OESO: Meer transparantie levert nu al 40 miljard euro belastinggeld op

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de club van 34 rijke landen, was al geruime tijd bezig met de strijd tegen schadelijke belastingcompetitie. Vermits de OESO niet echt macht heeft, werkte ze met een soort zwarte lijsten van landen die niet meewerkten. Die beschamingstechniek leek te werken want de lijst van niet-meewerkende landen liep leeg omdat landen een voor een hun beleid aanpasten aan de OESO-eisen.

De financiële crisis heeft die dynamiek in een ware stroomversnelling gebracht. Nu lopen er immers twee initiatieven die tien geleden ondenkbaar waren: de Automatische Uitwisseling van Informatie en BEPS (Base Erosion and Profit Shifting, de strijd tegen de erosie van de belastingbasis en het verschuiven van bedrijfswinsten).

De gedreven Fransman Pascal Saint-Amans leidt dat proces binnen de OESO. Hij vindt dat de initiatieven aantonen dat we evolueren van een wereld waar staten weigerden samen te werken op fiscaal vlak naar een wereld met een vorm van belastingsregulatie -en coördinatie.

Zwarte gaten tussen staten

‘De financiële crisis heeft drie diepgaande veranderingen blootgelegd die al jaren bezig waren.’

Hoe verklaart u die (r)evolutie?

Saint-Amans: De financiële crisis heeft drie diepgaande veranderingen blootgelegd die al jaren bezig waren.

De eerste grote verandering is de globalisering –en meer bepaald het vrij verkeer van kapitaal, goederen en diensten. Dat is al dertig jaar een realiteit maar regeringen hielden vast aan hun soevereiniteit op het vlak van belastingen. Ze wilden niet dat er geraakt werd aan hun nominale soevereiniteit met als praktisch gevolg dat ze inboetten aan reële soevereiniteit. Waarom? Omdat de andere landen kunnen doen wat ze willen. En in een geglobaliseerde omgeving krijg je dan een soort van belastingcompetitie, en dus verlies van zelfstandigheid.

De tweede langetermijnverandering is dat er door het gebrek aan belastingcoördinatie tussenruimtes of zwarte gaten tussen de staten ontstonden. En in een globale omgeving stroomt het geld naar die niet-gereguleerde taksomgevingen, naar die plaatsen waar het minste eisen worden gesteld. Dat zijn de belastingparadijzen.

De derde langetermijnverandering is de evolutie van een wereld die door het Westen wordt gedomineerd naar een wereld waarin je niet langer om landen als China of Brazilië heen kan. Dat is een geo-economische verandering die niets met belastingen te maken heeft.

Die opkomende landen zijn geen lid van de OESO.

Saint-Amans: Klopt. Vroeger was de OESO goed voor meer dan twee derde van de wereldeconomie, vandaag gaat het om minder dan zestig procent, en in 2035 wordt het minder dan de helft. Er zijn dus veel zaken die je niet meer met de OESO alleen kan aanpakken.

Die drie diepgaande veranderingen zijn dus door de crisis blootgelegd. Ze verplichtte politici die kwesties aan te pakken. Niet alleen voor het geld –ook al hebben ze geld nodig– maar vooral om rekenschap af te leggen tegenover hun bevolking. Dat lukt niet met een systeem dat geen steek houdt –dat geen enkele vorm van belastingregulatie kent, alleen wat beperkte instrumenten tegen dubbel belasten die in de praktijk vaak zo gebruikt worden dat ze leiden tot dubbel niet-belasten.

‘Natuurlijk waren de Zwitserse bankiers niet tevreden’

Hoe heeft de wereld gereageerd?  

Saint-Amans: De eerste stap was de meest voor de hand liggende. Je bent een minister van Financiën die miljarden ophoest om banken te redden. Je kan dat niet doen voor banken die eigenlijk helpen om aan jouw belastingen te ontsnappen. Terwijl je net belastinginkomsten nodig hebt om de banken te redden.

Of je nu rechts of links bent, dan zeg je: ‘Sorry, we maken een einde aan het bankgeheim.’ En het is de G20 –die nieuwe groep landen die 90 procent van de wereldeconomie uitmaken– die op 2 april 2009 zegt: ‘Het bankgeheim is verleden tijd.’

De OESO was op die G20-top aanwezig en vermits wij technische expertise hebben in deze materie, zijn wij de uitvoerders van die beslissing van de G20 geworden.

In het najaar van 2008 werd de G20 in allerijl opgewaardeerd naar het niveau van de staats- en regeringsleiders. De G20 kon zo in de plaats van de G7 te treden om globaal beleid te coördineren. Kan je zeggen dat die beslissing om het bankgeheim te doorbreken er niet zou gekomen zijn zonder de G20?

Saint-Amans: Ja, dat kan je zeggen.

Wat was de reactie van de globale financiële sector?

‘De Zwitserse bankiers waren natuurlijk niet tevreden.’

Saint-Amans: De Zwitserse bankiers waren natuurlijk niet tevreden. Maar geloof me: als de G20 en de OESO zeggen dat het bankgeheim over is, dan is dat ook zo.

Kleine landen als Zwitserland, Luxemburg of België hadden weinig in de melk te brokkelen.

Saint-Amans: Dat is juist. Het zijn de grote jongens die tegen de kleintjes zeggen: het is voorbij. Daar schuilt een zekere onrechtvaardigheid in maar anderzijds: waarom zouden de kleintjes de soevereiniteit van de groten mogen ondergraven? Ik voerde dat debat meermaals in Zwitserland waar men zei: ‘Wij zijn soeverein.’ Mijn antwoord was: ‘Ja, u bent soeverein maar de anderen zijn dat ook. Dus als zij vinden dat u hen raakt met uw bankgeheim, kunnen zij u raken met defensieve middelen.’ (Zwitserse banken werden er door de VS mee bedreigd dat ze niet langer in de VS zouden kunnen werken indien ze niet meewerkten, nvdr).

Een land kan geen deel uit maken van de globale gemeenschap, niet meewerken en verwachten dat de anderen dat zomaar ondergaan. Het is beter dat we het speelveld gelijk maken, dat iedereen tegelijkertijd verandert, dan dat er vanuit allerlei hoeken vervelende defensieve maatregelen worden genomen.  

‘Mensen staan in de rij om hun vermogen bekend te maken’

Het einde van het bankgeheim is vertaald in automatische informatie-uitwisseling?

Saint-Amans: De eerste stap in 2009 was dat er werd beslist dat landen voortaan informatie zouden uitwisselen op verzoek: als België informatie vraagt aan het Luxemburg, moet Luxemburg die geven.

Zo richtten we het Global Forum on Tax Transparancy and Information Exchange op. Dat telt intussen 126 landen, die op gelijke voet met elkaar praten en bij elkaar onderzoeken of de ander wel de afspraken naleeft. We beslisten immers dat we een lijst nodig hadden van landen die niet of onvoldoende mee doen.

Peer review (wederzijdse controle, jvd) is een goed mechanisme om dat effectief te maken.  We doen meer dan veertig controles per jaar om te zien wie of niet meewerkt –de teller staat intussen op ruim 160 controles in totaal. Een ding waar ik wel krediet voor wil nemen, is dat we proactief zijn geweest, dat we geen technostructuren hebben opgezet maar resultaten hebben geboekt.

De tweede stap was dan de automatische informatie-uitwisseling, de afspraak dat alle leden van het forum automatisch met elkaar financiële informatie met elkaar zouden uitwisselen. Dat is ingrijpend: van strikt bankgeheim dat domineert –want als Zwitserland dat heeft, kan je daar niets aan doen– tot alle landen die automatisch informatie uitwisselen.  

Alle landen?

Saint-Amans: Voor de Automatische Informatie-uitwisseling hebben we naast de OESO en de G20 de financiële centra gevraagd. Je kan pakweg Zambia daartoe niet verplichten, dat heeft geen zin –het vergt teveel van hen– maar je moet hen wel toegang geven tot informatie-op-verzoek.

Wij hebben negentig landen gevraagd om mee te werken en ze hebben zich allemaal verbonden tot automatische informatie-uitwisseling vanaf 2017-2018. Allemaal uitgezonderd vijf: Nauru, Vanuatu, de Cook islands, Bahrein en Panama. Panama is het enige land van die vijf dat ons zorgen baart, de andere zullen wel mee doen.

We gaan dus van bankgeheim naar transparantie en we moeten dat monitoren. We stellen vast dat de instelling van banken, staten en belastingbetalers verandert. Mensen komen naar de fiscus om hun zaken bekend te maken. Het werkt.

Zie je dat op het terrein?

Saint-Amans: Ja, in veel landen staan mensen in de rij om hun vermogen bekend te maken.

Meent u dat?

Saint-Amans: In Frankrijk spreken we over tienduizenden mensen. We hebben zeer partiële data. Maar die laten ons toe te besluiten dat er nu al veertig miljard euro meer belastingen zijn opgehaald door deze initiatieven.

Globaal?

Saint-Amans: Het gaat om de twintig landen die deze info met ons hebben gedeeld maar we kunnen hun gegevens niet per land publiek maken. Alleen voor Frankrijk wel: in 2014 en 2015 heeft dit telkens 4 miljard euro meer aan belastingen opgeleverd. Geloof me, het gaat snel en hard.

‘We zijn te vriendelijk geweest’

Vervolgens kwam er een discussie op gang over meer billijke internationale fiscaliteit voor bedrijven. Het BEPS-project omvat vijftien concrete actiepunten waaraan landen moeten meewerken om schadelijke belastingcompetitie en ontwijking door bedrijven tegen te gaan.

‘Het is goed dat landen verdragen afsluiten om te voorkomen dat internationale bedrijven tweemaal belast worden voor hetzelfde, maar we moeten evenzeer dubbele niet-belasting tegengaan.’

Saint-Amans:  De tweede stap waren inderdaad de bedrijfsinkomsten. Wanneer wij stelden dat het uit was met belastingparadijzen, antwoordden journalisten steevast: ‘Kijk naar Bermuda, waar bedrijven tweeduizend miljard dollar aan winsten hebben geplaatst.’ Dat is natuurlijk omdat er geen enkele internationale samenwerking is inzake vennootschapsbelasting. Daarom heb ik in 2012, bij mijn aantreden als directeur, het BEPS-project gelanceerd.

Kijk, het is goed dat landen verdragen afsluiten om te voorkomen dat internationale bedrijven tweemaal belast worden voor hetzelfde, maar we moeten evenzeer dubbele niet-belasting tegengaan. Als we dat niet aanpakken, nemen landen unilaterale stappen. Chaos.

We hebben een evenwichtige benadering nodig. We zijn tot nu toe veel te vriendelijk geweest: onder het mom van het vermijden van dubbele belasting van bedrijven erkenden we alle spelletjes die iedereen speelt.

We moeten zekerheid bieden maar niet tegen de kost dat multinationals geen of amper belastingen betalen. Alle landen zien daar het politieke en fiscale voordeel van in. Bedrijven zijn ertegen want het betekent het einde van de dubbele niet-belasting. Ze spreken over groeiende onzekerheid terwijl het juist de zekerheid zal vergroten.

Te véél wil

In België bestaat er meer scepsis over BEPS dan over de informatie-uitwisseling. Als er maar één vierkante meter is die niet meedoet, zal al het geld daarheen trekken.

Saint-Amans: Dat klopt niet, denk ik, want BEPS gaat over landen de instrumenten geven om hun belastbare basis te beschermen en de internationale erkenning dat die instrumenten correct zijn.

Heel weinig landen hebben mechanismen ingevoerd tegen bepaalde trucs omdat ze vrezen dan het kapitaal dan naar elders trekt. Maar nu zal een kritische massa van landen tezelfdertijd dezelfde maatregelen tegen de trucs en spelletjes doorvoeren. Omdat die landen dat willen.

‘We willen ook niet te snel gaan.’

Australië en het Verenigd Koninkrijk gingen onlangs met de Diverted Profit Tax verder dan BEPS. De landen willen nu al meer, ze willen geen twee jaar wachten. Het gaat niet snel genoeg.

Nochtans werden slechts twee van de zeven actiepunten van BEPS die in september 2014 gerealiseerd moesten worden, ook gerealiseerd.

Saint-Amans: We willen ook niet te snel gaan. Maar geloof me, van de vijftien actiepunten van BEPS zullen de meeste geïmplementeerd worden. Daarom zijn de bedrijven ook zo kwaad.

U bent dus niet pessimistisch?

Saint-Amans: O, neen, absoluut niet. Integendeel. Er is te veel wil. Een van de zaken die me frustreert, is dat landen te snel willen gaan. Terwijl we een evenwichtige benadering nodig hebben. We willen ook niet eindigen met dubbele belasting overal. Country by Country Reporting (CBCR) zal een enorme invloed hebben (boekhoudkundige verslaggeving per land waarbij multinationals moeten aangeven welke reële activiteiten in welk land plaatsvinden, nvdr).

Winst in Bermuda

Waarom zal die rapportering alleen gelden voor bedrijven met een omzet van minstens 750 miljoen dollar?

Saint-Amans: Het is beter om snel iets te hebben dat werkt, dan het perfecte systeem dat er nooit komt. Kunnen we de gegevens van CBCR publiek maken? Ja, maar dat willen de VS niet. Oké, dan, dan laten we dat vallen. Kan het alle bedrijven bereiken of alleen de grote die de toon zetten? Laat ons de groten pakken want daar is overeenstemming over.

Bestaat het risico niet dat de groten zich in stukjes verdelen om onder de norm van 750 miljoen te zakken?

Saint-Amans: Nee, niet hiervoor. De kost om jezelf op te splitsen, is enorm. Het zal een massieve invloed hebben. Als ik de belastingdirecteur van een groot bedrijf ben en ik moet zeggen dat al mijn bedrijvigheden daar en daar zijn en dat al mijn winst in Bermuda zit, dan wens ik je veel geluk om daarmee naar je raad van bestuur te gaan en dat te laten goedkeuren.

Wat als grote landen van de G20 niet mee doen?

Saint-Amans: Ze worden gecontroleerd en komen ze desnoods op de lijst van niet-meewerkende landen. Maar het verzet zal vooral van de kleintjes komen. Wie niet doet wat hij belooft, komt op de lijst.

En wat gebeurt er dan?

Saint-Amans: Niets… maar wil jij gerapporteerd worden aan de OESO als een land dat niet meewerkt? Wat gebeurde er met informatie-op-verzoek als je de normen niet naleefde? Ook niets. Maar het werkte. Hier is dat hetzelfde .

‘Het spel is voorbij’

Luxemburg staat nog steeds op de lijst van niet-meewerkende landen voor informatie-op-verzoek. 

Saint-Amans: Maar het verandert snel, inzake informatie-uitwisseling en ook inzake BEPS. Ik sprak met de premier van Luxemburg. Die zei: ‘We veranderen. Het spel is voorbij.’

Hoe verklaar je dat?

Saint-Amans: Simpel. Ofwel verander je mee op een gecoördineerde manier, ofwel doe je dat niet en dan zullen landen hardere maatregelen tegen jou nemen. En je verliest je reputatie. Beter dan te blokkeren, is het om mee te werken en nog zelf proberen mee de regels te beïnvloeden om de schade te beperken.

Het systeem uitmelken

Demonstreerden de VS niet wat die hardere maatregelen konden zijn? De Amerikaanse Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) legt landen heel gedetailleerd op welke financiële informatie over Amerikaanse staatsburgers ze op welke manier moeten meedelen aan de Amerikaanse fiscus.

Saint-Amans: Voor de informatie-uitwisseling was FATCA het model. Voor BEPS is het anders. Veel complexer, veel meer maatregelen.

Belangrijk is dat we ook daarvoor de steun van de VS hebben. Ze willen natuurlijk hun bedrijven beschermen maar ook hun recht om te belasten. Want ze denken dat dat recht bij hen zit. Alleen hebben ze dat recht niet  uitgeoefend.

De huidige regels hebben geen zin. Verrekenregels (transferpricing in het jargon, nvdr) waarbij je al de immateriële activa naar Bermuda brengt, waar geen reële activiteit plaatsvindt, dat is nonsens.

Twintig jaar geleden was dat toch ook nonsens?

‘Het is geen kwestie van rechts of links.’

Saint-Amans: Ja, maar toen was er minder globalisering. Het was minder zichtbaar en de ondernemingen waren minder agressief.

Ze hebben geleerd hoe ze het systeem konden uitmelken?

Saint-Amans: Absoluut en men liet hen toch doen. Waarom zou je dan je geluk niet uittesten?

Blijven deze initiatieven overeind als Obama en Hollande weg zijn?

Saint-Amans: Het is bipartisaan. Het is geen kwestie van rechts of links. Kijk naar Europa. Zijn Schaüble en Osborne links? Toch leiden zij samen met Frankrijk BEPS. Ook in de VS is er brede steun.

Schadelijke regimes

Als kleine landen als België geen speciale voordelen bieden aan multinationals, zullen ze verliezen, vrezen veel Belgen.

Saint-Amans: Ze moeten begrijpen dat de wereld verandert: de fiscale competitie wordt gereguleerd. Je kan je belastingtarieven verminderen, maar je kan geen sweetheart deals aanbieden en daarmee bedoel ik potentieel schadelijke regimes.

‘Als kleine open economie zal je aantrekkelijker moeten zijn dan de grote economieën. Dat is zeker.’

Eerst de schadelijke dingen elimineren, daarna ben je vrij om je tarieven te verlagen. Als kleine open economie zal je aantrekkelijker moeten zijn dan de grote economieën. Dat is zeker. Dat kan door je tarief te verlagen of door voor lange tijd zekerheid te bieden dat er niets verandert.

Wat is het verschil tussen het tarief verlagen en die anderen systemen?

Saint-Amans: Gebrek aan transparantie, schadelijkheid van het regime… dat is het verschil tussen wat aanvaardbaar is en wat niet.

Is dat verschil absoluut?

Saint-Amans: Als je naar een land gaat dat zegt: ‘We heffen twaalf procent belasting op je winsten, maar als je een schijnentiteit hebt in Nederland die royalties betaalt aan het hoofdkwartier in Bermuda, dan zullen we de aftrekbaarheid daarvan aanvaarden. Dan zal de winst in ons land niet 100 miljoen zijn, maar 1 miljoen.’ Waardoor 99 miljoen onbelast naar Bermuda zal gaan. Dat is niet aanvaardbaar want het is dubbele niet-belasting. Dat is een groot verschil.

‘België is uitzonderlijk’

Onlangs liet de OESO nog weten dat de belasting op arbeid nog wat gestegen is. België stond helemaal bovenaan.  

Saint-Amans: Dat is het werk van mijn afdeling. België is uitzonderlijk. Je belast kapitaal niet en je overbelast arbeid. Dat moet je dus herzien.

Daarom zegt nu zowat iedereen in België dat we een taxshift moeten realiseren: minder last op arbeid, en meer op andere bronnen. Maken BEPS en automatische informatie-uitwisseling het makkelijker om een belastingshift naar kapitaal te organiseren?

Saint-Amans: Het antwoord is simpel: ja.

Bedankt voor het gesprek.

Dit interview verscheen eerder op 27 mei 2015 en werd opnieuw gepubliceerd als onderdeel van de MO* Must Reads zomerreeks.