Decentralisatie leidt niet altijd tot beter bestuur

Met decentralisatie kan je het beleid “dichter naar de burger brengen” om de publieke dienstverlening te verbeteren. Maar het kan ook leiden tot balkanisatie die zo ver gaat dat het uiteindelijk een grotere controle van de centrale politieke machthebbers bevordert. Voorbeelden in Oeganda en Congo illustreren het probleem goed, vindt Tom De Herdt. 

  • © Brecht Goris Tom De Herdt © Brecht Goris

Laurence J. Peter is de vader van het principe dat mensen in een organisatie gepromoveerd worden tot op een niveau waarop ze niet meer competent zijn. Rondkijkend op uw eigen werkplek vindt u wellicht meteen een aantal flagrante bevestigingen van dit principe, voor Peter dé verklaring waarom er zoveel verkeerd loopt in organisaties. Maar je kan het principe (of is het een boutade?) ook binnenstebuiten keren en toepassen op een land: Een land zal functies decentraliseren tot op het niveau waarop er geen competente mensen meer te vinden zijn.

Net zoals de kleinmenselijke individuele drang om te promoveren vind je de kleinpolitieke collectieve drang om te decentraliseren in vele vormen en gradaties, overal ter wereld. Wellicht wijst het Peterprincipe de maatschappelijke deugd van beide zonden af op een wat te radicale manier, maar laat ons zeggen dat het er toch een aantal nuttige vraagtekens achter plaatst.

Neem nu Oeganda.

Heel wat publieke dienstverlening gebeurt er door de districten. Maar er is ook een voortdurende druk om districten verder op te delen. Tussen 1990 en 2010 is het aantal districten zo ongeveer verdriedubbeld.

“Dichter naar de burger” brengen

Het is waar, de Wereldbank promoot decentralisatie en ze financiert ook heel wat projecten om het beleid “dichter naar de burger” te brengen en op die manier de publieke dienstverlening te verbeteren. Een top-down stimulans om meer bottom-up te werken. Maar de grootste drijfveer lijkt toch vooral intern: lokale elites zien er een mogelijkheid in om zichzelf op de kaart te zetten. Ze leggen rechtstreekse politieke contacten met Kampala, ze kunnen een groter stuk van het overheidsbudget voor publieke dienstverlening naar zich toe trekken en een eigen administratie bemannen. Een bottom-up aspiratie om top-down te werken, kortom.

De vraag is evenwel hoe het beleid dat, om welke top-of-bottom reden dan ook, effectief “dichter naar de burger” komt er dan precies uitziet.

Uit recent onderzoek over het fenomeen van wat men in Oeganda de “balkanisatie” noemt blijkt alvast dat het creëren van meer districten minder publieke dienstverlening tot gevolg heeft. Alvast in termen van budget: het aandeel van alle districten in het overheidsbudget is de laatste jaren systematisch gedaald, van meer dan 20% tot minder dan 15%.

Dat is dus niet meteen een garantie voor een competente dienstverlening. Het is nog minder een garantie op een luisterend oor en een dienstverlening die kan inspelen op de lokale noden van het kersverse district.

Nieuwe districten trekken misschien een groter stuk van de koek naar zich toe dan voordien, maar de koek als geheel verkleint dus. Omdat de centrale overheid veel comfortabeler kan onderhandelen met kleinere districten. Maar nieuwe districten hebben het bijkomende nadeel dat ze nog nieuw administratief personeel moeten aantrekken. Dat hebben ze per definitie nog niet. En de centrale overheid springt opnieuw in dat gat, met politieke benoemingen van personeel dat werkt met minstens één oog op Kampala, waar de volgende promotiestap beslist zal worden.

Dat is dus niet meteen een garantie voor een competente dienstverlening. Het is nog minder een garantie op een luisterend oor en een dienstverlening die kan inspelen op de lokale noden van het kersverse district.

Ziehier het kleinpolitieke nationale belang van lokale incompetentie: Meer districten, het lijkt de beste manier voor de centrale overheid om tegelijkertijd Wereldbankfinancies binnen te halen, het budget voor publieke dienstverlening af te bouwen en de politieke invloedssfeer van het regime te verzekeren tot in het kleinste knoopsgat.

Oeganda is zeker geen alleenstaand geval overigens: sinds 1990 is het aantal regionale bestuurseenheden met meer dan 20% toegenomen in 27 Afrikaanse landen. Oeganda is dus de regel, niet de uitzondering. Zij het dan misschien een uitzonderlijk straffe bevestiging van de regel.

Vermenigvuldiging van Congolese provincies

Ook in Congo, de grote buur van Oeganda worden bestaande bestuurseenheden met een zekere regelmaat opgesplitst. Een heel aantal van die operaties blijft onder de radar, netjes verstopt in een administratieve rondzendbrief tot op het moment dat iemand een nieuwe landkaart maakt.

Een heel aantal van die operaties blijft onder de radar, netjes verstopt in een administratieve rondzendbrief tot op het moment dat iemand een nieuwe landkaart maakt.

Dat ligt wel enigszins anders met de vermenigvuldiging van 11 naar 26 provincies in Congo. Die vermenigvuldiging heeft sinds 2006 de status van een grondwettelijk project. De vraag voor verdere opdeling werd gesteld door het parlement van niet-verkozenen dat functioneerde tijdens de transitieperiode. Een aantal van hen had alles te winnen bij een “eigen” kiesdistrict om ook nà de verkiezingen het parlementaire zitje te kunnen behouden.

Hoewel ook de deadline van 36 maanden waartegen deze nieuwe provincies juridische werkelijkheid moesten worden grondwettelijk werd vastgelegd, kwamen de 26 provincies er pas vorig jaar: toen het voor het zittende regime uiterst belangrijk werd om incompetente medestanders te hebben in alle provincies –zodat de verkiezingen wel uitgesteld moesten worden. Naast de uiteraard evenmin onbelangrijke consequentie dat de gouverneur van de ‘oude’ Katangaprovincie, aka de grootste politieke tegenkandidaat van president Kabila, op die manier zijn functie kwijtspeelde.

Opnieuw blijkt hier hoe de verdere opdeling van het beleid wordt gerealiseerd door het samenspel van lokale en nationale agenda’s, en hoe haaks beide agenda’s staan op zelfs maar de hoop op beter bestuur.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3190   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur