La faim au paradis

Renforcement de l'agriculture au Congo: la route est encore longue

Comment se fait-il que le Congo, si vaste et fertile, ne parvienne pas à nourrir sa propre population ? Et dans quelle mesure la coopération belge peut-elle lui venir en aide ? Ce sont là des questions qui relancent inévitablement le débat sur la bonne gouvernance.

Le Congo figure immanquablement en tête de tous les indices de la faim et de la sous-alimentation des Nations Unies. Quelque 70 % des Congolais souffrent de sous-alimentation et d’une carence en protéines, en glucides et en vitamines. Cela est d’autant plus stupéfiant que le Congo possède en fait tous les atouts pour être une puissance agricole capable même de nourrir une partie du continent africain. Véritable « château d’eau » de l’Afrique, le pays possède un excellent climat et des terres à perte de vue.

« Kinshasa importe près de la moitié de ses besoins alimentaires », nous confie Eric Tollens, professeur émérite d’économie agricole à la K.U. Leuven, qui suit, depuis de nombreuses années, la situation de l’agriculture congolaise.

Et pourtant, quatre Congolais sur cinq travaillent dans l’agriculture.

Comment expliquer ce décalage dramatique entre potentialité et réalité ? La guerre et les violences qui ont sévi dans le pays entre 1996 et 2006, et qui frappent toujours l’est du Congo, apportent déjà un début de réponse. Sur la piste cabossée qui relie Kasindi à Beni – la principale voie d’accès depuis l’Ouganda –, les troupeaux de bétail se succèdent sans discontinuer. « Aujourd’hui, c’est l’Ouganda qui approvisionne le Congo en viande », m’explique mon chauffeur. Le bétail, jadis pléthorique au Congo, en particulier dans l’est du pays, a été massacré durant la guerre par les nombreux groupes armés.

Quoi qu’il en soit, la guerre à elle seule ne suffit pas à expliquer cet état de fait. Dans la province de Bandundu, située à l’est de Kinshasa, la guerre n’a jamais fait long feu. Et pourtant, là aussi, l’économie agricole a du plomb dans l’aile. Dans la petite ville de Lusanga, nous apercevons les ruines de ce qui fut jadis une grande usine de production d’huile de palme, fondée par Unilever en 1911. C’est ici que plus de 5.000 ouvriers transformaient en huile les noix de palme récoltées dans des milliers d’hectares de palmiers. À l’instar de nombreuses autres présentes dans la région, l’usine s’est enlisée dans le marasme économique dans lequel le Président Mobutu a plongé le Congo. Et la nature a repris ses droits dans les palmeraies. Aujourd’hui, la production de l’huile de palme est redevenue artisanale : aux quatre coins des villages fleurissent des jerrycans jaunes contenant de l’huile de palme pressée avec des moyens primitifs. Si l’agro-industrie s’est largement éteinte bien avant que la guerre n’éclate, il y avait toujours eu et il y a encore dans le pays des millions de petits agriculteurs. Eux aussi ont beaucoup souffert ces quarante dernières années. Toutes les formes d’appui et d’encadrement - bonnes semences, crédit, engrais, routes, formation et information… - ont progressivement disparu. L’État représente plus un fardeau qu’une aide pour les agriculteurs. Cela se traduit par une agriculture extrêmement primitive, surtout axée sur la simple survie de la famille et sous-tendue par la pratique traditionnelle de l’agriculture sur brûlis. Le paysan coupe une partie de la forêt, la laisse sécher puis la brûle, après quoi il - plutôt elle en fait-  dispose d’un champ dont les mauvaises herbes ont été brûlées, où les cendres servent d’engrais et dont le sol est fertile pour une année. À l’époque où le Congo n’était que faiblement peuplé, cela fonctionnait à merveille : les populations attendaient en effet vingt-cinq ans, durée nécessaire à la forêt pour se régénérer, avant de revenir sur le même lopin de terre. « À présent, le même champ est parfois brûlé après 3 années seulement. Cette pratique épuise les sols, ce qui a des conséquences négatives sur les récoltes », nous explique l’ingénieur agronome Aimé Makombo, qui travaille à Bandundu pour le compte de la Coopération Technique Belge (CTB), l’agence qui met en oeuvre la Coopération belge au développement officielle. Tout cela se traduit par une agriculture aux rendements particulièrement médiocres.

De la forêt vierge et des semences d’État

Ce constat se vérifie aussi lorsque nous visitons le projet CTB d’appui au secteur semencier (ASS) à Bandundu. Sous le règne de Mobutu, les semences étaient produites dans des fermes d’État. La tentative de la Banque mondiale, à la fin des années 1980, de privatiser cette activité en la sous-traitant à de grandes multinationales agroalimentaires a échoué. En 2005, la production semencière s’était transformée en véritable chaos : il n’existait plus aucune filière capable de produire des semences de qualité. Les agriculteurs achetaient ce qui était disponible sur le marché, avec des rendements très médiocres et imprévisibles à la clé. Dans plusieurs régions, le projet ASS est parvenu à rationaliser un peu la filière semencière : l’Institut National pour l’Étude et la Recherche Agronomique (INERA) produit, grâce aussi à l’appui de la CTB, les semences de base qui sont ensuite mises à la disposition des agriculteurs et des associations locales qui souhaitent se spécialiser comme producteurs de semences. Bon nombre d’entre eux ont encore beaucoup de choses à apprendre et éprouvent des difficultés à écouler leur production.

Et même avec ces semences améliorées, le rendement n’atteint qu’une à une tonne et demie de maïs par hectare. Par comparaison : en Belgique, un hectare de maïs donne facilement une récolte de dix tonnes. « Et pourtant, cela représente une nette amélioration par rapport aux 800 kilos récoltés en moyenne par hectare au Bandundu », souligne le professeur Tollens.

Lors d’une visite à l’association APSEM, qui produit des semences à Lusanga sous la supervision du projet ASS, nous constatons que le champ est couvert de mauvaises herbes. Les plants de maïs sont plutôt épars. Le directeur Joseph Mbulu espère recevoir l’argent de donateurs pour promouvoir ses semences dans d’autres régions du Bandundu. Cet attentisme est d’autant plus curieux que l’APSEM a reçu pas moins de 100 hectares de terres de l’ancienne ferme d’État de production de semences. « Si vous cultivez un hectare de manioc par an, vous êtes assurés de disposer de rentrées de 1.500 euros l’an. Le manioc, ce serait un peu comme votre réserve monétaire. Est-ce que cette somme ne vous permettrait finalement pas de rémunérer un représentant de vos semences ? », demande Aimé Makombo. Joseph regarde devant lui d’un air penaud. L’une des difficultés auxquelles doit faire face le projet ASS est qu’il est tout sauf évident de transformer les fonctionnaires et les agriculteurs en vendeurs motivés de semences.

Si la province du Bandundu, et surtout le district de Kwilu, est surnommée le grenier à blé de Kinshasa, ce n’est dès lors pas tant en raison de son rendement impressionnant, mais bien de l’étendue de ses terres et aussi parce que l’approvisionnement de Kin est devenu tellement plus simple depuis la réfection de la route reliant la ville à Kikwit (le temps de parcours des 530 km étant à présent de 8 heures).

Dans le petit village de Kimbinga, à 40 km de Kikwit, le paysan Samsabakana possède 40 hectares de terre, dont la moitié est toujours constituée de mbalaka (forêt vierge). Il se qualifie lui-même de paysan d’envergure moyenne. Samsabakana : « Certaines plantes comme le manioc et le riz poussent mieux en forêt. Je vais donc couper une partie de la forêt et en faire un brûlis. Cela me donne aussi moins de travail de désherbage. Mais je ne vais pas tout couper, car je veux que la forêt subsiste pour mes descendants. »

Geneviève Munene, une des meilleures multiplicatrices de semences du projet ASS, a elle aussi planté des arachides sur son brûlis. La technique du brûlis s’avère beaucoup plus simple en fin de compte que le désherbage manuel. En effet, ici, tout le travail doit se faire grâce à l’énergie humaine, et ce, sous une chaleur de plomb. « Les femmes sont exténuées », affirme Eric Tollens.

Benjamin Mayema, qui dirige au Bandundu le Senasem, le service public chargé de contrôler et de certifier la qualité des semences, tient des propos très durs à l’égard des Congolais : « Nous avons le climat, les ressources hydriques et les terres pour faire de notre pays un petit paradis sur terre. La seule chose à faire, ce serait de virer les Congolais et de laisser s’installer ici une population désireuse de travailler la terre. Les Congolais sont traditionnellement une population de cueilleurs qui n’a jamais dû se battre pour sa survie. La poussée démographique change progressivement la donne, même si cela se fait trop lentement. »

Une visite au Kenya a de même ouvert les yeux du leader paysan, Paluku Mivimba : « Au Kenya, les agriculteurs sont beaucoup plus ambitieux. Ils produisent véritablement pour le marché, une attitude bien trop peu répandue chez nous. »

Le bon exemple

La Belgique et le Congo sont convenus qu’entre 2010 et 2013, la Coopération belge dépensera 300 millions d’euros au Congo. Si le Congo parvient à améliorer la qualité de sa gouvernance (mesurée sur la base de paramètres définis par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international), quelque 100 millions d’euros supplémentaires s’ajouteront à cette somme. 88 millions d’euros seront alloués à l’agriculture, 101 millions aux routes rurales et aux bacs et, enfin, 47 millions à l’enseignement technique et professionnel. Afin d’accroître l’impact, les efforts se concentreront sur 4 régions, dont les districts de Kwilu et de Kwango au Bandundu.

Le volet agricole ambitionne d’accroître la productivité de l’agriculture familiale (grâce à de meilleures semences, de l’engrais, des crédits, la mécanisation…) ainsi qu’améliorer l’entreposage, la manutention et la commercialisation des produits. Cela devrait permettre d’accroître les revenus des ménages, tout en réduisant la déforestation : en effet, l’agriculture itinérante sur brûlis est responsable pour plus de 60% de la déforestation.

Si ces objectifs semblent évidents en réalité, ils ne le sont pas en fait. Evert Wauters, responsable Eau et Agriculture à la CTB, se veut réaliste : « Nous devons nous efforcer d’adhérer aux dynamiques de changement existantes. Je doute fort que les paysans qui vivent dans des régions comptant moins de 30 habitants par km², comme à Kwango, changent leur approche traditionnelle. Les terres disponibles sont surabondantes. » Le district de Kwilu est un peu plus peuplé, mais là non plus, l’intensification n’est pas évidente. Et pourtant, un début de changement pointe à l’horizon. Professeur Tollens : « Vu que cela demande beaucoup d’énergie d’exploiter de nouvelles parcelles forestières, les paysannes utilisent de plus en plus fréquemment la même, ce qui se traduit par une baisse des rendements. Le sol n’est alors plus assez fertile pour produire du maïs. Il n’y a guère plus que le manioc qui pousse d’année en année. »

L’ingénieur agronome Aimé Makombo (CTB) entrevoit des opportunités pour enseigner aux paysans à améliorer la fertilité de leurs sols. C’est avec enthousiasme qu’il nous raconte comment, en compagnie de quelques autres paysans, il a commencé à exploiter différemment l’une des berges abruptes de la rivière Kwilu. « Ils comptaient tout d’abord faire un brûlis de la berge, mais je les ai convaincus de la désherber et de conserver l’herbe et les mauvaises herbes pour en faire de l’engrais vert. Petit à petit, nous transformons cette berge abrupte en terrasses dont nous enrichissons le sol au moyen de cet engrais organique. Ce n’est que quand les ingénieurs agronomes eux-mêmes montrent l’exemple qu’ils sont crédibles. Saviez-vous que certains de mes collègues conseillent toujours de pratiquer l’agriculture sur brûlis ? »

Si la CTB souhaite accroître la productivité agricole au Bandundu, elle va devoir réellement convaincre les agriculteurs. Professeur Tollens : « Cela doit être rentable : de meilleurs revenus, à charge de travail égale. Sans quoi, cette tentative est vouée à l’échec. C’est la raison pour laquelle les champs de démonstration revêtent une importance capitale. »

l’État prédateur

La coopération au développement moderne se rend compte qu’elle doit agir à travers les institutions locales si

« Nous avons le climat, les ressources hydriques et les terres pour faire de notre pays un petit paradis sur terre. La seule chose à faire, ce serait de virer les Congolais et de laisser s’installer ici une population désireuse de travailler la terre. »
le veut garantir sa pérennité. Il a de même été convenu à l’échelon international que dans les États fragiles, le renforcement de l’État doit être la priorité absolue. C’est pourquoi la Coopération belge au Congo entend elle aussi renforcer explicitement la politique agricole. Une amélioration de la politique est indispensable, telle est la conclusion tirée de chaque réponse apportée par les paysans à ce sujet. « L’État est un véritable prédateur pour les agriculteurs » nous confient les leaders paysans que l’ONG Vredeseilanden a rassemblés pour nous dans la ville de Butembo au Nord-Kivu. « Il nous impose des taxes arbitraires dès que nous entreprenons quelque chose, et ce, sans la moindre contrepartie. Les routes sont dans un état pitoyable. »

Le bureau d’études ACE a rédigé, pour le compte de la CTB, un volumineux rapport sur la politique agricole au Congo. Celui-ci précise que la faiblesse de la politique agricole constitue une « entrave fondamentale au dépassement du niveau de l’agriculture de survie ». Cette politique déficiente est la résultante d’un « appui politique extrêmement fragmentaire aux réformes et à l’agriculture ». En effet, bien que 80% de la population soit active dans ce secteur, ce dernier reçoit moins de 1% du budget national. L’État n’est pas en mesure d’encadrer les agriculteurs en raison « du manque de ressources humaines et matérielles nécessaires, mais aussi de l’érosion des valeurs ». Ce dernier point se traduit par une « généralisation des brimades, impôts et taxes arbitraires imposés par une multitude de services qui ne semblent soumis à aucun règlement concret. »

À l’instar de tous les autres ministères, celui en charge de l’agriculture croule sous le poids du passé. Le chaos kafkaïen guette à tous les coins de rue. « En 2005, quelque 40% des 19.500 fonctionnaires avaient plus de 65 ans. Ce chiffre doit bien atteindre 60% à présent », déclare le haut fonctionnaire Patrick Makala. Toutes ces personnes ne viennent plus travailler, mais continuent de percevoir leur salaire, ce qui empêche quasiment tout nouveau recrutement. Les moyens font défaut pour pouvoir mettre à la retraite cette masse d’anciens employés.

Et lorsqu’elles sont malgré tout embauchées, ces « nouvelles unités » ne sont souvent pas payées et elles accumulent, à leur tour, des années d’arriérés de salaires. Un inspecteur des Finances me confie que rien qu’à Kikwit, quelque cinquante nouvelles unités non rémunérées sont les percepteurs les plus actifs. « Il va sans dire que cette situation est loin d’être idéale », poursuit ledit inspecteur, le sourire aux lèvres.

À divers endroits, des comptages « biométriques » (sur la base des empreintes digitales) font leur apparition afin d’identifier les personnes travaillant effectivement pour le Ministère de l’Agriculture. Car ce dernier point n’est, lui non plus, pas très clair. L’un des hommes forts du Ministère de l’Agriculture avec lequel la CTB va étroitement collaborer a admis avoir carrément inscrit deux de ses enfants sur la liste du personnel du ministère.

Toute la question est bien entendu de savoir comment la Belgique et la CTB doivent réagir par rapport à cette réalité. Le rapport d’ACE suggère de renforcer au maximum la gouvernance à l’échelon local et provincial plutôt que de créer « des îlots de bonne gouvernance ». C’est pourtant ce qu’est précisément en train de faire la CTB en mettant en place une cellule stratégique spéciale au sein du Ministère de l’Agriculture qui, tout comme les hauts fonctionnaires du ministère, est dotée par la CTB d’ordinateurs, de 4X4 et de la climatisation. Reste à savoir dans quelle mesure cette amélioration du fonctionnement à Kin sera perceptible sur le terrain. En effet, c’est essentiellement au niveau local et provincial que la faiblesse de l’État se fait ressentir. Nzanzu Kasivita, le Ministre de l’Agriculture du Nord-Kivu, nous déclare avec une certaine fierté que 6% du budget provincial sont réservés à l’agriculture. Lorsque nous lui demandons toutefois de quel budget total il dispose concrètement, il ne sait que répondre. « Lorsque nous l’invitons sur le terrain, nous devons lui payer son carburant », nous souffle à l’oreille un leader paysan local.

La Belgique se retrouve une situation quelque peu ambigüe. Elle veut pouvoir produire des chiffres raisonnables en termes d’aide, or, le Congo demeure le principal bénéficiaire de l’aide. Cette pression à la dépense l’empêche dès lors de faire vraiment preuve d’esprit critique. Exemple : la réfection des routes au Congo est financée par le Fonds National pour l’Entretien des Routes (Foner), qui a levé l’an dernier quelque 45 millions d’euros en accises sur l’essence et en péages. D’après les constatations d’un autre rapport commandé par la CTB, l’affectation de ces rentrées est toutefois particulièrement obscure. Ainsi, il est envisagé, pour chaque projet du programme de réfection des routes rurales, de réclamer au Foner une contribution de l’ordre de 10%. Mais quid si le Foner ne respecte pas cet engagement ? La Belgique peut-elle alors vraiment taper du poing sur la table ? Et même si la Belgique ne l’aborde plus à la façon « Karel De Gucht », l’ancien débat sur la bonne gouvernance demeure incontournable. Une concertation de haut vol entre Belges et Congolais a abouti, au début octobre, à une feuille de route reprenant les mesures positives à prendre par le Congo (telles que l’approbation de la Loi agricole, de la Loi sur les semences…). « C’était bien la première fois que la coopération au développement était associée de la sorte à la politique », déclare Carl Michiels, directeur général de la CTB. « Quel dommage que seule la Belgique s’y évertue ! La qualité de la concertation interdonateurs et le dialogue politique entre donateurs et État sont médiocres. » 

Le mouvement paysan

Il n’y a pas que les donateurs qui peuvent faire pression en vue d’aboutir à une meilleure politique agricole. Les paysans ont eux aussi cette faculté… à condition de s’organiser. Un bel exemple en la matière est le vote du Code Agricole, une loi qui, pour la première fois, reconnaît l’agriculture familiale et plaide en faveur d’une limitation des taxes dans le secteur et de la création d’un fonds pour le développement agricole. « Cette loi n’aurait jamais été ratifiée par le Parlement si nous n’avions pas mis sur pied une cellule de lobbying spécialement affectée à cette tâche », affirme Ivan Godfroid de Vredeseilanden. « Des dizaines d’autres lois attendaient toujours d’être traitées au début de 2011, mais nous sommes tout de même parvenus à faire ratifier le Code Agricole début mai. »

Six ONG belges (Vredeseilanden, Trias, Solsoc, Oxfam, SOS Faim et Diobass) ont mis quelque 40.000 euros sur la table dans l’optique d’installer, pendant plusieurs mois, une cellule de lobbying à Kinshasa. « Nous avons systématiquement contacté les députés par téléphone », nous confie Paluku Mivimba, président de la FOPAC, la fédération des organisations des producteurs agricoles du Congo au Nord-Kivu, et président de la coordination nationale des organisations paysannes. La nouvelle est cependant tombée mi-septembre que le Président Joseph Kabila avait renvoyé le Code Agricole au Parlement, parce qu’un de ses articles ne lui convenait pas. Depuis lors, le Parlement a adapté ladite loi et les organisations paysannes ont demandé au Président de l’approuver avant les élections. Reste donc à savoir si ce sera bien le cas. La majorité des organisations paysannes que nous rencontrons dépendent de l’aide internationale. La grande question qui se pose est : quel est leur pouvoir ? Les mouvements paysans veulent jouer un rôle dans les élections. Vea Kavima, coordinatrice de Lofepaco, une ligue des organisations des femmes paysannes au Nord-Kivu : « Les gens ont été déçus par les précédentes élections. Nous les persuadons cependant d’y participer, mais, cette fois, en votant pour l’homme politique qui défendra leurs intérêts et pas pour celui qui leur offre un T-shirt. » Une remarque que les ONG n’ont de cesse de marteler. Au Nord-Kivu, Vredeseilanden collabore avec ses organisations paysannes partenaires à la mise en place d’une action visant à interroger, durant la période préélectorale, les candidats-députés à propos de leur vision de la politique agricole. Une réunion préparatoire à cette action a néanmoins clairement mis en exergue la volonté de ces organisations paysannes de disposer de ressources financières additionnelles pour ce faire.

Les ONG belges, telles que Vredeseilanden et Trias, oeuvrent, fréquemment avec l’appui des autorités belges et européennes, au renforcement des organisations paysannes. Ainsi, à Butembo, la coopérative Coocenki aide non seulement ses membres à avoir accès à des engrais et semences bon marché, mais elle achète aussi massivement leur maïs avant de le moudre, puis de le revendre à grande échelle au Programme alimentaire mondial notamment. Au terme d’années de collaboration fructueuse avec Vredeseilanden, la coopérative recourra désormais à l’énergie produite par une centrale hydroélectrique pour actionner ses moulins à maïs.

Dans le cadre de son programme, la CTB compte elle aussi sur les organisations paysannes pour inciter les agriculteurs à accroître leur productivité ainsi que pour entamer les discussions avec les autorités au sein des Conseils Agricoles Ruraux de Gestion (CARG), une sorte de conseils agricoles permettant la concertation entre les organisations paysannes et les autorités.

Les premières expériences avec ces CARG sont positives : c’est un endroit où les paysans peuvent interpeller les dirigeants locaux sur la politique défaillante et les brimades. On peut dès lors espérer que ce type de confrontation marque un début d’amélioration, ce qui inciterait, par exemple, les autorités locales à considérer les organisations paysannes comme des partenaires. Dans le Nord-Kivu, 25 des 45 « tracteurs du Président » ont été remis aux organisations paysannes. Au Bandundu, pas un seul. Jacques Mitini de l’association chapeautant les organisations paysannes du Bandundu ne décolère pas. « Nous sommes furieux de voir ces tracteurs à l’arrêt chez les politiciens locaux. » Et d’annoncer : « Si nous ne recevons pas le deuxième lot de tracteurs présidentiels, nous descendrons dans la rue ».

La CTB veut renforcer les CARG. Cela signifiera, entre autres, délier les cordons de la bourse afin que les paysans aient la possibilité, mais aussi la volonté d’y prendre part. « Nous espérons vraiment que dans son programme, la CTB collaborera avec les organisations paysannes », souligne le leader paysan, Paluku Mivimba. « Sinon, il est à craindre que les efforts de la Belgique n’aient guère beaucoup de résultats pérennes. »

Le géant bouge

On a l’impression, à certains moments, qu’après avoir été plongé dans une sorte de coma économique depuis une décennie, le géant congolais commence à bouger. Fourmillements dans les phalanges. Le grand Boulevard du 30 juin à Kinshasa brille de mille feux. La route entre Kin et Kikwit flamboie. De grands projets de construction sont en train de refaçonner la silhouette de Kin. Heineken investit 400 millions d’euros au Congo. En 2010, l’économie a progressé de 7% grâce, essentiellement, à l’attrait du secteur minier. Cela fait quatre ans déjà que le franc congolais est plus ou moins stable ; le cœur de la politique monétaire semble donc sain. « Les autorités se sont engagées à ne plus dépenser au-delà des moyens disponibles », nous confie Samir Jahjah du Fonds monétaire international. En quatre ans, le budget a doublé pour atteindre les 2,5 milliards d’euros. Les procédures de dépense ont elles aussi gagné en transparence. Auparavant, un ministre se rendait, pour ainsi dire, à la Banque centrale pour y réclamer de l’argent. Cette démarche est à présent soumise à des procédures électroniques passant par les ministres du Budget et des Finances, et la Banque centrale. Mais le principal espoir réside dans le grand nombre de personnes désireuses d’un changement et disposées, par ailleurs, à travailler dur pour le réaliser.

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