Congo, waar waren we gebleven?

Maar ICRGL is relatief jong en wordt niet echt gedragen door haar leden. Niemand geloofde dat die neutrale troepen er ooit zouden komen. Maar de samenwerkingsstructuur van de landen van Zuidelijk Afrika (SADC) pikte het idee op en ging het ondersteunen op haar eigen top begin december, en dit maakte hun komst een stuk waarschijnlijker. We zijn nu twee maand verder, en sindsdien steeg het Congo-in-de-wachtzaal-gevoel alleen maar.

Onderhandelen, of doen alsof

De onderhandelingen in Kampala vorderden pijnlijk langzaam. Voor beide partijen leek het belangrijker om er te zijn dan om iets te doen. Ze wilden alle twee vooral hun goede wil en hun bereidheid tot praten demonstreren. De regering wou ook tijd winnen. De val van Goma had duidelijk getoond hoe zwak ze militair stond in het oosten. Het militair evenwicht in Noord-Kivu kan alleen maar door de neutrale troepen in het voordeel van de regering kantelen, dus in afwachting van hun komst is het belangrijk om het gevoel in stand te houden dat er een echt proces aan de gang is.

Er werd in Kampala vooral gepraat over wie moest praten, waarover en op welke manier. M23 wou in eerste instantie een heel brede agenda, niet alleen over het recent geweld in Kivu en de herziening van de akkoorden van 23 maart 2009, maar ook over thema’s als verkiezingen, staats- en legerhervormingen, en de sociale problemen. Uiteindelijk werd er toch gepraat, zij het vaker via de Oegandese bemiddelaar dan rechtstreeks.

Heel klein mini-succesje

Uiteindelijk werd er in februari een document geparagrafeerd (niet eens echt ondertekend) waarin beide partijen de akkoorden van 23 maart 2009 evalueren en erkennen dat ze niet helemaal zijn uitgevoerd. Het is een lang en technisch document dat stelt dat 23 van de 35 punten waaruit het akkoord van 2009 bestaat werden of worden uitgevoerd zoals overeengekomen, terwijl de 12 andere punten slechts gedeeltelijk of helemaal niet werden uitgevoerd. Dit laat iedereen in zijn waardigheid. Ja, de regering heeft veel gedaan. En ja, M23 heeft een punt als ze zeggen dat niet alles werd uitgevoerd.

Een belangrijke vraag waar vooralsnog geen oplossing voor op papier staat is: hoe gaan ze na het einde van de vijandigheden M23 demobiliseren en opnieuw in het leger integreren? De regering stelt voor om iedereen onder de rang van majoor te integreren en na bijkomende opleiding te verspreiden over de verschillende provincies. Majoors en hoger zouden met een soort begeleidingspakket gedemobiliseerd worden. De top van de beweging, met inbegrip van Bosco Ntaganda en Sultani Makenga, zou in dit scenario gearresteerd en uitgeleverd worden aan de Congolese of internationale justitie. Maar dit is zoals verwacht geen optie voor M23.

De belangrijkste en misschien enige verdienste van deze evaluatie van de akkoorden van 23 maart is het feit dat ze bestaat, en dat de twee delegaties het in eigen rangen kunnen voorleggen als een mini-succes. Dat is het vermoedelijk ook. Zelfs al is het er eentje van het minuscule, niet-indrukwekkende soort.

De onderhandelaars hebben vorige week Kampala verlaten, twee kleine groepen technocraten zijn achter gebleven om de indruk in stand te houden dat er echt gewerkt wordt, ook al beseft iedereen sinds de eerste dag van deze onderhandelingen dat er in Kampala geen duurzame oplossingen voor root causes van het conflict zullen opgehoest worden. Als ze dat niet zouden doorwerken, verhoogt het risico op nieuw geweld in Noord-Kivu zienderogen. M23 heeft recent haar stellingen in de heuvels rond Goma versterkt, en aan hun kant van de grens hebben de Rwandezen hetzelfde gedaan. De dreiging van nieuwe confrontaties rond de stad of elders in de provincie is zeer reëel.

Kaderakkoord

In december hadden velen de indruk dat de neutrale troepen er erg vlug zouden komen. Ondertussen is andermaal duidelijk geworden hoe ingewikkeld zoiets te verwezenlijken is, niet alleen door de complexe operationele en praktische problemen, maar ook door twee politieke spanningsvelden hierrond.

Het eerste bestaat tussen de verschillende Afrikaanse instanties enerzijds en de Verenigde Naties anderzijds. Het tweede vindt plaats tussen de verschillende Afrikaanse instellingen en regio’s. Het heeft zich allemaal gekristalliseerd rond het Kaderakkoord dat werd uitgewerkt en voorgesteld door een kleine groep mensen, rechtstreeks gestuurd vanuit het bureau van de Secretaris-Generaal van de VN, Ban Ki-moon.

Het Kaderakkoord behelst onder meer een engagement van Congo en de belangrijkste landen uit de regio (met inbegrip van de onmiddellijke buren en Zuid-Afrika) en de internationale gemeenschap (VN, EU, AU, …), met een focus op democratische en legerhervormingen. Als deel van het Kaderakkoord zal er een Speciaal Gezant van Ban Ki Moon worden benoemd voor de Centraal-Afrika, die een Comité de Suivi zal voorzitten. De neutrale troepen (tussen de 2.500 en de 4.000 man) zullen deel uitmaken van die constructie.

Het Kaderakkoord werd voorgesteld in december en ter ondertekening voorgelegd aan de top van de Afrikaanse Unie in Addis Abeba. Op het laatste ogenblik weigerde Zuid-Afrika te ondertekenen, in de eerste plaats omdat ze het proces niet transparant genoeg vonden, maar ook omdat het de groep landen die er bij betrokken werden wou uitbreiden. Zo drongen ze aan op de deelname van Mozambique, dat op dit ogenblik het voorzitterschap van SADC waarneemt. In operationele termen was één van SADC’s breekpunten dat ze niet wilden dat de neutrale troepenmacht geïntegreerd zou worden in Monusco.

Eens Zuid-Afrika het proces had geblokkeerd, opperde ook Congo enkele bezwaren. Ten eerste verzette de Congolese regering zich sterk tegen elke constructie die ook maar in de verte zou doen denken aan de CIAT, het internationaal comité dat de transitie tussen 2003 en 2006 begeleidde. Ten tweede vroegen de Congolezen zich af hoe het kwam dat zij democratische hervormingen moesten doorvoeren, terwijl de buurlanden op dat vlak blijkbaar niets meer te bewijzen hadden.

Olifanten

De discussie vorderde, maar uiterst langzaam. Uiteindelijk ging het over ownership en controle over het proces. De Verenigde Staten verzette zich hevig tegen een neutrale troepenmacht buiten Monusco, Zuid-Afrika en SADC willen geen troepen op de been brengen als ze het commando niet in eigen handen kunnen houden. Een vergelijkbaar machtsspel speelde zich af tussen de verschillende Afrikaanse instanties (CIRGL, SADC, Afrikaanse Unie, de Oost-Afrikaanse Gemeenschap), nog eens bemoeilijkt door de verschillende bilaterale affiniteiten en allergieën die tussen individuele landen bestaan.

Uiteindelijk lijkt het er op dat het Kaderakkoord binnenkort zal getekend worden, eind februari of begin maart. Daarna moet de neutrale troepenmacht natuurlijk nog gevormd worden. De meest optimistische schatting hier in Kinshasa is dat die eind juni zou kunnen ingezet worden op het terrein. Sceptici vrezen dat ze er nooit zal komen. Zelfs met een ondertekend Kaderakkoord blijven de politieke, financiële en operationele vraagstukken rond het op de been brengen van zo’n troepenmacht uiterst complex.

Ondertussen blijft de situatie op het terrein precair. Tot nader order blijft M23 de sterkste militaire speler op het terrein. Als de troepenmacht ontplooid wordt, zal dat niet langer het geval zijn. Als M23 zou beslissen om Goma in te nemen, kunnen ze de klus in drie uur klaren. Met een beetje hulp van de vrienden, natuurlijk.

Het is interessant te zien hoe landen en continenten zich organiseren rond Congo en zijn strategische belangen. Het gedrum en de druk zijn de emanatie van een wereldorde die aan het veranderen is, en daarvoor bijzonder interessant om te volgen. Het is erg moeilijk om de onmiddellijke resultaten en impact van die machtsspelletjes te vertalen in wat het beste is voor de Congolese bevolking. Ik geloof vooral in Afrikaanse spreekwoorden onder meer in dit: ‘Het doet er weinig toe of twee olifanten de liefde bedrijven of vechten, het gras lijdt hoe dan ook.’

Cohesie

In december kondigde President Kabila een proces aan om de nationale cohesie te vergroten. Daar kan niemand tegen zijn, maar waar hebben we het precies over? Het enige wat duidelijk is, is dat er verschillende mensen en groepen erg verschillende ideeën en motieven hebben. Een deel van de oppositie vult dit in als een nieuwe Intercongolese dialoog zoals in 2002 en ziet dit als een kans om mee in de regering te geraken. Een aantal mensen binnen de regering wil dit behandelen als een brede consultatie rond de belangrijkste uitdagingen die het land te wachten staan, een soort van Ronde Tafel, liefst zo technisch mogelijk. Ze willen zelfs het woord dialoog niet meer gebruiken en spreken liever van concertations. De Congolese civiele maatschappij heeft de laatste tien jaar veel van haar eigen cohesie en haar impact verloren, en is ook hierover zeer verdeeld.

Een deel van de PPRD baronnen en de partij-apparatsjiks zien dit als een excellente kans om van premier Augustin Matata Ponyo af te geraken, die ongeveer een jaar geleden werd benoemd. Als technocraat en expert in financiële en macro-economische materies is hij begonnen met een aantal administratieve hervormingen, een aanzet tot goed beheer en effectieve controlemechanismen die ingaan tegen de belangen van de generatie die voor hem aan zet was. Zij zouden le petit maar al te graag als zondebok de woestijn in sturen.

De gematigde oppositie wil een politiek akkoord die hen een plaats geeft in de regering, en de radicale oppositie rond Tshisekedi grijpt het aan om opnieuw te stellen dat alles wat er gebeurd is sinds de verkiezingen van 28 november illegitiem en ongrondwettelijk is.

Eeuwige transitie?

De belangrijkste valkuil in het aangekondigde proces op zoek naar meer cohesie is dat er wel eens een nieuwe overgangsconstellatie uit de bus zou kunnen komen. Zo vereeuwigt men de transitie waarin het land zich bevindt sinds die dag in april 1990 waarop Mobutu aankondigde dat hij de democratische ruimte zou openbreken. Een deel van de Kabila’s partij stuurt hier expliciet op aan. Een nieuwe constellatie zou de teller van de legislaturen weer op nul zetten, hen in staat stellen de lokale verkiezingen en met een grondwetswijziging zelfs de verkiezingen van 2016 over te slaan, om gewoon te kunnen doorregeren, maar dan zonder Matata.

Een andere strekking binnen de partij wil dan weer wel vasthouden aan het schema van de Derde Republiek en gaat dus voor verkiezingen in 2016, die de start zullen zijn, tenminste als de grondwet wordt gerespecteerd, van het post-Kabila tijdperk. Er wordt hier dus veel gepraat of dialogen, dezer dagen in Kinshasa. Zal dit wat van de legitimiteit en de nationale cohesie herstellen na de abominabele verkiezingen en één jaar M23? Ik durf daar aan te twijfelen. Ik geloof niet erg in mirakels. Maar het blijft Congo natuurlijk, waar niets lijkt te werken maar alles mogelijk blijft.