Sven Biscop : ‘Si l'armée européenne est reportée à nouveau, nous ne révélons que notre faiblesse’

Imaginez qu’un conflit éclate dans le pré carré de l’Europe. Rapidement, le Conseil européen décide de passer à l’action. Depuis que la politique extérieure n’est plus votée à l’unanimité et que l’armée européenne existe, l’Europe dispose à la fois d’une politique et d’un instrument de commandement pour la mettre en vigueur. L’armée européenne détient la capacité d’organiser une opération militaire sans l’assistance des Américains. D’ailleurs, l’affaire émeut à peine les esprits américains, elle ne concerne que l’Europe. L’OTAN n’a pas disparu, elle est au contraire devenue une partenaire viable et équilibrée. L’armée européenne est une armée indépendante et le pilier européen de l’OTAN.

Voici la vision d’avenir de Sven Biscop. Ce chercheur de l’Institut Egmont et professeur de l’université de Gand suit depuis 20 ans la politique de défense de l’UE.

Cette vision est loin d’être une réalité. L’armée européenne n’existe pas. À se demander si elle existera un jour. L’idée même remonte aussi loin que l’espoir d’une unité européenne. En 1952 déjà, les six membres fondateurs de l’UE s’accordaient sur la création d’une force européenne supranationale. Depuis, toute tentative partit en déconfiture.

L’armée européenne n’existe pas. À se demander si elle existera un jour. L’idée même remonte aussi loin que l’espoir d’une unité européenne.

Tant que l’UE pouvait compter sur les USA et l’OTAN pour sa sécurité, sa stratégie de se concentrer sur l’intégration économique fonctionnait bien. À l’issue de la Guerre froide, alors que flottait dans l’air un sentiment général de victoire et de sécurité, l’ensemble des membres de l’UE réduisirent plus encore leur armée nationale. En 1991, l’ancien ministre belge des Affaires étrangères, Mark Eyskens, déclarait : ‘L’Europe est un géant économique, un nain politique et un ver de terre militaire.’

Depuis la Syrie, l’Irak, EI, Erdogan, l’Ukraine, Poutine, Trump et le Brexit, tout a changé. Les cinq années qui viennent de s’écouler furent historiques pour l’Europe.

Quelques jours à peine après les célébrations des 60 ans de l’expansion européenne, le 25 mars 2017, l’UE a rapetissé pour la première fois de son existence. La première ministre britannique Theresa May a officialisé le Brexit en activant l’article 50 du traité sur l’UE. En réaction, les dirigeants européens souhaitent aujourd’hui activer l’article 46 pour approfondir cette même union grâce à la possibilité d’une armée européenne. Ou, selon le jargon de Bruxelles, d’une Coopération structurée permanente (PESCO selon l’acronyme anglais).

Le traité offre aux États membres de l’UE la possibilité de renforcer leur coopération en matière militaire, par exemple en constituant une sorte d’Union de défense européenne, à l’image de l’Union monétaire européenne. Jusqu’à présent, PESCO n’a jamais été activé.

Une chose est de plus en plus évidente : il n’existe pas une seule UE, sinon plusieurs unions formées autours de différents noyaux. Une union souple. Le modèle rigide d’une solution unique appartiendrait au passé et aurait laissé place à une Europe à plusieurs vitesses : elle n’attend plus que tous se mettent d’accord, elle progresse avec un petit club de pionniers, son avant-garde, qui suit l’exemple de l’euro et de l’espace Schengen.

Dans ce modèle, l’armée européenne pourrait reprendre son souffle.

Le 25 mars 2017, la Déclaration de Rome marqua, 60 ans après la conclusion du Traité de Rome, le début d’un processus : la Commission européenne prendra l’initiative d’élaborer une vision des droits sociaux en Europe et d’approfondir l’Union économique et monétaire ainsi que la défense européenne. Après cet été, le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, présentera ses premières conclusions dans son discours sur l’état de l’union. Les décisions suivront à la fin de cette année.Quel est l’état des lieux actuel ?

Sven Biscop : L’état des lieux actuel, il n’a pas changé en 20 ans. Nous avons 28 pays qui ont réduit sévèrement leur armée et leur budget alloué à la défense après la Guerre froide. Aujourd’hui, la plupart des membres de l’UE disposent d’armées-bonzaï. Un bonzaï, c’est comme un arbre normal, mais en taille réduite : bon à être admiré, mais inutile. Ainsi sont nos armées : elles ont la même structure qu’à l’époque de la Guerre froide, mais en si petit que nous ne pouvons pas nous en servir.

Au total, les armées des États membres de l’UE valent pourtant 200 milliards d’euros. Bien plus que, disons, l’armée russe.

Sven Biscop : C’est vrai. Ce budget serait plus que suffisant, s’il était dépensé pour une seule armée. Or, 28 armées doivent se le partager.

Les États devraient dès lors coordonner l’organisation des armées, comme s’il s’agissait d’une grande armée. Qu’est-ce que cela donnerait en pratique ?

Sven Biscop : Une série d’États membres combineraient leurs troupes et unités de combats, bataillons d’infanterie, frégates, avions de chasse en une force stratégique unique et autonome pouvant être déployée seule, ou sous le drapeau de l’ONU ou l’OTAN.

Ils lui fourniraient également tous les facteurs dont une armée unifiée a besoin pour être opérationnelle, afin d’atteindre l’autonomie stratégique. L’Europe ne dispose aujourd’hui pas de ces facteurs. Avions-cargos, portes-avions, avions ravitailleurs, satellites, drones, munitions à guidage de précision : autant de matériel que nous devons toujours demander aux Américains.

‘Aujourd’hui, la plupart des membres de l’UE disposent d’armées-bonzaï. Un bonzaï, c’est comme un arbre normal, mais en taille réduite : bon à être admiré, mais inutile.’

Combien d’États faudrait-il réunir ?

Sven Biscop : Il en faudrait au minimum une dizaine pour former une masse critique et assurer la rentabilité économique de l’armée. Les investissements pour atteindre l’autonomie stratégique seraient réalisés au sein de l’industrie de la défense européenne même. Un pays seul ne peut pas prendre l’initiative face à une entreprise comme Airbus, par exemple, et lui demander : développez un avion ravitailleur, que je vous en achète dix. Airbus ne rentrerait pas dans ses frais. En revanche, dix pays se concertant pour en acheter cinquante, c’est une autre histoire.

Il existe pourtant des exemples ponctuels de coopérations de ce type, non ?

Sven Biscop : Oui, même en Belgique. L’intégration des marines belges et néerlandaises peut déjà servir d’exemple. Elles pourraient procéder de la même manière pour le successeur du F-16. Nous le savons, le gouvernement belge a décidé d’acquérir 34 avions de chasse pour remplacer les 54 F-16 obsolètes.

Les avions et les pilotes resteraient belges, tandis que pour l’organisation de la maintenance, de l’avitaillement et de la formation des pilotes, nous pourrions fusionner avec les Pays-Bas si nous optons pour les F-35 de Lockheed Martin. Ou avec la France, si nous préférons Rafale. En bref : planifier ensemble, comme s’il n’y avait qu’une seule armée.

Un autre exemple. En Belgique, l’armée de terre dispose encore de sept troupes de manœuvre. Elles lui apportent pourtant peu, car nous devrions sans cesse investir dans leur infrastructure (transport, maintenance, logistique, service médical, défense aérienne) pour rendre ces unités opérationnelles. Si nous intégrions ces unités à l’échelle européenne, nous ne devrions plus alimenter cette infrastructure.

Nous pourrions supprimer l’artillerie antiaérienne. Si d’aventure, nous devions prendre part à une opération la nécessitant, nous pourrions nous en remettre à la France, par exemple. Ainsi, nous libérerions des moyens. Plus nous intégrerons l’infrastructure, plus nous enregistrerons des gains d’efficacité et plus nous disposerons d’un budget pouvant être consacré à autre chose.

À l’heure actuelle, nous nous accordons rarement sur une planification commune. Nous étudions nos opérations de coopération après les faits, quand les décisions nationales sont déjà prises. Il est souvent déjà trop tard. C’est comme ça que nous perdons de l’argent.

‘Et la solution n’est pas d’investir davantage, comme le demande Trump et l’OTAN, mais d’investir plus efficacement les moyens actuels en pensant au niveau européen plutôt que national.’

Plus nous repousserons l’intégration de nos armées, plus nous continuerons à gaspiller de l’argent ?

Sven Biscop : Et la solution n’est pas d’investir davantage, comme le demandent Trump et l’OTAN, mais d’investir plus efficacement les moyens actuels en ayant à l’esprit le niveau européen plutôt que national. Les membres européens de l’OTAN allouent quatre fois plus de moyens à la défense que la Russie, mais utilisent vingt sortes d’avions de chasse. Le rapprochement des marchés de défense de l’UE résulterait en des économies de milliards d’euros.

La réponse à la fragmentation est l’intégration. Mais, dans ce cas, pourquoi prend-elle tant de temps ?

Sven Biscop : Parce que nous craignons de perdre notre souveraineté. Pourtant, la souveraineté est précisément la meilleure raison pour intégrer nos armées. Aucun pays d’Europe ne serait capable, s’il le désirait, d’engager seul son armée dans une opération militaire d’envergure. Les Britanniques et les Français eux-mêmes l’ont découvert en 2011 en Libye.

Le manque de confiance constitue également une cause importante du blocage. Les pays, telle la France ou le Royaume-Uni, qui considèrent l’emploi de moyens militaires comme plus normal, craignent que leurs armées ne soient plus indépendantes après l’intégration, qu’ils ne puissent plus en disposer.

Quant aux pays plus réticents en matière militaire, comme l’Allemagne, ils ont peur d’être entraînés dans des opérations militaires auxquelles ils ne veulent pas prendre part. Ils refusent donc de coopérer et s’en remettent toujours aux Américains.

Extraits de la stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité :
‘La coopération en matière de défense doit devenir la norme. […] L’UE s’efforcera de créer une solide industrie européenne de la défense, laquelle est essentielle pour garantir l’autonomie de décision et d’action de l’Europe. […] Ceci pourrait conduire à une forme plus structurée de coopération, en exploitant pleinement les possibilités offertes par le traité de Lisbonne. […] L’autonomie stratégique est important si l’on veut que l’Europe puisse promouvoir la paix et la sécurité à l’intérieur et à l’extérieur de ses frontières.’Depuis le Brexit et l’arrivée de Trump, le projet d’une armée européenne est-il soudainement devenu sérieux ?

Sven Biscop : Non, cela remonte à plus loin. En juin 2016, la Haute Représentante pour les affaires étrangères européennes, Federica Mogherini, avait déjà tiré la carte d’une Europe de la défense dans la nouvelle stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité. Le Brexit et Trump ont bien entendu donné plus de poids à cette carte.

Le Brexit inquiète de nombreux États membres. Le club voit la plus efficace de ses forces armées le quitter. De plus Trump laisse entendre que le soutien américain pour la protection de l’Europe ne serait plus une évidence. En Europe grandit le sentiment que nous sommes dorénavant seuls.

Il est donc venu le moment de faire un bond en avant ? De créer une zone de défense semblable à notre zone euro, une union de la défense semblable à l’union monétaire, une intégration des capacités militaires semblable à l’intégration des économies ?

Sven Biscop : Elle est en effet comparable à l’euro. Certains pays en prendraient l’initiative, d’autres pourraient y adhérer s’ils remplissent les conditions. Les États désireux d’activer PESCO doivent faire part de leur volonté au Conseil européen. C’est lui qui peut décider, à la majorité qualifiée, de constituer officiellement PESCO. Les États membres décidant d’en faire partie peuvent ensuite prendre des décisions en consensus.

Est-ce là un exemple de l’Europe à plusieurs vitesses qualifiée par le président de la Commission Jean-Claude Juncker dans son Livre blanc sur l’avenir de l’Europe, comme l’un des cinq scénarios d’une réforme de l’UE ?

Sven Biscop : Oui. Si Macron gagne l’élection présidentielle en France et Schulz ou Merkel gagnent en Allemagne, nous verrons apparaître des propositions d’un noyau européen. Le groupe de tête doit réaliser ce grand bond, faute de quoi il serait inutile. Si tout ce qu’il veut, c’est chipoter sur des détails, il ferait mieux de s’abstenir. Quoi qu’il en soit, nous devrons attendre l’après-élection française et allemande. Pas de concrétisation de PESCO possible avant 2018, en clair.

‘Si Macron gagne l’élection présidentielle en France et Schulz ou Merkel gagnent en Allemagne, nous verrons apparaître un noyau européen. Dans l’idéal, il faudrait qu’un pays d’Europe de l’Est soit impliqué dès le départ.’

Cela pourrait devenir une nouvelle phase historique de l’intégration européenne.

Sven Biscop : Il s’agit d’un aveu post-factum que l’élargissement accéléré de l’UE fut une erreur. Maintenant, certains pays veulent faire marche arrière en laissant de côté les fortes têtes et en approfondissant une union restreinte.

Les pays de l’Est de l’Europe comptent parmi les fortes têtes. Ils refusent que toujours plus de compétences passent au niveau européen et expriment leur désaccord quand d’autres décident de monter leurs petits clubs pour continuer à avancer malgré tout.

Sven Biscop : Je ne dis pas qu’il faut tout transférer au niveau de l’EU, mais bon nombre de questions ne peuvent être résolues qu’à ce niveau. En matière de défense, c’est évident : les armées nationales sont trop petites pour encore avoir le moindre sens et leur coût est exorbitant.

Une telle Union de la Défense n’aurait-elle pas besoin d’un grand pays d’Europe de l’Est ? À défaut de quoi, nous retrouverions la dynamique Ouest-Est.

Sven Biscop : Je suis tout à fait d’accord. Nous avons souvent vécu cette division. La Pologne, le principal pays de l’Est en Europe, a cela dit toujours été plus pro-Atlantique que pro-Europe. Ils reposent sur l’OTAN plutôt que sur l’UE. Au vu de l’actuel gouvernement polonais, il est fort peu probable qu’ils adhèrent à PESCO.

C’est regrettable, car il en deviendrait l’énième petit club de l’Occident, alors qu’il représente pour les États entrés en 2004 dans l’UE l’opportunité de participer à une intégration dès son départ.

Quelles sont les conditions d’adhésion ?

Sven Biscop : Un prétendant à l’adhésion doit œuvrer plus intensivement au renforcement de sa capacité de défense ; il doit s’impliquer dans des forces armées multinationales et participer aux travaux de l’Agence européenne de défense en matière de renforcement des capacités de défense, de recherche, d’achat et d’armement ; il doit disposer de la capacité de fournir des unités de combats et de soutien endéans les 5 à 30 jours et pour une durée de 30 à 120 jours. L’Agence européenne de défense veille au respect des critères.

Quels pays sont prêts à en payer le prix ?

Sven Biscop : La Commission européenne demande la création d’un Fonds européen de la défense disposant d’un budget annuel de 5 milliards d’euros. Je propose de diviser cette somme en deux. Ensemble, les États adhérents à PESCO mettraient chaque année 2,5 milliards sur la table. Une fois déboursés, la Commission les allongerait de 2,5 milliards supplémentaires, puisés dans le budget de l’UE. Cela donnerait un total de 5 milliards d’euros annuels que PESCO pourrait décider à l’unanimité de dépenser dans l’achat de matériel militaire pour l’armée commune.

Quels sont les incitants à une adhésion à PESCO ?

Sven Biscop : Tout pays non-adhérent contribuera de toute manière aux 2,5 milliards de la Commission, puisqu’ils proviendront du budget commun de l’UE et donc de l’ensemble des 27 États membres. Grâce à l’adhésion, un pays doit aussi mettre la main au portefeuille, mais cette fois, en pouvant décider de ce qu’il advient de ces 2,5 milliards répartis entre moins d’États.

‘Pour présenter rapidement des résultats, des dirigeants européens ont recours à des symboles d’intégration militaire et ne touchent pas au contenu. Personne ne s’est encore engagé à réaliser des efforts concrets.’

Ce fonds de défense permettrait donc aux adhérents de PESCO d’investir conjointement dans l’achat et la recherche de nouvelles armes et technologie, plutôt que d’investir chacun de leur côté dans leur propre industrie de l’armement ?

Sven Biscop : C’est cela. Grâce à ce fonds, les membres pourraient acquérir du matériel existant. Pour l’instant, il en reste à l’état d’idée de la Commission. Ce qui est déjà acquis pour la prochaine période budgétaire, ce sont les 500 millions d’euros annuels alloués à la recherche dans le domaine de la défense. Mais avant qu’elle ne débouche sur des nouvelles technologies, une décennie aura passé.

Vous suivez la politique européenne de défense depuis 20 ans. Vous êtes dès lors en mesure d’évaluer si le projet devient réellement sérieux ou s’il en restera au stade des belles paroles. Le projet d’activer PESCO ne sert-il pas davantage de message à Trump : les membres européens de l’OTAN ne dépenseront pas 2 % de leur PIB pour la défense, mais l’UE prépare mieux que ça ?

Sven Biscop : En effet. J’entends dire que les dirigeants européens veulent avant tout envoyer un “signal politique” à Trump. Mais fondre les armées en une plus grande, c’est tout de même une autre paire de manche. Suivant leur envie de présenter rapidement des résultats, des dirigeants européens ont recours à des symboles d’intégration militaire et ne touchent pas au contenu.

Je vois ça d’ici : ils diront qu’il y a une dynamique politique et qu’ils doivent battre le fer tant qu’il est chaud, qu’ils n’ont d’autre option que d’activer PESCO. Mais sans projet de comment faire et qui fait quoi, PESCO tournera vite à une énième table de négociations vaines, confirmant tous les clichés sur l’UE.

La France, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne ont fait savoir qu’elles voulaient activer PESCO. Personne ne s’est encore engagé à réaliser des efforts concrets. De belles paroles de ce type sont dangereuses ; si elles n’aboutissent pas, une fois de plus, elles exposeront la vulnérabilité de l’Europe. Une conséquence qui ne ferait qu’aggraver les menaces planant sur notre sécurité.

Vous voulez dire que la Russie y verrait une occasion d’exploiter notre vulnérabilité ? Les pays baltes ont-ils raison de craindre une invasion russe ?

Sven Biscop : Actuellement, cette crainte est compréhensible mais infondée. Une invasion d’un État membre de l’UE ne présente aucun intérêt pour le président russe Poutine. Imaginez : si demain, la Russie envahissait l’Estonie, Poutine obligerait tout le monde à prendre position. Vous pouvez être sûr que le président Trump choisirait le camp de l’OTAN et de l’Estonie. En outre, une invasion russe motiverait d’autant plus la formation une armée européenne. Poutine n’osera pas faire ce pari.

Tout ce que Poutine veut, c’est rétablir la sphère d’influence de l’ancienne Union soviétique, pays baltes exceptés. L’occupation d’un État européen ne figure pas parmi ses objectifs. En revanche, il compte bien saper la politique européenne en Biélorussie, Ukraine, Moldavie, Géorgie, Arménie et Azerbaïdjan en affaiblissant notre cohésion.

‘Si la menace se fait déjà sentir, c’est parce que nous l’avons créée nous-mêmes.’

Ce qui intéresse Poutine, c’est l’ambiguïté. La crainte d’une attaque de la part de la Russie existe, nous nous sentons inquiets et irrités. Plus notre propre territoire est sous pression, moins nous avons tendance à prendre la défense de l’Ukraine, par exemple. Et c’est là le véritable but de Poutine.

L’UE en soi n’est pas menacée militairement ?

Sven Biscop : Il n’y a pas de menace militaire. Les États membres de l’UE, même sans l’assistance des Américains, possèdent toujours le double des moyens militaires russes. D’un point de vue économique, la Russie est aussi négligeable. Si une guerre devait éclater, l’Europe la remporterait sans problème. Mais son processus décisionnel avance au rythme d’un escargot ; désavantage dont un ennemi pourrait profiter.

La vision stratégique de Poutine n’apparaît pas clairement, mais il est fort sur le plan tactique. Si l’occasion devait se présenter, il n’hésiterait pas à la saisir. Si nous sommes assez bêtes pour accepter que des querelles intestines ne présentent aux Russes notre vulnérabilité sur un plateau, nous serons les seuls responsables de notre propre perte. Si la menace se fait déjà sentir, c’est parce que nous l’avons créée nous-mêmes.

Traduction : Marie Gomrée