Tussen wet en daad

In feite erkende de Peruaanse overheid het recht van inheemse volkeren op raadpleging reeds negentien jaar geleden, toen het in 1994 Conventie 169 van de Internationale Arbeidsorganisatie ratificeerde. Deze conventie bepaalt onder meer dat inheemse gemeenschappen geconsulteerd moeten worden inzake maatregelen die hun levenswijze of territorium beïnvloeden. De Peruaanse staat liet al die jaren echter na om deze verplichting in de nationale wetgeving in te schrijven, waardoor het voor indigena’s erg moeilijk was om hun rechten af te dwingen.

Verandering kwam er in 2011 met het aantreden van huidig president Ollanta Humala, die beloofde om de rechten van de inheemsen beter te beschermen dan zijn voorganger Allan García. Laatstgenoemde haalde zich door een eenzijdige focus op de exploitatie van natuurlijke rijkdommen de woede van de inheemse bevolking op de hals. Dit mondde in 2009 uit in een bloedige confrontatie in Bagua, in het noorden van Peru, waarin meer dan dertig mensen het leven lieten. Het zogenaamde ‘Baguazo’ genoot internationale bekendheid, waardoor de buitenlandse druk op Peru toenam om de rechten van zijn inheemse bevolking beter te beschermen.

Met de komst van Humala en zijn belofte van sociale inclusie werd al snel de wet op consultatie goedgekeurd, dit om de dialoog tussen de verschillende partijen te bevorderen en zo de exponentiële groei van sociale conflicten terug te dringen.

Eerste raadpleging blijft uit

Het belang van de wet, waarvan de praktische modaliteiten in april 2012 werden vastgelegd, mag niet onderschat worden. Enerzijds is het de eerste wet van die aard die in de wereld werd aangenomen. De wet is echter vooral belangrijk omdat Peru’s groeiende economie, die in sterke mate op de exploitatie van natuurlijke rijkdommen stoelt, steeds grotere druk plaatst op gebieden waar inheemse gemeenschappen leven, met name het Andesgebied en het Amazonebekken. Met de wet op consultatie beschikken de indigena’s, die een aanzienlijk deel van de bevolking uitmaken maar al lang het slachtoffer zijn van uitsluiting, eindelijk over een wettelijk instrument dat hen inspraak garandeert in initiatieven die hun gemeenschappen beïnvloeden.

Onmiddellijk na de aanname van de wet temperden verschillende mensenrechtenorganisaties echter de euforie door te waarschuwen dat alles zal afhangen van hoe de wet in de praktijk vertaald wordt. De wet en zijn reglement zijn één ding, iets anders is wat op het terrein gebeurt, zo luidde het.

Geen loze woorden, zo blijkt, want een kleine twee jaar na de aanname van de wet stellen we vast dat het eerste consultatieproces op zich laat wachten. De eerste raadpleging staat gepland in de regio Loreto, in het noordoosten van het Peruaanse Amazonegebied, waar inwoners gehoord zullen worden over olieboringen in een gebied dat reeds sterk vervuild is door decennialange petroleumexploitatie. De consultatie over ‘lot 192’ had in feite begin dit jaar al moeten plaatsgrijpen, maar een conflict - technici van het staatsoliebedrijf PeruPetro betraden het gebied zonder toestemming van de inheemse leiders - maakte dat de raadpleging uitgesteld werd.

Verwacht wordt dat de wet op consultatie in de komende maanden voor het eerst zal worden toegepast, al heerst nog steeds onduidelijkheid over wanneer dit exact zal gebeuren. De onzekerheid wordt verder gevoed door het feit dat Ivan Lanegra, de Viceminister van Interculturele Zaken belast met de implementatie van de wet, begin mei ontslag nam wegens een dispuut binnen de regering over de definitie van wie ‘inheems’ is.

“Ik ben zeer dankbaar de eer gehad te hebben mijn land te dienen en een dermate uitdagend proces te leiden dat tot dusver nog maar één hoofdstuk heeft gekend”, besloot Lanegra via zijn twitter account. Ondertussen woeden de sociale conflicten in het land verder.

Naweeën van extreme centralisatie

Een belangrijke voorwaarde voor de succesvolle toepassing van de wet, is het inlichten van de inheemse gemeenschappen. Veel indigena’s weten immers weinig tot niets over de regelgeving die hun rechten beschermt. De oorzaak hiervoor moet gezocht worden in een geschiedenis van vergaande centralisatie, waarbij autoritaire regimes quasi alle politieke en economische macht naar Lima trokken. Het politieke potentieel op regionaal en lokaal niveau droogde hierdoor op, met alle gevolgen vandien. Sinds in 2000 de laatste dictatuur, die van Alberto Fujimori, ten val kwam, zijn er pogingen ondernomen om deze trend te keren, maar zonder bemoedigende resultaten. Voor degelijk onderwijs, gesofisticeerde gezondheidszorg of openbare instellingen moet men nog steeds in de hoofdstad zijn, niet in de vaak erg afgelegen woongebieden van de indigena’s.

Het International Institute for Democracy and Electoral Governance (IDEA), een intergouvernementele organisatie die wereldwijd democratische processen ondersteunt, organiseerde daarom een reeks activiteiten in het Amazonewoud om inheemse gemeenschappen over hun rechten te scholen. Met financiële steun van de Ford Foundation en de Noorse overheid, realiseerde het de afgelopen twee jaar rondetafelgesprekken over de wet waar in totaal meer dan 340 inheemse leiders van 18 etnische groepen aan deelnamen. Daarnaast werden gedurende een week ook workshops opgezet om inheemse gemeenschappen over de basisconcepten van voorafgaande consultatie te trainen.

Deze werkgroepen werden gerealiseerd in nauwe samenwerking met congreslid Eduardo Nayap, de enige indigena uit het Amazonewoud die in het nationale parlement zetelt, en met technische ondersteuning van het Ministerie van Cultuur en Onderwijs. “Ik ben geboren in de inheemse Awajun-gemeenschap en heb bijgevolg veel inspanning geleverd om specialisten naar mijn volk te brengen om hen te trainen”, vertelt Nayap, die gelooft dat mensen met kennis van hun rechten anders zullen reageren op problemen. “De inheemse gemeenschappen leren op deze manier hoe ze met de staat moeten communiceren en hoe ze zichzelf in de agenda van de overheid kunnen betrekken. Ze leren dat niet alle klachten geuit hoeven te worden via wegblokkades, stakingen of sociale bewegingen”.

Informatie als wapen

De begunstigden van de workshops waren de Chipe and Yutupis gemeenschappen in de Amazonas regio - een gebied dat sterk beïnvloed werd door het ‘Baguazo’ en waar armoedecijfers hoge toppen scheren. Qua methodologie werd gekozen voor een uitgesproken participatieve werkwijze met rurale mindset waarbij de essentie van de wet onder meer in spelvorm gecommuniceerd werd. Deze aanpak weerspiegelt precies wat de wet op consultatie ambieert: indigena’s actieve participanten maken van hun ontwikkeling.

Volgens Alicia Del Aguila van IDEA werden de trainingen zeer positief onthaald door de lokale gemeenschappen. Een deelnemer verwoordde zijn tevredenheid als volgt: “de verstrekte informatie is een instrument dat ons aangereikt wordt en kan vergeleken worden met een militair wapen. Het leger beschikt niet over wapens om gelijk wie te doden, maar om zichzelf te verdedigen. Een beter begrip van de wet geeft ons een middel om onszelf te beschermen en onze rechten te begrijpen”.

“De workshops waren succesvol omdat we er in slaagden de essentie van de wet - een technisch thema met complexe legale aspecten - op een cultureel verantwoorde wijze uit te leggen”, vertelt Del Aguila. Dit laatste is nochtans geen sinecure, benadrukt ze. “In een interculturele context is het belangrijk om het proces flexibel te houden en open te staan voor de meningen van anderen. Daarnaast moeten de juiste condities voor een representatieve participatie geschapen worden. In het geval van de trainingen in het Amazonewoud betekende dit rekening houden met de geografische complexiteit van het gebied en opvangmogelijkheden voor kinderen creëren. Enkel op die manier konden voldoende vrouwen deelnemen aan de workshops”.

Cruciaal was ook het team van gespecialiseerde vertalers dat het Ministerie van Cultuur ter beschikking stelde voor dit pilootproject. Hierdoor konden de trainingen in de eigen inheemse taal gebeuren en bestond er geen taalbarrière.

Onmin over hooglandbevolking

Wegens het onverdeelde succes vroegen inheemse leiders reeds om replica’s van de workshops, maar of er vanuit de overheid een vervolg aan gebreid wordt, valt af te wachten. Binnen het Ministerie van Cultuur zouden voorbereidingen gaande zijn om meer trainingen te organiseren, maar het recente ontslag van Lanegra en zijn ploeg stuurt dit mogelijk in de war.

Ook andere elementen hypothekeren de hoognodige implementatie van de wet. Een eerste betreft onenigheid binnen de overheid omtrent de one million dollar question: “wie is inheems?”. Om de wetgeving toe te passen, moet de overheid een register samenstellen van alle gemeenschappen die in aanmerking komen voor voorafgaande consultatie. Dit is een netelige kwestie als men weet dat het aandeel van inheemsen in de Peruaanse bevolking varieert van 25 tot 47% afhankelijk van de gehanteerde criteria. De huidige (niet definitieve) database bevat 52 inheemse volkeren die tot 17 linguïstische families behoren. Het overgrote deel van deze gemeenschappen leeft in het Amazonewoud; slechts vier ervan zijn afkomstig uit de Andes.

Hier knelt het schoentje. Het Ministerie van Energie en Mijnen ziet voorafgaande consultatie vooral als een rem op toekomstige investeringen in de mineraalrijke Andes en oefent daarom druk uit op het (minder machtige) Ministerie van Cultuur om de Quechua-sprekende bevolking van dit gebied niet als inheems te identificeren. Het argumenteert dat deze inwoners mestiezen zijn omdat ze eeuwen geleden met de Spaanse kolonisten vermengden en ze bovendien minder geïsoleerd leven dan de volkeren in het Amazonegebied - een standpunt dat ook weerklinkt vanuit het presidentiële paleis. Het Ministerie van Cultuur staat echter een ruimere definitie van ‘inheems’ voor en rekent de Quechua-sprekende gemeenschappen erbij, vandaar het vertrek van Lanegra.

Kiemen voor toekomstig conflict?

Los daarvan rijst de vraag of de Peruaanse staat over de capaciteit beschikt om haar consultatieplicht te vervullen. Volgens Del Aguila dringt een versterking van de institutionele omkadering zich op om snel te kunnen reageren op de investeringsplannen van bedrijven. “In Colombia, waar geen consultatiewet bestaat maar wel rechtspraak is ten voordele van voorafgaande raadpleging, is een uitgebreide en welgevormde ploeg exclusief met het thema bezig. In Peru werkt daarentegen slechts een handvol mensen aan de consultatieprocessen”.

Daarnaast blijft de inhoud van de wet voor veel indigena’s controversieel. Onlangs nog dienden verschillende inheemse organisaties een document in bij het Ministerie van Energie en Mijnen met een waslijst van bezwaren. Ze stelden daarbij eisen die ze vervuld willen zien alvorens het eerste consultatieproces van start gaat. Een centrale klacht is het feit dat de uitkomst van de raadpleging niet bindend is en de staat het laatste woord heeft. De geconsulteerde gemeenschappen beschikken dus niet over een vetorecht, al moet de beslissing van de overheid in principe wel steeds de fundamentele rechten van de indigena’s eerbiedigen.

Verder zijn er bezwaren tegen het feit dat het consultatieproces zal plaatsvinden nadat de concessie voor het project reeds is toegekend. Inheemse gemeenschappen worden zo geraadpleegd op een moment dat de bal eigenlijk al aan het rollen is. Er is ook kritiek op de regel dat een consultatieproces maximaal 120 kalenderdagen in beslag mag nemen. Gezien de geografische uitdagingen in het Amazonewoud, verwacht Del Aguila dat dit aanpassing zal vereisen na de eerste ervaringen op het terrein. Kortom: men kan zich afvragen of de wet geen kiemen bevat voor nieuwe sociale conflicten.

2013 moet meer duidelijkheid brengen, want dit jaar nog zouden vijf consultatieprocessen plaatsvinden. De grote vraag is wat zal gebeuren wanneer de inheemse bevolking gehoord wordt, maar niet instemt met het voorliggende project. Dan moet de echte waarde van de Ley de Consulta Previa als instrument voor conflictpreventie blijken en zal duidelijk worden wat Humala verstaat onder “social inclusion for all”.