Belgische ontwikkelingshulp neemt grote risico's

Het gros van de officiële ontwikkelingshulp vanuit België moet in de nabije toekomst naar Afrika gaan.

Dat blijkt uit een sneuvellijst van partnerlanden die eind maart circuleerde in regeringsmiddens. Eén, zoniet het belangrijkste, selectiecriterium zou dat van fragiele staten zijn.

Dat zei Alexander De Croo, minister van Ontwikkelingssamenwerking, tijdens zijn nieuwjaarstoespraak bij BTC, het Agentschap dat onze gouvernementele hulp in daden en projecten omzet.

De bilaterale hulp – ontwikkelingshulp die onze overheid aan andere landen geeft of in projecten stopt die door BTC worden uitgevoerd – moet overwegend gaan naar landen waar de overheid afwezig is, zwak of althans niet voor haar burgers kan zorgen. Fragiele staten dus, een concept dat in ontwikkelingsmiddens ingeburgerd (en ook vaak gecontesteerd) is.

Het rommelt bij de ngo’s

In ontwikkelingsmiddens is er veel ophef over het voorstel van de landenlijst.

Door de nieuwe wet op de Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft onze overheid zichzelf verplicht het aantal landen waar ze actief is als hulpdonor terug te brengen van achttien naar vijftien.

Daar valt iets voor te zeggen. Je kan immers beter werk leveren als je je middelen niet teveel versnippert.

Alleen is er in ontwikkelingsmiddens veel ophef over het voorstel van de landenlijst. Niet in het minst omdat niet alleen de bilaterale samenwerking, maar ook iedereen die fondsen ontvangt van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, dus bijvoorbeeld ook ngo’s en vakbonden actief in het Zuiden, zich meer en meer op die selecte groep van vijftien partnerlanden zal moeten richten, en dat in de lijn van de nu gepromote geïntegreerde aanpak.

De 15 partners

Middeninkomenslanden vliegen uit de lijst van partnerlanden.

De voorlopige lijst van nieuwe partnerlanden somt een aantal oud-gedienden op. Benin zou een partnerland blijven, net als Burundi, DR Congo, Mali, Marokko, Niger, Oeganda, Rwanda, Senegal, Tanzania en Palestina (het enige niet-Afrikaanse land dat zou overblijven).

Nieuwkomers op de sneuvellijst zijn de Centraal-Afrikaanse Republiek (CAR), Burkina Faso, Guinee Conakry en Sierra Leone.

Alle partnerlanden uit Zuid-Amerika (Bolivia, Ecuador, Peru), maar ook Algerije, Mozambique, Vietnam en Zuid-Afrika dreigen na jarenlange samenwerking dus uit de boot te vallen.

Vooralsnog gaat het om een officieuze lijst, die circuleert in interkabinettenwerkgroepen. Zodra echter de definitieve lijst rond is, gaat ze naar de Ministerraad en wordt het licht op groen gezet in het parlement.

Fragiel is aantrekkelijk

Alle middeninkomenslanden vliegen er sowieso uit, zoveel is zeker. Die komen volgens de overheid immers beter aan hun trekken, hebben beter geboerd bij het nastreven van de Milleniumdoelstellingen (MDG’s) en zogenaamde MIC’s of Middle Income Countries halen makkelijker binnenlands geld op, bijvoorbeeld via een verbeterd belastingssysteem.

‘Andere donoren dan België zijn beter geplaatst om ze bij de verdere uitbouw daarvan te ondersteunen’, zegt een insider.

Belofte maakt schuld. Uit de landenlijst blijkt inderdaad dat De Croo de fragiele staten of althans de Minst Ontwikkelde Landen (MOL) wil voornemen. Er zijn echter uitzonderingen. Vooreerst zijn MOL en fragiele staten geen synoniemen én sommige landen staan wellicht om andere redenen in de lijst van 15 partners. Marokko kan je bijvoorbeeld bezwaarlijk een fragiele staat noemen, laat staan een Minst Ontwikkeld Land.

Dapper België

‘De focus op fragiele staten houdt ook risico’s in.’

Door zijn langdurige aanwezigheid in de regio van de Grote Meren – Congo DR is de grootste ontvanger van Belgische hulp – meent België ervaring te hebben in de ondersteuning van zogeheten fragiele staten. Bovendien weegt in sommige fragiele staten onze weliswaar bescheiden bijdrage nog altijd zwaarder dan in meer ontwikkelde landen, die onze inbreng trouwens niet altijd op prijs stellen.

‘Het is  dapper om te gaan waar anderen weg willen’, reageert Thijs Van Laer van 11.11.11., de koepel van Vlaamse ontwikkelingsorganisaties, ‘want fragiele staten zijn vaak donor orphans. Maar de focus op fragiele staten houdt ook risico’s in, grote risico’s.’

Eén daarvan is de verhoogde kans op mislukken. In een land met een min of meer functionerend overheidsapparaat kan je net iets makkelijker projecten opzetten en uitvoeren, geldstromen van buitenaf beheren en verdelen. Van Laer: ‘De resultaten in fragiele landen zullen minder tastbaar zijn, zeker op korte termijn.’

We moeten durven mislukken

Het is niet omdat je aanpak in Congo werkt, dat hij elders werkt.

Krijgt minister De Croo het straks verkocht aan Jan Modaal dat ontwikkelingssamenwerking wat vaker zal mislukken? Dan nog in tijden van crisis, waarin resultaten moeten worden geboekt en impactmetingen schering en inslag zijn?

Nog los van het draagvlak voor de vermoedelijke trial-and-error, stelt zich de vraag of de Belgische Technische Coöperatie (BTC), die onze bilaterale ontwikkelingssamenwerking uitvoert,  gewapend is voor zoveel vernieuwing.

Het lijkt er alvast op dat zij stappen in die richting zet, zoals toen David Booth van het Britse Overseas Development Institute (ODI) op bezoek was op het BTC-hoofdkantoor in Brussel.

Booth schreef mee aan een recent manifest, Doing Development Differently,  en bepleitte in Brussel de durf om te leren en fouten te maken. ‘Ontwikkeling plan je niet. Het is een leerproces.’ Een aantal BTC-cases die Booth kreeg voorgeschoteld, leek alvast in die richting te gaan.

‘De keuze van België voor een fragiliteitsaanpak staat of valt met de wil en de mogelijkheid om het anders aan te pakken’, reageert Thomas Vervisch, onderzoeker van de Ugent en lid van het Acropolis-netwerk. ‘Je moet durven afwijken van platgetreden paden en ook meer gaan inzetten op geografische expertise dan op thematische expertise. Die laatste is trouwens meestal gebaseerd op westerse ideeën van statebuilding.’

Met andere woorden: het is niet omdat je aanpak in Congo werkt, dat hij in gelijk welk andere “fragiel land” zal aanslaan. Ontwikkelingssamenwerking is geen one-size-fits-all-gegeven. Je kan maar beter op de hoogte zijn van de lokale context, vooraleer ambities te koesteren om die ten goede te keren. In nieuwe partnerlanden zoals Sierra Leone of de Centraal-Afrikaanse Republiek, waar zelfs amper Belgische ngo’s actief zijn, hebben we als Belgische ontwikkelingssamenwerking sowieso een kennisachterstand.

Boots on the ground in Mali

Mali was twee decennia lang een modelstaat naar westers model.

Een overheid heropbouwen die functioneert én legitimiteit geniet bij de bevolking, het is een werk van jaren. Statebuilding, zo beweert de Wereldbank, kan tien tot zelfs dertig jaar duren. Bovendien moet er ook meer in sectoren gewerkt worden die precies daarop focussen (leger, politie…).

Neem nu Mali, één van de 15 partners. Nadat in 2012 een staatsgreep werd gepleegd en het noorden ten prooi viel aan moslimextremisme en de niet aflatende rebellie van Toearegs, is het overheidsapparaat grotendeels ingestort.

Leger, politie en justitie zullen in Mali bijvoorbeeld meer aandacht moeten krijgen, terwijl BTC nu vooral inzet op veeteelt en gezondheidszorg. Meer nog. Wil België aan statebuilding doen, zal misschien ook vaker samengewerkt worden met andere actoren dan de overheid, die tot nog toe toch altijd dé preferentiële gesprekspartner was van een overheidsorgaan als BTC.

‘We zijn al bezig met die switch’, riposteert Carl Michiels, voorzitter van BTC’s directiecomité. ‘In DRC en Burundi werken we al met niet-overheidsactoren zoals werkgeversorganisaties in programma’s voor technisch onderwijs en met boerenorganisaties in de landbouw. Meer en meer proberen we elementen van tractie in de programma’s in te bouwen om de overheid aan te moedigen of onder druk te zetten om hun dienstverlening aan de bevolking te verbeteren.’

Copernicaanse Revolutie

Slaat BTC geen fundamenteel andere wegen in, komt er misschien niet meteen beterschap.

Toch twijfelt Vervisch of er geen grotere omslag nodig is. ‘Mali is een phantom state, veeleer dan een fragiele staat. Mali was twee decennia lang een modelstaat naar westers model, maar achter die façade van democratische instituties schuilde een andere realiteit.

Die façade is nu ineengestort. Hoe kunnen we voorkomen dat de internationale gemeenschap opnieuw dezelfde fout maakt en een staat opbouwt die haaks staat op de Malinese realiteit?’

Decentralisering is een van de twee Belgische prioritaire sectoren in Mali, en BTC bevestigt dat dit voor het driejarig overgangsprogramma waarschijnlijk zo zal blijven. ‘Maar,’ gaat Vervisch verder, ‘de staatgreep van 2012 heeft van Mali een ander land gemaakt en decentralisering heeft in het verleden duidelijk niet gewerkt. Een belangrijke reden hiervoor is dat het Malinese decentraliseringsproces op westerse leest was geschoeid.’

Slaat BTC geen fundamenteel andere wegen in, zelfs tijdens haar overgangsprogramma voor samenwerking met Mali, komt er misschien niet meteen beterschap.

Oren en ogen van diplomaten en militairen

Wil België een sharia-staat in Mali steunen?

Los van de langere termijnen, de switch in aanpak en de verhoogde risico’s, kan men zich ook afvragen of ontwikkelingshulp, door deze focus op fragiele staten, niet teveel geïnstrumentaliseerd wordt. Gaat “hun belang” niet gevaarlijk dicht aanschurken tegen ons eigenbelang, met name het bewaren van vrede en veiligheid en het indijken van migratie?

Mali, Nigeria, Niger, Algerije, Tunesië hebben of hadden allemaal af te rekenen met politiek of religieus geweld en dat werkt ook migratie richting Europa in de hand.

Vroeger al zaten ambtenaren van Ontwikkelingssamenwerking, Defensie, Binnenlandse en Buitenlandse Zaken maandelijks samen in Brussel om te praten over de situatie in de Grote Meren. We vernemen dat dit ‘interdepartementeel overleg’, noem het gemakshalve een early warning system, sinds kort ook uitgebreid is naar de Sahellanden. Loert dan niet het gevaar om de hoek dat hulpverleners willens nillens de oren en ogen worden van onze Belgische diplomaten en militairen?

‘Het doel van ontwikkelingssamenwerking is bijdragen aan ontwikkeling, en dat moet zo blijven’, reageert Thijs Van Laer. ‘Ontwikkelingssamenwerking is geen hefboom voor economische belangen of om migratie in te dijken. De focus, bijvoorbeeld in de keuze van partnerlanden, moet liggen op lokale noden en dat is niet altijd het geval. In 2010 ging ongeveer de helft van de internationale hulp voor fragiele staten naar zeven landen, niet toevallig strategisch belangrijke landen zoals Irak, Afghanistan en Pakistan’.

Belgisch belang?

Ter verschoning moet gezegd dat een betere integratie van politiek en ontwikkeling zeker steek houdt. Politieke stabiliteit – in de ruime zin van het woord – is immers een voorwaarde voor duurzame ontwikkeling.

Toch zal onze overheid, nu ze haar voorliefde voor fragiele staten heeft geuit, de grens tussen ontwikkelingsamenwerking en eigenbelang nog nauwlettender moeten bewaken. En zich steeds de vraag stellen wat voor overheden, of bij gebrek daaraan, welke middenveldspelers wij willen ondersteunen?

In hoeverre zijn wij bereid om te luisteren naar lokale noden of zijn wij als donoren bezig met een sociale re-engineering van een ander, soeverein land? Is België bijvoorbeeld bereid om bij te dragen aan een op sharia-leest geschoeide overheid in Mali, als zou blijken dat die nog het meeste legitimiteit geniet bij de lokale bevolking?