Mijnbouw boven democratie

Einde van Colombiaanse burgerinspraak in zicht?

De bal is goed aan het rollen geraakt sinds de bindende volksraadpleging in het Colombiaanse dorp Cajamarca (26 maart 2017), waarmee het permanente verbod op mijnbouwactiviteiten in de gemeente werd ingevoerd. Sindsdien treffen steeds meer gemeentes die de hete adem van het eenzijdig opgelegde en agressieve mijnbouwbeleid in hun nek voelen de voorbereidingen om dit mechanisme van burgerinspraak voor hetzelfde doel aan te wenden.

Ondertussen echter zijn de verontwaardigde regeringsactoren en mijnbouwsector naarstig op zoek naar manieren om de hinderlijke opinie van de getroffen gemeenschappen van ondergeschikt belang te maken. We praten met advocate Diana Rodriguez over de normatieve, juridische en discursieve aanval op het recht op inspraak in Colombia.

Diana Rodriguez stuurt de werklijn Ecologische Rechtvaardigheid aan binnen Dejusticia, een sociaal en juridisch studiecentrum in Bogota dat zich toewijdt aan de versterking van de sociale rechtsstaat en aan de verdediging van mensenrechten in Colombia en het globale Zuiden. Dejusticia speelt een centrale rol in de verdediging van het recht op inspraak van Colombiaanse gemeenschappen betreffende extractieve projecten.

Gecentraliseerd en invasief mijnbouwbeleid

Zowel op cultureel als op biologisch vlak is Colombia veruit een van de meest diverse landen ter wereld, en laten we zeggen dat hetzelfde geldt voor de redenen om zich tegen mijnbouw te verzetten. De redenen zijn sterk verbonden met de specifieke culturele eigenheid en de ecosystemische waarde van elk van de territoria. Grootste gemene deler? De nationale overheid.

In 2001 werd de huidige mijnbouwcode uitgeschreven, en de Canadese mijnbouwindustrie wist haar stempel hierop te drukken. Een sterke beperking van de rol van de overheid en de creatie van een gunstig operationeel en fiscaal klimaat voor buitenlandse investeerders waren het gevolg. Dat dit niet onmiddellijk aanleiding gaf tot massale investeringen, had alles te maken met de grote onveiligheid die in vele regio’s van het land heerste.

Ex-president Uribes (2002-2010) agressieve veiligheidsbeleid was dan ook in de eerste plaats gericht op het garanderen van de veiligheid in de economisch meest strategische regio’s van het land. Ook huidig president Santos (2010-2018) bleef – onder de naam de mijnbouwlocomotief – de export van primaire grondstoffen benadrukken als het ideale en te volgen ontwikkelingspad.

‘De mening van de bevolking, erkend grondgebied van inheemse volkeren, natuurreservaten en waardevolle ecosystemen worden allemaal als irrelevante bijkomstigheden beschouwd wanneer het gaat om het toekennen van exploitatierechten’

En hoewel zijn veiligheidsbeleid een radicale breuk betekent met dat van zijn voorganger, door in te zetten op een politiek onderhandeld vredesakkoord met de FARC, wordt zijn concept van vrede – zonder de onschatbare waarde van het vredesakkoord te miskennen – vaak benoemd als een Paz Corporativo (oftewel bedrijfsvrede), zonder afdoende in te zetten op de Paz con Justicia Social y Ambiental (vertaald: vrede met sociale en ecologische rechtvaardigheid).


Geen van beider beleidslijnen ging onopgemerkt voorbij aan de binnen- en buitenlandse mijnbouwindustrie die niet lang op zich liet wachten om op de kar van de mijnbouwlocomotief te springen. Ondertussen werden 9602 mijnbouwtitels toegekend op basis van wie het eerst komt, het eerst maalt-principe door het Agencia Nacional de Mineria, goed voor 5,7 miljoen hectaren. Hierbij wordt echter geen rekening gehouden met de realiteit van de territoria waar de concessies uitgedeeld worden.

Huidig grondgebruik, de mening van de bevolking, erkend grondgebied van inheemse volkeren, natuurreservaten en waardevolle ecosystemen worden allemaal als irrelevante bijkomstigheden beschouwd wanneer het gaat om het toekennen van het recht aan bedrijven om van start te gaan met hun exploratieactiviteiten.

Wanneer gemeenschappen eindelijk ontdekken dat er mijnbouwconcessies toegekend zijn in hun grondgebied, en ze zich informeren over de mogelijke impact van megamijnbouwprojecten op de ecosystemen, op de waterbeschikbaarheid en -vergiftiging, op de traditionele productieve activiteiten die constitutief zijn voor hun culturele identiteit, en op de stijgende levenskost, komen sommige gemeenschappen ertoe duidelijk te stellen dat dit niet het soort ontwikkeling is waar ze voor kiezen. Via bijvoorbeeld een volksraadpleging!

Volksraadpleging als directe democratie

Diana, wat is de wettelijke basis van deze participatiemechanismen?

Diana Rodriguez: Deze mechanismen van burgerinspraak werden geïntroduceerd tijdens een hele resem hervormingen in ’86, maar in ’91 werden ze ook effectief verankerd in onze huidige grondwet die van dat jaar dateert. In 1994 werd uiteindelijk een wet geschreven die deze mechanismen reguleert en operationeel maakt. Van dat moment tot aan de volksraadpleging in Piedras (Tolima) in 2013, werden 28 volksraadplegingen gehouden over verschillende thema’s, maar nog niet over mijnbouw. Piedras was de eerste mijnbouwgerelateerde volksraadpleging.

Die volksraadpleging waarmee een spaak tussen de wielen van mijnbouwgigant Anglo Gold Ashanti gestoken werd, heeft heel wat ophef teweeggebracht. De nationale overheid en de internationale mijnbouwsector waren verontwaardigd over het feit dat een gemeente kan beslissen mijnbouw te verbieden. De grondwettelijkheid van dergelijke beslissingen werd in vraag gesteld, onder andere omdat in Colombia gemeenten bevoegd zijn over het grondgebruik, terwijl de ondergrond eigendom is van de staat. Is er sindsdien helderheid over de legaliteit van dergelijke democratische beslissingen?

Diana Rodriguez: De volksraadpleging in Piedras vond plaats in juni 2013, die in Cajamarca in maart 2017. In de tussentijd hebben er een hele reeks veranderingen plaatsgevonden. Ik zal me beperken tot het opsommen van de meest centrale ontwikkelingen.

Om te beginnen verklaarde het grondwettelijk hof het artikel 37 van de mijnbouwcode ongrondwettelijk. Dit artikel stelde dat ‘lokale overheden mijnbouwactiviteiten tijdelijk noch permanent mogen verbieden op hun grondgebied’, maar dit werd dus geschrapt. 


Daarnaast werden er in 2015 met de wet 1757 nieuwe elementen toegevoegd aan de wet van ’94 over mechanismen van participatie. Voorheen kon een volksraadpleging enkel gestart worden op initiatief van de burgemeester. Sinds deze wet kan een volksraadpleging ook opgestart worden op burgerinitiatief, door het verzamelen van handtekeningen.

Dit was van centraal belang voor de volksraadpleging in Cajamarca, waar de burgemeester voor de mijnbouw was, en dus nooit een volksraadpleging over dit onderwerp zou toelaten. En Cajamarca is geen uitzondering: in veel gebieden met mijnbouwpotentieel, zijn de burgemeesters pro-mijnbouw.

Bovendien is het Vonnis van Pijao, oftewel het vonnis T4-45 van 2016 van het grondwettelijk hof, het resultaat van een proces dat Dejusticia, samen met een vrouw van het door mijnbouw bedreigde dorp Pijao aanspande. Het departementaal gerechtshof had de aankomende volksraadpleging in Pijao als ongrondwettelijk en onuitvoerbaar verklaard. Tijdens het proces opperden we dat met deze uitspraak het recht op participatie geschonden werd.

In tweede instantie gaf het grondwettelijk hof ons gelijk. In deze uitspraak stelde het hof expliciet dat gemeentes de bevoegdheid hebben om mijnbouw te verbieden ter bescherming van het culturele en ecologische patrimonium. Bovendien verhelderden ze dat de ondergrond wel degelijk eigendom is van de staat, maar dat lokale overheden evenzeer deel zijn van de staat, en dus moeten kunnen participeren in beslissingen aangaande mijnbouw. De legitimiteit en grondwettelijkheid van de mijnbouwgerelateerde volksraadplegingen werden aldus bevestigd door het grondwettelijk hof.
Dit zijn de drie belangrijkste juridische ontwikkelingen die plaatsvonden tussen Piedras en Cajamarca.

Discursieve aanval

Zijn deze veranderingen het resultaat van de druk die het gemobiliseerde maatschappelijk middenveld wist te creëren?

Diana Rodriguez: Ze zijn het resultaat van vele verschillende inspanningen. De zichtbaarheid die de bewegingen wisten te genereren was cruciaal, maar een andere fundamentele bijdrage werd geleverd middels het juridische werk van verschillende actoren. De veranderingen zijn dus het resultaat van een samenwerking tussen de bewegingen en de juridische organisaties.

Tot op heden hebben er in Colombia 9 mijnbouwgerelateerde volksraadplegingen plaatsgevonden, waarbij telkens meer dan 95 procent van de stemmende bevolking zich tegen mijnbouw uitsprak. Overheid en mijnbouwsector zijn niet tuk op de manier waarop het grondwettelijk hof hen aan de hand van voornoemde uitspraken dwong om rekening te houden met de niet mis te verstane stem van de getroffen gemeenschappen. Ze kozen daarom voor een sterke discursieve aanval op deze mechanismen, die vlot werd opgepikt door de nationale media.

De minister van mijnbouw en het agentschap ter juridische verdediging van de staat opperden bijvoorbeeld dat de gemeenschappen die zich tegen mijnbouw uitspreken dat doen omdat ze gemanipuleerd werden, en zich niet of foutief informeerden over de impact van megamijnbouwprojecten. Wat denkt u van dit deze beeldvorming?

Diana Rodriguez: Ik denk dat we niet alles over dezelfde kam kunnen scheren, en dat we geval per geval moeten bekijken. Bij het proces in Cajamarca was ik sterk betrokken, dus laten we dat als voorbeeld nemen. Ik denk dat de inwoners van Cajamarca bij de mensen behoren die het best geïnformeerd zijn over de impact van mijnbouw.

‘De kennis die de bevolking van Cajamarca vergaarde, was enorm. Het argument dat de burgers uit onwetendheid stemden is absoluut vals’

Tien jaar geleden kondigde toenmalig president Uribe het La Colosa-project in Cajamarca aan. Enkele maanden later reeds, was een groep Cajamarcaanse burgers onderweg naar Peru en Bolivia om daar mijnbouwprojecten te gaan bezoeken.

Er hebben verschillende publieke hoorzittingen plaatsgevonden, waar de bevolking talrijk aanwezig was. Ze hebben de hulp ingeroepen van de onderzoekscentra en van de universitaire gemeenschap. Er werden ecologische en geologische impactstudies geschreven en er werd socio-juridische ondersteuning geboden.

Met andere woorden, de kennis die Cajamarca vergaarde, was enorm. Mijn argument is steeds: Cajamarca heeft een hele institutionele optocht door haar dorp zien passeren. De gemeenschap was talrijk aanwezig tijdens de debatten waarvoor ministers, viceministers en congresleden naar Cajamarca afzakten, om de pro- en contra-argumenten uiteen te zetten. Ik kan enkel concluderen dat het argument dat de burgers uit onwetendheid stemden absoluut vals is.

Gelijkheid, armoede en tewerkstelling

Een ander veelgehoord argument beschrijft de volksraadplegingen als wanhopige beslissingen waarmee de gemeenschappen in hun eigen voeten schieten. Samen met de mijnbouw zou de enige kans die gemeenschappen hebben op economische ontwikkeling overboord gezet worden.

Diana Rodriguez: Laten we opnieuw grijpen naar het geval van Cajamarca: Ik denk dat dit een duidelijk voorbeeld is van een gemeenschap die Neen zegt, omwille van de ecologische en socio-culturele impact van de mijnbouw die ze niet willen, maar waar de gemeenschap duidelijke productieve alternatieven heeft, waar de gemeenschap een duidelijk eigen idee heeft over welk soort ontwikkelingspad ze wél willen.

Misschien zijn de fiscale opbrengsten van dit ontwikkelingspad lager dan degene die via de mijnbouw gecreëerd zouden worden, maar andere indicatoren worden positief beïnvloed zoals gelijkheid, armoede en tewerkstelling.

Een andere kritiek op de volksraadplegingen luidt dat het ongehoord is dat een gemeente unilateraal kan beslissen, omdat het om een ongehoord grote inspraak gaat. Op welke manier interpreteert u het fenomeen van de volksraadplegingen?

Diana Rodriguez: Ik nodig altijd uit om de opkomst van de mijnbouwgerelateerde volksraadplegingen te interpreteren als een symptoom van de gecentraliseerde manier waarop het mijnbouw-energetische model uitgetekend wordt. De minister van mijnbouw, gezeten in zijn bureau in Bogota, beslist waar en onder welke vorm mijnbouwprojecten uitgevoerd worden. De gemeenschappen en lokale overheden hebben geen actieve of geen effectieve deelname aan deze beslissingen.

De volksraadplegingen in Piedras en Cajamarca, die de meest zichtbare volksraadplegingen waren, brachten de bal aan het rollen. Andere gemeenschappen die wilden participeren, werden zich ervan bewust dat ze hiermee een effectief instrument in handen hebben. Want behalve dit instrument bestaat er geen ander mechanisme waarmee de territoria (gemeenschappen en lokale overheden) een effectieve inspraak kunnen hebben. Andere zogenaamde participatiemechanismen, waarbij de bevolking haar vrijblijvende mening kan geven over een mijnbouwproject, zijn geen eerder informeringsmechanismen.

De verschillende initiatieven tot volksraadpleging die momenteel in het land bestaan zijn dus een symptoom van de wil van gemeenschappen om te participeren, om te beslissen over de schikking van hun huishouden, van hun natuurlijke leefomgeving, en over het lokale ontwikkelingspad. Onze boodschap naar de overheid is dus: zolang er geen participatief model ontwikkeld wordt voor de mijnbouw in Colombia zullen we blijven gebruik maken van het enige mechanisme dat we hebben.

Einde van het recht op democratische participatie

Het is duidelijk dat de burgerparticipatie als een probleem beschouwd wordt door de nationale en transnationale actoren die grote politieke en economische belangen hebben bij de ontwikkeling van megamijnbouwprojecten. Het blijft niet bij een discursieve aanval op deze mechanismen. Welke acties worden ondernomen om deze vorm van burgerinspraak aan banden te leggen?

Diana Rodriguez: Ondertussen zijn er vijf wetsvoorstellen ingediend die de bedoeling hebben het mechanisme van de volksraadpleging te hervormen. Ook een van de presidentskandidaten, Vargas Lleras, stelt heel duidelijk dat hij, mocht hij verkozen worden, onmiddellijk een grondwetshervorming zal voorstellen om zulke volksraadplegingen af te schaffen.

‘Ten vroegste na de verkiezingen zal blijken of het wetgevend kader omtrent de volksraadplegingen effectief aangepast wordt, afhankelijk van het nieuwe politieke scenario’

Ik weet niet in welke mate dit louter een argument meer is in zijn verkiezingscampagne om iedereen die niet opgezet is met de volksraadplegingen op zijn kar te krijgen, of dat hij effectief tot de daad zal overgaan.

Ik twijfel er echter sterk aan dat het congres, in de tijd die haar nog rest, zich over één van deze wetsvoorstellen zal buigen [Op 11 maart vonden de congresverkiezingen plaats, op 27 mei de presidentsverkiezingen, nvdj]. Het thema is zo polemisch dat ze voorlopig de grote heisa en politieke kosten willen vermijden. Ten vroegste na de verkiezingen zal blijken of het wetgevend kader omtrent de volksraadplegingen effectief aangepast wordt, afhankelijk van het nieuwe politieke scenario.

Een wetswijziging is echter niet de enige manier om de potentiële impact van de volksraadplegingen te beperken. Je zei daarnet dat het grondwettelijk hof de afgelopen jaren een jurisprudentie heeft gecreëerd die het recht op mijnbouwgerelateerde volksraadplegingen op een niet mis te verstane manier bevestigt. Het vonnis T4-45 was bijvoorbeeld van doorslaggevend belang om de volksraadplegingen in Pijao en Cajamarca te kunnen uitvoeren. Door deze jurisprudentie te wijzigen, zou het grondwettelijk hof in principe het recht op mijnbouwgerelateerde raadplegingen kunnen herroepen. Hoe schat u deze mogelijkheid in?

Diana Rodriguez: Daar bestaat inderdaad een heel reële kans toe. Dit hof is onlangs van samenstelling veranderd, en is nu veel minder progressief dan het vorige hof. De volksraadpleging die in Cumaral plaatsvond in 2017, aan de hand waarvan petroleumextractie verboden werd, werd aangeklaagd, en wordt momenteel bestudeerd door het grondwettelijk hof. We weten niet welke bredere gevolgen de uitspraak van het hof over Cumaral kan hebben.

Deze uitspraak wordt begin 2018 verwacht. Misschien bepalen ze dat er geen petroleum-gerelateerde volksraadplegingen meer mogen plaatsvinden, maar wel nog over mijnbouw. Of misschien zeggen ze dat de vraag die gesteld werd ongrondwettelijk is, zonder de legitimiteit van het mechanisme zelf terug te schroeven. Of misschien zeggen ze dat extractiegerelateerde volksraadplegingen ongrondwettelijk zijn, maar dan zouden ze hun eigen jurisprudentie tegenspreken. De uitspraak over Cumaral kan een bom zijn, waarvan we niet weten welke kant ze uitgaat.

Bestuurlijke creativiteit

Het recht op mijnbouwgerelateerde volksraadplegingen wordt dus potentieel bedreigd, zowel vanuit wetgevende als rechtsprekende hoek. Vandaag genieten deze inspraakmechanismen echter nog volledige grondwettelijke geldigheid. Toch wordt het recht op een volksraadpleging ondertussen ontzegd aan verschillende gemeenten die alle voorbereidende wettelijke procedures doorlopen hebben, zoals bijvoorbeeld in Cordoba (Quindío). Wat is er aan de hand?

Diana Rodriguez: De volksraadpleging in Cordoba werd inderdaad voor de tweede maal uitgesteld, omdat de minister van financiën plots beslist heeft de kosten ervan niet meer op zich te nemen. Het administratief gerechtshof van Quindío maande de competente autoriteiten aan de hand van twee vonnissen aan de middelen ter beschikking te stellen, maar de minister van financiën legde deze naast zich neer.

Wij zijn echter van mening dat een aanklacht tegen de minister van financiën ingediend kan worden, omdat hij niet de autoriteit heeft te beslissen over welke inspraakmechanismen wel kunnen plaatsvinden en welke niet. Nu zegt hij dat de mijnbouwgerelateerde volksraadplegingen niet kunnen plaatsvinden (dit betreft lokale raadplegingen, met een relatief zeer geringe kost), maar de interpartijraadplegingen -nationaal, met een enorme kost- kunnen wel plaatsvinden. Dit soort beslissingen vallen niet onder zijn autoriteit.

Hoewel er nog nationale juridische stappen te ondernemen zijn, kan de internationale gemeenschap nu al een duidelijk stelling innemen. Zo sprak de VN zich bijvoorbeeld reeds duidelijk uit over de regressieve strategie, in een rapport dat ze in 2017 tot de Colombiaanse overheid richtte: de mijnbouwgerelateerde volksraadplegingen zijn legitiem, en moeten gegarandeerd worden. De Europese Unie is ’s werelds grootste importeur van ruwe grondstoffen, en zal zich dus niet kritisch uitlaten over het mijnbouwbeleid op zich. Het blokkeren van de democratische participatie is echter een centraal probleem. Welke positie zou de EU moeten innemen tegenover de besproken problematiek?

‘ontwikkel een mechanisme van overleg met de gemeenschappen, niet om voor of tegen te stemmen, maar om samen te beslissen waar mijnbouw wel kan plaatsvinden’

Diana Rodriguez: De EU beschikt zelf over een relevant akkoord: het AARHUS-akkoord, dat het recht op participatie garandeert inzake beslissingen over projecten die een grote milieu-impact hebben.

De EU zou luidop de vraag kunnen stellen waarom het recht op participatie aangevallen wordt in Colombia. De EU kan de Colombiaanse overheid geruststellen, door te zegen dat 9 gemeentes die zich uitspreken tegen mijnbouw geen reden tot paniek zijn.

In de EU werden, aan de hand van het AARHUS-akkoord, enkele projecten afgeschreven omdat de bevolking ze niet wou. Het AARHUS-akkoord beperkt zich niet tot de EU, en Colombia kan uitgenodigd worden om het te ondertekenen. In ieder geval moet de Colombiaanse overheid gekalmeerd worden, en moet ze overhaald worden het recht op participatie niet de grond in te boren.

Vrede in Colombia

Sinds september 2017 is geen enkele volksraadpleging meer gefinancieerd, waardoor het recht op participatie in de praktijk niet gegarandeerd wordt. De overheid lijkt duidelijk in te zetten op deze strategie: de weigering tot financiering volhouden tot een verandering in de wetgeving of jurisprudentie ze onmogelijk maakt. Tegelijk pakt de regering uit met het imago van bewerkstelliger van vrede in het land. Strookt de aanval op burgerinspraak met dit imago?

Diana Rodriguez: Zo gezien, stelt de overheid zich in een schizofrene positie. Enerzijds beweert ze dat we territoriale vrede moeten bereiken, een vrede die van onderuit geconstrueerd wordt, met de mensen, met de gemeenschappen. Anderzijds negeert ze de stem van deze gemeenschappen. Op welke manier kan er dan vrede bereikt worden?

De gemeenschappen die zich tegen mijnbouw uitspreken, gebruiken daarvoor grondwettelijk mechanismen. Ze gebruiken geen geweld, blokkeren geen wegen. We hebben steeds tegen de overheid gezegd: ontwikkel een mechanisme van overleg met de gemeenschappen, niet om voor of tegen te stemmen, maar om samen te beslissen waar mijnbouw wel kan plaatsvinden. Met welke methodes wel, en met welke niet. Enkel zo kan er juridische zekerheid gecreëerd worden, zowel voor de bedrijven als voor de burgers.

Ik ben proMO*

Nu je hier toch bent

Om de journalistiek van MO* toekomst te geven, is de steun van elke lezer meer dan ooit nodig. Vind je dat in deze tijden van populisme en nepnieuws een medium als MO* absoluut nodig is om de waarheid boven te spitten? Word proMO*.

Wil je bijdragen tot de mondiale (onderzoeks)journalistiek in het Nederlandstalig taalgebied? Dat kan, als proMO*.

Wil je er mee voor zorgen dat de journalistiek van MO* mogelijk blijft en, ondanks de besparingspolitiek, verder uitgebouwd wordt? Dat doe je, als proMO*.

Je bent proMO* voor € 4/maand of € 50/jaar.

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur