Het Belgische Afrikabeleid: oude wijn in nieuwe zakken?

De Standaard noemde de Strategienota “lang verwacht”, het was immers ook alweer van 1995 geleden dat toenmalig Buitenlandminister Frank Vandenbroucke zijn Afrikanota afleverde. Maar toch besteedde de krant er voorts geen aandacht aan. Ook enigszins terecht overigens, erg vernieuwend is de inhoud niet.

De tekst gaat voornamelijke op zoek naar een consensus, over drie politieke partijen en drie ministeriële kabinetten heen. Helemaal in lijn met het gevoerde beleid van de laatste jaren wordt ingezet op veiligheid en de rechtstaat ‘als hoeksteen van duurzame ontwikkeling in de regio’. Het creëren van ‘een beter zakenklimaat en een gunstig juridisch kader’ wordt in één adem ook gezien als een opportuniteit voor Belgische ondernemeningen.

Wat kan daarop tegen zijn? Met de nota onder de arm kon minister Reynders alvast de Congolese autoriteiten een standje geven over hun slepende voeten in de organisatie van de verkiezingen en over hun losse handjes bij het beteugelen van het jongste straatprotest. Om standjes te kunnen geven is de nota perfect, bij elke nieuwe demonstratie van een afwezige rechtstaat kan ze haar diensten bewijzen, en die nieuwe demonstraties lijken zich in de onmiddellijke toekomst ook met de regelmaat van een onregelmatige klok te zullen voordoen.

Welke verfrissende ideeën zouden ervoor kunnen zorgen dat de Centraal-Afrika-strategie van de toekomstige regering van 2037 er niet weer krek hetzelfde zal moeten uitzien?

Toch mocht het iets meer zijn. Centraal-Afrika laat zich erg gemakkelijk beschrijven door A. wat het niet is en B. wat het zou moeten worden, het contrast tussen werkelijkheid en ideaal is ook zo mensonterend groot. Maar van een strategienota verwacht je toch ook dat ze duidelijk in kaart brengt hoe je precies van A. naar B. kan geraken. De nota verwijst op dit punt vaagweg naar goed bestuur in de verschillende Centraal-Afrikaanse landen.

Veiligheid, democratisering en goed bestuur worden gezien als de basisvoorwaarde voor ontwikkeling. Maar we weten ondertussen ook dat zo’n piste niet volstaat: ook de “Afrikanota” van 1995 legde reeds de nadruk op democratisering en goed bestuur.

Hebben we dan eenentwintig jaar tijd verloren? Het zou weliswaar kunnen dat het Belgische beleid van de laatste twee decennia de betere piste was, die ons voor erger heeft behoed, maar toch: Welke verfrissende ideeën zouden ervoor kunnen zorgen dat de Centraal-Afrika-strategie van de toekomstige (Federale of Vlaamse, ik wil er vanaf zijn) regering van 2037 er niet weer krek hetzelfde zal moeten uitzien? Hieronder twee aanzetten om onze hoop op te vestigen.

Eerst ontwikkeling, dan goed bestuur

Stel nu dat we de omgekeerde weg zouden proberen. Dat is wat de econoom Mushtaq Khan ons voorhoudt: dat goed bestuur eerder een product dan een motor van economische ontwikkeling is.

In de bijgevoegde grafiek worden verschillende landen vergeleken op zowel hun score op goed bestuur als op economische groei. Hieruit blijkt dat er allerminst een sterk verband is tussen economische groei en goed bestuur. Landen die hoog scoren op goed bestuur realiseren gemiddeld weliswaar een positieve groei, maar de meest spectaculaire groeiers bevinden zich toch eerder aan de kant van “slecht bestuur”. Net als de meest spectaculaire negatieve groeiers.

De vraag is dus of het wel zo wijs is om de “rode” groep van crisislanden met alle macht naar rechts te duwen, in de verwachting dat goed bestuur uiteindelijk zou leiden tot economische ontwikkeling. In werkelijkheid bewegen de meeste landen zich eerst “opwaarts”: ze realiseren eerst meer economische groei, en ze verschuiven daarna pas stilaan naar rechts.

Dat komt volgens Khan omdat de staat in de minst ontwikkelde landen niet sterk genoeg is, in verhouding tot een aantal maatschappelijke en economische actoren, om de rechtstaat te handhaven. Pas vanaf een bepaald niveau van ontwikkeling kan de staat ook voldoende belastinginkomsten innen om een voldoende sterk staatsapparaat te onderhouden, en is de economie ook productief genoeg om die belastingen te kunnen betalen.

In afwachting van dat bepaalde niveau zullen we het moeten stellen met een ongelijke staat, die slechts in sommige sectoren en/of in sommige regio’s effectief functioneert. De grote uitdaging is dan om na te gaan op welke sectoren en/of regio’s prioritair moet ingezet worden op een manier die de grootste impact heeft op reële economische ontwikkeling. Khan breekt op dat punt een lans voor soms sterke overheidsinterventie: Een vrijgemaakte markt sluit marktfalen immers niet uit, en precies op dat marktfalen moet de overheid ingrijpen om economische ontwikkeling te realiseren, aldus Khan.

Eerst goed internationaal bestuur, dan ontwikkeling

De strategienota zet dus niet alleen in op een whole of government benadering, ze geeft ook uitvoerig aandacht aan internationale samenwerking, zowel binnen de Afrikaanse regio zélf als met Westerse actoren, bij wie België de rol wenst te spelen als ervaringsdeskundige en pleitbezorger van de Centraal-Afrikaanse zaak.

Met de ogen zo strak gericht op de probleemregio in kwestie blijft een belangrijk element echter buiten beeld: er is een internationale context die het mogelijk maakt, met wederzijdse toestemming tussen Congolese en internationale actoren (lees: meestal met Belgische connectie), om zaakjes allerhande te regelen: het gaat dan over het wegsluizen van multinationale winsten, verkeerde waardering van internationale handel, drugshandel, wapentrafiek, enz.

Met een pervers gevoel voor rechtvaardigheid zou je kunnen stellen dat de westerse ontwikkelingshulp de Congolese bevolking tracht te compenseren voor het uitblijven van een internationale rechtsorde.

Ook de hoogste cirkels van de macht in Kinshasa werden genoemd in de Panamapapers, of in de OCH-ZIFF files, eerder dit jaar. Het laat zich raden dat het Congolese aandeel in deze transacties af en toe ook weer geïnvesteerd wordt om posities veilig te stellen op het politieke schaakbord in Congo –en niet geheel volgens de regels van de rechtstaat.

In het rapport dat de VN-economische commissie voor Afrika vorig jaar publiceerde, schatte men de illegale financiële stromen uit Congo op 3% van het Congolese BNP of ca. 2 miljard dollar per jaar. Dat is dus een financiële uitstroom die qua grootte-orde vergelijkbaar is met de totale instroom aan ontwikkelingshulp voor dat land. Met een pervers gevoel voor rechtvaardigheid zou je kunnen stellen dat de westerse ontwikkelingshulp dus de Congolese bevolking tracht te compenseren voor het uitblijven van een internationale rechtsorde. Het zijn uiteraard de zwakste democratieën die daar het meest onder te lijden hebben.

Een en ander maakt hoedanook duidelijk dat een half-of-government benadering geen optie is. Dus moet ons land als pleitbezorger van de Centraal-Afrikaanse zaak dringend een aantal noord-acties inplannen in haar Afrika-strategie. Doeltreffend multilateralisme, wordt dat in de nota genoemd. Ik ben helemaal voor.