Dossier: 
Ontwikkelingssamenwerking onder de loep

De Croo wilde meer impact en dat lukte niet in Congo

© Belga / Benoit Doppagne

De samenwerking tussen de haven van Cotonou in Benin en Port of Antwerp is voor De Croo een voorbeeld van hoe ontwikkelingssamenwerking in de toekomst er moet uitzien.

Zonder politiek leiderschap heb je geen effect’, concludeerde minister van Ontwikkelingssamenwerking Alexander De Croo tijdens een perslunch begin april. Onder zijn beleid was de mantra: meer impact, met minder middelen. Die impact is tegengevallen in onstabiele landen waar België historisch veel ervaring heeft, zoals in Congo. Op het einde van zijn mandaat gelooft hij dat de focus in de toekomst zal verschuiven, weg van Congo, richting de buurlanden van de EU, richting ons eigenbelang.

Om meer impact te hebben moesten keuzes worden gemaakt. België kon volgens De Croo beter de kennis en ervaring uit zijn voormalige kolonies maximaal benutten en voluit inzetten op de minst ontwikkelde landen en fragiele staten, luidde het in 2014.

Enabel

Onder zijn mandaat kromp het aantal partnerlanden van de Belgische ontwikkelingssamenwerking van 18 naar 14 landen en verschoof de focus naar Afrika.

Het aantal partnerlanden waar België rechtstreeks met de overheid samenwerkt, werd teruggeschroefd tot veertien. Met uitzondering van de Palestijnse Gebieden liggen sindsdien alle partnerlanden in Afrika. Acht van die landen worden door de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) als fragiele staten bestempeld. ‘Een moedige keuze’, volgens de OESO, want net die landen ontvangen steeds minder westerse steun.

‘Wanneer regimes zich weinig bekommeren om het lot van de eigen bevolking dan is onze duurzame impact beperkter.’

‘Als je de keuze maakt voor dit soort landen, moet je leren omgaan met interventies die niet altijd het resultaat geven dat je verlangt,’ zei De Croo aan het begin van zijn mandaat aan MO*. Maar op het einde van zijn mandaat lijkt hij toch moeilijk te kunnen leven met die beperking. Vandaag gelooft hij niet meer dat de focus op Centraal-Afrika zal blijven liggen, want daar rijden we volgens hem te vaak met de handrem op.

‘Het komt er nu op aan om die expertise (nog) meer in te zetten in onze buurregio’s, in Noord-Afrika, De Sahel en het Midden-Oosten’, verduidelijkt De Croo aan MO*. Het is weliswaar niet de bedoeling om te vertrekken uit Centraal-Afrika: ‘België dient er actief te blijven inzake ontwikkelingssamenwerking, zeker in Congo, Burundi en Rwanda. Maar wanneer regimes zich weinig bekommeren om het lot van de eigen bevolking, dan is onze duurzame impact beperkter. De gouvernementele samenwerking in die landen moeten we noodgedwongen op een lager pitje zetten.’

‘Als de focus verschuift van lokale noden naar de onze, dan zijn we verkeerd bezig’

Een van de redenen voor een focuswijziging is volgens De Croo dat ‘irreguliere migratie en terroristische dreiging meer uit Noord-Afrika, de Sahel en het Midden-Oosten komen dan uit Centraal-Afrika.’ Hiermee lijkt De Croo zich nog weinig te verzetten tegen een Europese tendens om ontwikkelingshulp meer ten dienste te stellen van de binnenlandse agenda. ‘Als de focus verschuift van lokale noden naar onze zorgen, dan zijn we verkeerd bezig’, reageert Pieter-Jan Hamels, beleidsmedewerker Centraal-Afrika van 11.11.11.

Burundi als eerste test

Alexander De Croo stelde in zijn eerste beleidsverklaring na zijn aantreden dat mensenrechten centraal zouden staan in de bilaterale partnerschappen. ‘Ontwikkelingssamenwerking is geen blanco cheque,’ stelde hij toen krachtig. ‘Naast vooruitgang op vlak van mensenrechten, verwachten we goed bestuur.’

Om deze ambitie realistisch in te vullen voor die fragiele staten, verduidelijkte hij dat mensenrechten progressief zouden worden opgevat: ‘als een groeiverhaal, niet als een binaire test tussen geslaagd of gefaald.’ Het was volgens de minister niet de bedoeling om de samenwerking telkens op te schorten als er zaken fout zouden gaan: ‘op zulke momenten kon er beslist worden om hulp die rechtstreeks via de overheid van het partnerland zou worden besteed te heroriënteren richting andere actoren.’

In Burundi werd die aanpak onmiddellijk getest. Toen zittend president Pierre Nkurunziza in 2015 aankondigde dat hij, tegen de grondwet in, een derde mandaat ambieerde, botste hij op heel wat weerstand bij zijn bevolking. De protesten werden met harde middelen beantwoord en een poging tot staatsgreep mislukte.

Nkurunziza kreeg wat hij wou en volgde zichzelf als president opnieuw op. De politieke onrust bracht een vluchtelingenstroom op gang. Het middenveld werd weggeveegd. De mensenrechten in Burundi gingen allesbehalve richting groei en vooruitgang, waar De Croo het over had.

Hij deed eind 2015 wat hij beloofde en schortte een deel van de middelen op. Budgetten voor programma’s die dicht bij de Burundese autoriteiten stonden of zeer makkelijk het voorwerp konden zijn van politieke recuperatie zouden geheroriënteerd worden naar andere partners.

Catch 22 in Congo

Die heroriëntatie bleek in de praktijk niet zo eenvoudig. De Belgische ontwikkelingsbudgetten voor de bilaterale samenwerking met een land worden uitgevoerd door het overheidsagentschap Enabel (voeger BTC). Haar werking op het terrein is slechts mogelijk in overleg met de overheid van het partnerland. De opgeschorte middelen een nieuwe bestemming geven binnen het land bleek een moeilijke oefening.

De Croo’s hervorming van BTC tot Enabel zorgde ervoor dat het agentschap met meer actoren kan samenwerken en niet langer louter met overheidsinstellingen in zee moet. Een deel van de uitvoering van de projecten kan aan ngo’s of private partners worden uitbesteed. Maar omdat het bilaterale partnerschappen betreft, kon het opgeschorte geld niet zomaar naar ngo’s of lokale middenveldorganisaties worden overgeheveld.

Bovendien maakte de Burundese overheid elke kritische actor het leven zuur. De werking van alle buitenlandse ngo’s werd door de overheid opgeschort en onderworpen aan een nieuwe strengere wetgeving. 11.11.11 kondigde recent aan het landenkantoor noodgedwongen te sluiten. De koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging kreeg er niet langer een vergunning om het werk verder te zetten.

Ook in Congo werd een deel van de middelen opgeschort als reactie op het steeds verder voor zich uit schuiven van de verkiezingen. Net als in Burundi verklaarde De Croo dat de middelen geheroriënteerd zouden worden zodat ze alsnog de bevolking ten goede konden komen.

‘Kritische ngo’s financieren had hen helemaal in de problemen gebracht. Het plan is zo een kleine dood gestorven.’

Nog meer dan Burundi sloeg Congo hard terug. De Congolese regering vond de aanwezigheid van Enabel niet langer gerechtvaardigd. Prompt kwam de volledige werking onder druk te staan. Tot een effectieve uitzetting kwam het nooit, maar volgens Pieter-Jan Hamels van 11.11.11, is er wel hoog spel gespeeld.

‘De relatie met de Congolese overheid was al kritiek’, aldus Hamels. ‘Kritische ngo’s financieren had Enabel helemaal in de problemen gebracht. Het plan is zo een stille dood gestorven.’ De sterke koppeling van mensenrechten aan bilaterale ontwikkelingssamenwerking bleek voor De Croo een catch 22: een patstelling waarin elke stap vooruit tot grotere problemen zou leiden.

‘Ik denk nog steeds dat het geen goed idee is om overheidsgeld te gebruiken in directe samenwerking met een overheid als er manifeste schendingen zijn van mensenrechten,’ verduidelijkt Hamels. Maar om het werkbaar te houden gelooft hij dat een slimmer systeem mogelijk moet zijn. ‘Je kan verfijnder te werk gaan en per interventie politieke en economische analyses maken om te zien of er vooruitgang is geboekt. Zo kun je kritisch blijven zonder met een bazooka te schieten.’

Frank Schwichtenberg

De Croo spreekt het publiek toe op het Global Citizen Festival in Hamburg

Meer communicator dan diplomaat

Een complexer systeem vraagt een meer diplomatische aanpak. Tijdens de MO*talks in september 2017 noemde de minister Congo ‘geen staat, maar een systeem van persoonlijke verrijking’. Eerder dan een stille diplomaat is De Croo een sterke communicator.

Een complex systeem, zoals Hamels bepleit, waarmee toch vooruitgang geboekt wordt in landen als Congo en Burundi, is ook in eigen land een pak moeilijker uit te leggen. Zichtbare resultaten en duidelijke spelregels passen niet enkel goed bij de stijl en visie van De Croo, er is ook in eigen land draagvlak voor.

De succesvolle internationale campagne voor vrouwenrechten #SheisEqual lag De Croo kennelijk beter. Hij zette er zichtbaar zijn schouders onder, deelde de resultaten als een rockster op een groot podium in Zuid-Afrika en liet dat alles vlot samenvallen met de communicatie rond zijn boek De eeuw van de vrouw.

Hoewel De Croo steeds heldere stellingen heeft ingenomen op vlak van mensenrechten, verstoort dat andere dossier uit Centraal-Afrika zijn geloofwaardigheid. Eerlijke verkiezingen waren een opschortende voorwaarde voor de ontwikkelingssamenwerking in Congo en Burundi, maar waren dat niet voor de samenwerking met buurland Rwanda.

Het Rwandabeleid van De Croo ondergraaft zijn eerdere discours over die democratische vrijheden

De Rwandese president en zijn regime bieden geen ruimte aan een geloofwaardige oppositie of een kritisch middenveld. President Kagame zorgde er bovendien voor dat hij tot 2034 kan aanblijven. Dat mensenrechten de drijfveer zijn om middelen op te schorten, kan door critici dus te makkelijk in vraag worden gesteld door te wijzen op de minder kritische houding in Rwanda.

Rwanda is geliefd bij donoren. Hoewel de mensenrechten en de rechtstaat systematisch worden afgebouwd, is er in het kleine land nauwelijks sprake van corruptie. De steun wordt door de overheid meestal op een transparante manier uitgegeven. Wat impact betreft, doet Rwanda het uitstekend. Maar het Rwandabeleid van De Croo botst wel met zijn discours over democratische vrijheden.

Economische motor voor ontwikkeling

Volgens onderzoeker Thomas Vervisch (UGent) staat het geloof van De Croo dat economische ontwikkeling dé manier is om ontwikkeling te bewerkstelligen ook haaks op de keuze om op fragiele staten in te zetten. De Croo hervormde de ontwikkelingssamenwerking zodat private partners makkelijker betrokken konden worden.

‘Maar een samenwerking met private partners is evenmin vanzelfsprekend, om dezelfde reden waarom het in een land als Congo moeilijk werken is met de overheid,’ merkt Vervisch op. De economische motor van ontwikkeling waar hij zo sterk in gelooft sputtert in een omgeving waar corruptie woekert of waar conflict de staat blokkeert en het land onveilig maakt.

De samenwerking tussen de haven van Cotonou in Benin en Port of Antwerp (een dochterbedrijf van de haven van Antwerpen), is een voorbeeld van hoe volgens De Croo de ontwikkelingssamenwerking er over twintig jaar zal uitzien. ‘Ontwikkelingssamenwerking in de vorm van een co-investering’, zo beschreef De Croo het tijdens de viering van 20 jaar Enabel/BTC.

De investering in de vernieuwde haven, die momenteel beheerd wordt door Port of Antwerp, zal lokale banen creëren en volgens De Croo voor duurzame ontwikkeling zorgen. Die richting moet de ontwikkelingssamenwerking van de toekomst volgens hem uitgaan. Een visie die in fragiele landen meer weg heeft van een vrome droom dan van een strategie die op impact mikt.

Een instrument voor binnenlandse belangen

‘Irreguliere migratie en terroristische dreiging komen meer uit Noord-Afrika, de Sahel en het Midden-Oosten dan uit Centraal-Afrika’

‘In West-Afrika slaagt België er ook beter in de verschillende beleidsdomeinen van het buitenlandbeleid te laten samenvallen’, vindt Vervisch. ‘De belangen van defensie, het economische beleid en ook het migratiebeleid van België lijken er in elkaar te passen. In tegenstelling tot Centraal-Afrika vind je er minder tegenstrijdigheden.’

‘Irreguliere migratie en terroristische dreiging komen meer uit Noord-Afrika, de Sahel en het Midden-Oosten dan uit Centraal-Afrika.’ Hoewel De Croo in het verleden altijd voorzichtig is geweest om ontwikkelingssamenwerking te sterk te koppelen aan het migratiebeleid, ziet hij in de toekomst zelf net sterke banden tussen de twee.

Onder elke minister worden andere accenten gelegd. En ontwikkelingssamenwerking is altijd een instrument in handen van een politiek verantwoordelijke, hoe zeer het belang van het Zuiden en zelfs van de Belgische staat ook gediend is met langetermijndenken en legislatuuroverschrijdende beleidslijnen. Bovendien vinden ingewijden dat het evenwicht tussen het politieke kabinet en de neutrale administratie onder De Croo verschoven is ten voordele van zijn kabinet, weg van de administratie.

‘De eigen administratie is de afgelopen beleidsperiode ook voor een stuk uitgekleed’, verklaart Vervisch. ‘Dat zorgt de facto voor meer macht bij het kabinet.’
Net omdat België heel wat ervaring heeft in Centraal-Afrika komt het afslanken van de administratie ook neer op een verlies van expertise in die landen.

De afslanking van het personeel werd in de doorlichting van de OESO-DAC aangegeven als problematisch. Onder De Croo is de ontwikkelingssamenwerking slanker geworden, maar moest er met minder meer impact gegenereerd worden.

Een deel van het antwoord hierop is volgens De Croo ontwikkelingssamenwerking verder inbedden in het hele Belgische buitenlandse beleid, inclusief defensie.

Britten nemen over

De Croo wijzigde de koers en dreef wat weg van Centraal-Afrika. Indien die regionale verschuiving zal België steeds meer ervaring in Centraal-Afrika verliezen. Nochtans heeft deze ervaring internationaal voor aanzien gezorgd.

Tom De Herdt, Congokenner en voormalig voorzitter van het Instituut voor Ontwikkelingssamenwerking aan de Universiteit Antwerpen, bevestigt dat westerse donoren België beschouwen als ervaringsdeskundige in Congo. ‘Britten nemen het in Congo stilaan over, maar ze komen van ver’.

‘Durven proberen en durven falen’

Net als België aanvankelijk, heeft ook het Verenigd Koninkrijk ingezet op de ontwikkeling van fragiele staten. ‘In Congo zijn ze daardoor de laatste jaren steeds meer aanwezig,’ ondervindt De Herdt.

Blijf op de hoogte

Schrijf je in op onze nieuwsbrieven en blijf op de hoogte van het mondiale nieuws
‘Veel meer dan wij investeren de Britten een deel van de middelen in analyses van de politiek-economische context waarin ze opereren.’ Op dat vlak kan ons land volgens De Herdt wel nog wat leren. Omdat werken in fragiele landen een experimentele aanpak vraagt, is het volgens de academicus belangrijk om onderweg te blijven leren.

‘Aanwezig blijven. Durven proberen en durven falen,’ is ook volgens Pieter-Jan Hamels de boodschap.

Flexibiliteit is volgens Vervisch onontbeerlijk om te werken in die landen. ‘Diversifiëren is belangrijk om de slaagkansen te verhogen. Maar durven falen evenzeer.’

Ik ben proMO*

Nu je hier toch bent

Om de journalistiek van MO* toekomst te geven, is de steun van elke lezer meer dan ooit nodig. Vind je dat in deze tijden van populisme en nepnieuws een medium als MO* absoluut nodig is om de waarheid boven te spitten? Word proMO*.

Wil je bijdragen tot de mondiale (onderzoeks)journalistiek in het Nederlandstalig taalgebied? Dat kan, als proMO*.

Wil je er mee voor zorgen dat de journalistiek van MO* mogelijk blijft en, ondanks de besparingspolitiek, verder uitgebouwd wordt? Dat doe je, als proMO*.

Je bent proMO* voor € 4/maand of € 50/jaar.

Word proMO* of Doe een gift