of 3,3 procent van de wereldbevolking. Het aantal migranten steeg dus in het tijdperk van de globalisering naar een op de dertig mensen.

De Verenigde Staten tellen met 45 miljoen veruit het grootste aantal migranten, gevolgd door Duitsland en Rusland, met beiden meer dan tien miljoen immigranten. Met uitzondering van de Golfstaten, Rusland en Zuid-Afrika zijn de belangrijkste immigratielanden tegenwoordig de rijke westerse landen. Deze cijfers, afkomstig van de Internationale Migratieorganisatie (IMO), slaan op de migranten met papieren. Over migranten zonder papieren bestaan alleen schattingen. Zo verbleven er volgens FRONTEX in 2008 zo’n acht miljoen mensen zonder papieren in de Europese Unie, in de VS zou het om elf miljoen mensen gaan.

Ook de geldstromen die migranten terugsturen naar hun herkomstland groeien. Bedroegen ze in 2000 ruim 100 miljard euro, dan lagen ze in 2016 rond de 500 miljard. Stortingen van migranten zijn momenteel, na buitenlandse investeringen, de belangrijkste geldstroom richting ontwikkelingslanden en helpen de ongelijkheid in de wereld verminderen.

De jaarlijkse migratiestromen zijn moeilijker in kaart te brengen, maar de OESO, die de meeste rijke landen verenigt, zag ook die toenemen de voorbije jaren, van 3,85 miljoen immigranten in 2000 naar 7,13 in het recordjaar 2015, maar meer dan 6 miljoen in andere jaren.

Migreren is ook gevaarlijk. De IMO telde in 2016 liefst 7927 migranten die stierven of verdwenen. Meer dan vijfduizend daarvan stierven of raakten vermist op de Middellandse Zee.

Emigratie wel een mensenrecht, immigratie niet

Ondanks de groeiende omvang van het verschijnsel waren er tot de Global Compact amper internationale afspraken inzake migratie. Artikel 12 van het Mensenrechtenverdrag over Burgerlijke en Politieke Rechten stelt weliswaar dat ‘eenieder het recht heeft welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten’. Maar het recht om je land te verlaten verschaft je nog geen toegang tot een ander land. Emigratie is een mensenrecht, immigratie niet.

Het belangrijkste houvast dat het internationaal recht ter zake biedt, is artikel 33 van de vluchtelingenconventie over niet-terugdrijving. Koen De Feyter, hoogleraar internationaal recht aan de Universiteit Antwerpen: ‘Een staat die de conventie heeft ondertekend, mag iemand die aan zijn grens staat niet terugwijzen naar een land waar zijn leven bedreigd zou worden.’ En om zeker te weten of dat risico bestaat, moet dat eerst onderzocht worden, zodat kan worden beslist of de betrokkene asiel moet krijgen, dan wel naar zijn land van herkomst terug kan.

Omdat veel landen migranten geen andere toegangsmogelijkheden bieden, gebruiken veel zogenaamde “economische” migranten de asielaanvraag om toch ergens binnen te raken. Een ander traject is dat mensen illegaal binnenkomen en hopen op regularisatie, ooit.

‘Arbeidsmigratie wordt gezien als een politieke keuze waarin men zich niks wil laten dicteren.’

Het internationaal verdrag over de bescherming van de rechten van migranten en hun familieleden, uit 1990, wilde de situatie van migranten verbeteren. Het is daar vooralsnog amper in geslaagd, omdat geen enkel land dat veel migranten aantrekt het heeft ondertekend – in Europa bijvoorbeeld enkel Albanië en Bosnië. Koen De Feyter: ‘Dit was een initiatief van de ontwikkelingslanden, die een mensenrechtenverdrag wilden aankaarten dat vooral verplichtingen voor westerse landen inhield. Door het verdrag niet te bekrachtigen, lieten die voelen dat ze dat eigenlijk niet willen, ook al bleek uit onderzoek dat veel landen niet zoveel zouden hoeven te veranderen als ze het verdrag ondertekenden. De weerstand zit elders: arbeidsmigratie wordt gezien als een politieke keuze waarin men zich niks wil laten dicteren.’

De context

Dat is sinds vele jaren het internationale raamwerk inzake migratie. Emigratie kan, immigratie kan alleen voor vluchtelingen, of als immigratielanden zelf de deur openzetten. De praktijk die hieruit voortvloeit is er een van mensensmokkel, eindeloze procedures, drenkelingen op zee, mensen zonder papieren en een toekomst waarin de push-factoren vooral in Afrika, Europa’s buur- en ook het armste continent en het enige waar de bevolking nog snel toeneemt, alleen maar zullen toenemen. Het is een situatie die voor de migranten noch voor de landen van aankomst en herkomst optimaal is. Dat is de achtergrond waartegen je het ontstaan van de Global Compact over veilige, ordelijke en reguliere migratie moet plaatsen.

Het waren de grootschalige migratiebewegingen in 2015 van het Midden-Oosten naar Europa, van Midden-Amerika naar de VS, en van Myanmar naar Bangladesh die de bal aan het rollen brachten. Dat bewogen migratiejaar 2015 leidde in september 2016 tot een VN-top van staatshoofden over grootschalige migratiebewegingen. Daar werd de verklaring van New York voor vluchtelingen en migranten goedgekeurd, die het uitwerken van een Global Compact – een globaal raamwerk zeg maar – over veilige, ordelijke en reguliere migratie (GCM) aankondigde.

Nu is migratie al jaren een gevoelig thema, maar sinds 2015 ging het crescendo. Trump dankt er zijn verkiezing ten dele aan, de Brexit had met intra-Europese migratie te maken en in verscheidene Europese lidstaten scoren partijen die zich hard opstellen inzake migratie heel goed. Daardoor slaagt de EU er moeilijk in een Europees migratiebeleid uit te tekenen.

In die snel evoluerende context begonnen de werkzaamheden aan de GCM. De VN-ambassadeurs van Mexico en Zwitserland (niet toevallig een belangrijk herkomst- en een belangrijk aankomstland, bijna dertig procent van de Zwitserse bevolking bestaat uit migranten) leidden de gesprekken: van januari tot juni 2018 werd telkens één week per maand gepraat tussen vertegenwoordigers van meer dan 180 landen. De VS van Trump en het Hongarije van Orbán besloten niet mee te doen. Samen met Afrika domineerde de EU de gesprekken.

Evenwichtige tekst

Het eindproduct is een evenwichtige tekst die zich richt op concrete manieren van aanpakken, niet op grote ideologische verklaringen. Zoals bij elke internationale onderhandeling was het geven en nemen. Van de 23 doelstellingen zijn er die weinig tegenstand oproepen, zoals het verzamelen van data over migratie of het voorzien in accurate informatie in alle stadia van de migratie. Moeilijker lag de discussie over doelstelling twee, ‘het minimaliseren van de structurele factoren die mensen ertoe brengen hun herkomstland te verlaten’.

Sommige rijke landen wilden sterkere taal over beter bestuur, maar dat bleek niet haalbaar. Het Vaticaan kantte zich dan weer heftig tegen elke verwijzing naar geboortecontrole. Voor de aankomstlanden lag doelstelling dertien, ‘Gebruik migratiedetentie alleen in laatste instantie en werk aan alternatieven’ erg gevoelig. Dat de tekst stelt dat ‘de rechten van kinderen altijd, onafhankelijk van migratiestatus, verzekerd moeten worden door (…) te werken aan het beëindigen van de praktijk kinderen op te sluiten’, zet een Belgische praktijk onder druk. Sommigen besluiten daaruit dat de GCM het voortaan moeilijker zal maken om mensen te doen terugkeren.

Daar staat evenwel tegenover dat doelstelling 21 wil dat landen samenwerken aan ‘de waardige terugkeer en wedertoelating voor mensen die niet het wettelijke verblijfsrecht op het grondgebied van een andere staat bezitten’. Ook het feit dat doelstelling vier ertoe aanzet ‘te verzekeren dat alle migranten een wettelijk identiteitsbewijs hebben’ moet het makkelijker maken om van elke migrant uit te vissen uit welk land hij afkomstig is, en dat is natuurlijk een voorwaarde voor terugkeer.

Zo is het eigenlijk met elk onderdeel van de GCM: tegenover iets dat de herkomstlanden kan bevallen (het ontwikkelen van soepele schema’s voor arbeidsmigratie naar gelang van de noden van de arbeidsmarkt) staat iets dat belangrijk is voor aankomstlanden, zoals meer internationale strijd tegen mensensmokkel.

Een van de basisprincipes van de GCM is dat het het soevereine recht is van staten om hun eigen migratiebeleid te bepalen.

Een van de basisprincipes van de GCM is dat het het soevereine recht is van staten om hun eigen migratiebeleid te bepalen. De GCM beschrijft de 23 doelstellingen en hoe die kunnen worden bereikt. Aanvankelijk heette het dat landen zich daartoe verbonden. Dat werd onder Europese invloed, zo vernemen we van de Speciale Gezant voor Migratie, Jean-Luc Bodson, die de onderhandelingen namens België leidde, verzacht tot een menu van best practices die landen naar gelang van hun eigen situatie al of niet kunnen toepassen. 

Verder stelt de tekst dat de GCM niet wettelijk bindend is. Het is een politieke verbintenis. Dat is inderdaad niet vrijblijvend; er gaat een soort morele druk van uit.

Toen sloeg Kurz toe

België leek goed op weg om de GCM zonder veel discussie te ondertekenen, maar de sfeer in de EU veranderde toen de Oostenrijkse kanselier Kurz in oktober aankondigde dat zijn land de Compact niet zou ratificeren. Die beslissing bleek een nieuwe perceptie te scheppen: wie de GCM goedkeurt, kan als “soft” inzake migratie gezien worden.

En hoewel het kabinet van staatssecretaris voor Migratie Theo Francken door Buitenlandse Zaken driemaal uitgenodigd werd op een overlegvergadering tussen alle betrokken departementen, en het kabinet ook bedenkingen formuleerde waarmee rekening werd gehouden, formuleerde Francken plots ook reserves. Halverwege november was onduidelijk of de Belgische regering de GCM zou onderschrijven. Ook andere lidstaten bleken te twijfelen.

De critici wezen op het feit dat Europese landen rechtsstaten zijn waar onafhankelijke rechtspraak de GCM zal gebruiken om het terugkeerbeleid moeilijker te maken. Volgens hen hebben de passages die de herkomstlanden ertoe nopen om samen te werken inzake terugkeerbeleid niet dezelfde impact, omdat veel ontwikkelingslanden geen onafhankelijke rechtspraak kennen.

De GCM beoogt niet méér, maar wel veiliger en ordelijker migratie.

Dat roept meteen de vraag op of we dan geen akkoorden meer sluiten met landen met een zwakke rechtsstaat. Die luxe kunnen we ons eigenlijk niet permitteren: er zijn te veel internationale problemen die we alleen maar echt kunnen aanpakken door samen te werken. Gaan we dan het Verdrag van Parijs verwerpen, omdat de meeste van de ondertekenaars geen of minder ontwikkelde rechtsstaten hebben? China voert eigenlijk een krachtiger klimaatbeleid dan veel Europese staten. Dat landen een ander politiek systeem hebben, hoeft hen niet te verhinderen internationale afspraken na te komen. Bovendien beschikken de rijke landen over meer middelen om druk uit te oefenen opdat armere landen hun beloftes nakomen dan omgekeerd.

Naïef

Ook voor migratie geldt dat we er door samenwerking voor kunnen zorgen dat ze betere resultaten afwerpt voor alle betrokkenen. De GCM wil dat doen, niet door migratie te laten toenemen, onderstreept een Europese onderhandelaar, maar door ze veiliger, ordelijker en binnen de regels te laten verlopen.

Europa heeft de landen van herkomst en de transitlanden nodig om migratie onder controle te krijgen. Dat bewees het vaak bekritiseerde akkoord met Erdoğan ten overvloede: alleen toen Turkije tussenbeide kwam, werd in 2015 de Syrische migratie richting Europa afgeremd.

Maar het gaat verder. Ook een terugkeerbeleid veronderstelt bereidwillige partners in de herkomstlanden. Als we deze GCM opblazen, ondergraven we die bereidheid tot samenwerking. Hoe zullen landen reageren als we dan nog eens een akkoord over terugkeerbeleid willen sluiten?

Bij het afwerken van dit artikel voor het magazine was nog onduidelijk hoeveel Europese lidstaten de GCM zullen goedkeuren en moest de harde confrontatie binnen de Belgische regering over het migratiepact nog goed en wel beginnen. Het standpunt dat Europese regeringen en partijen innemen tegenover het pact zal gezien worden als een lakmoesproef voor hoe Europa naar migratie kijkt. Het laat zich immers aanzien dat Afrika-Europa hét migratietheater van de eenentwintigste eeuw wordt. Denken dat we dat goed kunnen aanpakken zonder samenwerking met de Afrikanen lijkt naïef. Laat Europa zich leiden door pragmatische redelijkheid of door populistische angsten?

Dit artikel werd geschreven voor het winternummer van MO*magazine. Voor slechts €28 kan u hier een jaarabonnement nemen!