Zijn de eerste weken van Trump de voorbode van een handelsoorlog?

Handelsbeleid was één van de speerpunten van Donald Trump’s campagne. Hij gaf globalisering en “slechte handelsakkoorden” de schuld voor het verlies van industriële jobs in de VS. Dat discours hielp de cruciale swing staten in de “Rust Belt” over de streep te trekken.

Niet toevallig trok Trump op zijn allereerste werkdag als president de VS terug uit het Trans-Pacific Partnership (TPP). Dat was gemakkelijk aangezien het akkoord nog niet in werking was, terwijl het hem wel meteen een aura van daadkracht gaf.

Hij dreigde in die eerste dagen ook hoge tarieven te heffen op import uit Mexico, als dat land niet bereid is Trump’s muur aan de grens te financieren. Als reactie annuleerde de Mexicaanse president zijn bezoek aan Washington, en van tarieven kwam voorlopig niets in huis.

Veel geblaat maar weinig wol? Of steven we toch af op een handelsoorlog?

Niet alleen de Chinezen maar ook de Duitsers kregen al de toorn van Trump’s regering over zich heen omwille van vermeende oneerlijke handelspraktijken.

Wat moeten we verder verwachten van Trump op vlak van handelsbeleid? Veel geblaat maar weinig wol, zoals in de eerste weken? Of stevenen we toch af op een handelsoorlog?

Het paradigma: mercantilisme

Het denken van Trump over handel is eigenlijk al decennia bekend en consistent. In een (sinds zijn verkiezing terug opgedoken en veelbesproken) interview met Playboy uit 1990 haalde hij al uit naar het feit dat de VS zich gemakkelijk economisch liet [voeg een in Playboy populair werkwoord in] door Japan.

Trump’s ideeën werden laat in de campagne (een beetje) meer uitgewerkt in zijn economische programma door Peter Navarro en Wilbur Ross, nu respectievelijk hoofd van de nieuwe Nationale Handelsraad en Secretaris voor Handel. Eerder deze week werd ook de handelsagenda van de VS voor 2017 voorgesteld. Maar voor meer details is het wachten tot Robert Lightizer ingezworen is als United States Trade Representative.

Het is duidelijk dat Trump handel ziet als een zero-sum game. Als president denkt hij nog steeds in de schema’s van de zakenman.

Wel is duidelijk dat Trump handel ziet als een zero-sum game. Als president denkt hij nog steeds in de schema’s van de zakenman: winst voor een concurrent (andere landen) in termen van marktaandeel betekent automatisch verlies voor de VS.

Trump is vooral bezeten door de handelsbalans. De VS zit al lang stevig in de min (al is dat sinds de crisis wel wat teruggelopen) en de regering wil de berekening ervan hervormen op een manier die het tekort nog groter maakt. Een negatieve handelsbalans ziet Trump als een zwakte. Daarin is hij trouwens niet alleen: in andere landen kloppen politici zich ook graag op de borst over een handelsoverschot.

De handelsstrategie van Trump is er dan ook op gericht het handelstekort weg te werken. Dat kan op twee manieren: door de export te stimuleren of de import te verminderen. De Amerikaanse regering wil op beide inzetten.

De export wil men stimuleren door een grondige belastingverlaging voor bedrijven. Tegelijk wil men de import verminderen door slechte handelsakkoorden te heronderhandelen, bedrijven die productie outsourcen te belasten en alle import aan een extra belasting te onderwerpen.

Een discriminerende tax shift?

Laten we beginnen met dat laatste voorstel, dat mogelijk de grootste impact zou hebben. Die hervorming is niet voorgesteld door Trump zelf maar door een Republikein in het Congres.

Al voor de verkiezingen heeft de Republikeinse Volksvertegenwoordiger en voorzitter van de Commissie Financiën Kevin Brady een verregaande belastingshervorming neergelegd. Hij heeft daarbij de steun van Paul Ryan, leider van de Republikeinen in het Huis van Afgevaardigden. Het belangrijkste onderdeel van het plan is een vermindering van de vennootschapsbelasting van 35 naar 20 per cent.

Die belastingsverlaging moet gefinancierd worden door een “aanpassingsbelasting aan de grens”. Het komt er, eenvoudig uitgelegd, op neer dat op de import een belasting wordt geheven die moet compenseren dat buitenlandse bedrijven geen Amerikaanse belastingen betalen, terwijl Amerikaanse exporteurs om dezelfde reden een belastingsvrijstelling krijgen.

De reacties van de meeste commentatoren zijn vernietigend. Het voorstel wordt als economisch onzinnig en zelfs sadomasochistisch gezien.

Eigenlijk kan dit gezien worden als een tax shift van bedrijfswinst naar consumptie van geïmporteerde, maar niet van binnenlandse consumptie (de VS kent geen BTW). Het is een overtreffende trap van competitieve belastingsaanpassingen waar ook andere landen aan meedoen.

De reacties van de meeste commentatoren zijn vernietigend. Het voorstel wordt als economisch onzinnig en zelfs sadomasochistisch gezien. Het zou de eigen consumenten verarmen en Amerikaanse bedrijven die grondstoffen of half-afgewerkte goederen importeren minder competitief maken.

Velen menen ook dat dit tegen de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) zou ingaan en een cascade aan gelijkaardige maatregelen in andere landen zou veroorzaken. Sommigen vrezen een jaren-1930 scenario van beggar-thy-neighbour beleid.

En Trump zelf? Die houdt zich voorlopig redelijk op de vlakte. Hij zei enkel al dat hij het plan te complex vindt. Ingewikkeld is voor softies. Geef hem maar ouderwetse, duidelijke invoertarieven. Verschillende raadgevers, waaronder Steve Bannon, zouden er dan weer wel positief tegenover staan, als een haalbare manier om campagnebeloften waar te maken.

De Amerikaanse president heeft ook een vrij groot arsenaal aan instrumenten ter beschikking die hij kan inzetten om de import te belasten, zelfs zonder dat hij daarvoor de instemming van het Congres nodig heeft.

Opblazen van handelsakkoorden?

Een tweede front in het handelsbeleid van Trump zijn bilaterale handelsakkoorden. Zoals gezegd vindt hij dat andere landen in het verleden deze veel beter hebben onderhandeld dan de VS, met Amerikaans handelstekorten en banenverlies tot gevolg.

Tijdens de campagne richtte hij zijn pijlen vooral op TPP en NAFTA, het Noord-Amerikaans Vrijhandelsakkoord met Canada en Mexico. Vooral met het laatste land heeft de VS een groot tekort, en dat moet wel een bewijs zijn dat NAFTA een slecht akkoord is voor de VS, aldus Trump. Heronderhandelen of opblazen die handel.

Het is niet duidelijk wat Trump precies heronderhandeld wil zien.

Het is echter niet duidelijk wat Trump precies heronderhandeld wil zien. Er zijn wel een aantal zaken in NAFTA waarover ook de Amerikaanse vakbonden al lang kritisch zijn, zoals de zwakke arbeidsnormen in het akkoord, de moeilijkheid om die af te dwingen, of het feit dat voor sommige producten een groot deel van de productie in een derde land mag gebeuren en dat product alsnog vrij in de VS mag ingevoerd worden (zwakke oorsprongsregels).

Als Trump die zaken zou kunnen versterken in NAFTA, zal hij daarvoor applaus krijgen van de vertegenwoordigers van de arbeidersklasse, tot wie ook hij zich vaak richt. Maar we weten dus niet wat hij van plan is.

Over andere handelsakkoorden tasten we nog meer in het duister. Dat geldt ook voor het Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Trump heeft het nog geen enkele keer over TTIP gehad, en we weten dus niet wat hij erover denkt.

Maar zeker op korte termijn is het moeilijk voor te stellen dat de TTIP-onderhandelingen worden hervat. Daarvoor zou er eerst een serieuze verbetering moeten komen in het imago van Trump in de EU.

En wat met de WTO?

Wat is de rol van de WTO in Trump’s handelsbeleid? Voorlopig lijkt zijn houding tegenover de multilaterale handelsorganisatie er één van onverschilligheid.

Trump lijkt niet van plan de VS echt uit de WTO terug te trekken.

Trump lijkt niet van plan de VS echt uit de WTO terug te trekken. Dat zou één van de steunpilaren van de door de VS ontworpen naoorlogse wereldorde onderuit slaan. Voor zo’n stap heeft hij ook de steun van het Congres nodig, waar er zeer waarschijnlijk geen meerderheid voor bestaat.

Onverschilligheid in die zin is wellicht een hele opluchting in Genève (en de rest van de wereld). Maar het wil evengoed zeggen dat Trump zich bij andere handelsbeslissingen weinig zal aantrekken van de regels van de WTO.

Als andere landen menen dat een handelsmaatregel van de VS ingaat tegen WTO-afspraken, dan denkt Trump wellicht: see you in court. Een WTO-geschil duurt gemiddeld twee jaar, beroepsprocedure niet meegerekend.

Tegen de tijd dat de VS effectief zou zijn veroordeeld en andere landen sancties kunnen nemen, is Trump ofwel al herkozen, ofwel geen president meer. Het zal hem dus worst wezen.

Bovendien is het goed voor te stellen dat de WTO-rechtbank zich eerder welwillend zal opstellen ten aanzien van gecontesteerde Amerikaanse maatregelen. WTO-regels zijn voor (veel) interpretatie vatbaar. Leden en rechters van de WTO zouden wel eens kunnen denken dat het beter is om zich flexibel op te stellen ten aanzien van de VS, dan dat het land zich helemaal uit de organisatie terugtrekt.

Hoe moet de EU reageren?

De impact van Trump’s handelsbeleid zal uiteraard ook afhangen van de respons in de rest van de wereld.

Een reactie die vele politici willen vermijden is die van ‘oog om oog, tand om tand’. Daarom is een echte handelsoorlog ook weinig waarschijnlijk. Als Trump unilateraal invoerbelemmeringen opwerpt, lijken andere landen eerder het hoofd koel te zullen houden, en de lange, juridische weg van de WTO te volgen in plaats van unilaterale wraakmaatregelen te nemen.

De Europese Commissie wil in het gat springen dat de VS nu laat vallen. Dat klinkt misschien wel stoer, maar erg verstandig is het niet.

Een andere respons die we al in Europa zien, is om net het omgekeerde te doen van Trump: when they go protectionist, we go liberal. De Europese Commissie wil in het gat springen dat de VS nu laat vallen, en snel handelsakkoorden sluiten of moderniseren met Mexico of landen in Azië.

Dat klinkt misschien wel stoer, maar erg verstandig is het niet. Traditionele handelsakkoorden die de internationale economie vooral verder liberaliseren in plaats van reguleren, versterken net de voedingsbodem die Trump mee aan de macht heeft geholpen, in plaats van die weg te nemen.

De EU kan beter de valse tegenstelling mercantilisme/protectionisme versus neoliberalisme overstijgen. Het zou nu echt de leiding kunnen nemen op het vlak van “fair trade”. En dat concept niet invullen op Trump’s wijze als ‘fair is wat goed is voor het Amerikaanse bedrijfsleven’, maar wel als ‘handelsbeleid dat bijdraagt tot duurzame ontwikkeling in de EU en de rest van de wereld’.

Twee voorbeelden:

In plaats van te blijven gratis emissierechten weggeven aan de eigen bedrijven om te vermijden dat ze zouden de-lokaliseren om emissiekosten te ontwijken (een beleid dat het klimaatbeleid verzwakt), zou de EU beter een CO2-grensbelasting heffen op de invoer. Dat zou geen protectionisme inhouden als die belasting niet hoger is dan de interne emissieprijs. In plaats van die inkomsten binnen de EU te gebruiken, zou de EU ze in een internationaal klimaatfonds kunnen storten om de aanpak van en aanpassing aan klimaatverandering in ontwikkelingslanden te financieren.

Op dezelfde manier zou de EU de invoer kunnen belasten uit landen zonder, of met heel lage minimumlonen en andere sociale rechten. Opnieuw zou ze die inkomsten kunnen doorstorten in fondsen van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) waarmee de uitbouw van sociale zekerheidssystemen in ontwikkelingslanden wordt gefinancierd.

De echte tussenweg is om ook af te stappen van het dogma dat meer liberalisering altijd goed is.

Het blijft afwachten hoe heet de soep op vlak van handelsbeleid door de Trump-regering wordt gegeten. Een regering met veel mensen uit het bedrijfsleven en met een president die in het buitenland veel economische bedrijfsbelangen heeft zou wel eens voorzichtiger kunnen ageren dan we op basis van de campagne veronderstellen.

Een handelsoorlog is ook onwaarschijnlijk omdat de rest van de wereld wellicht het hoofd koel zal houden. Dat is een geruststelling. Maar in respons op Trump het gaspedaal van de liberalisering verder indrukken zou dan weer weinig verstandig zijn.

De echte tussenweg is om ook af te stappen van het dogma dat meer liberalisering altijd goed is. Misschien zal Trump binnenlandse doelstellingen boven die van vrijhandel stellen, en aantonen dat de WTO meer ruimte laat voor andere beleidskeuzes dan blinde vrijhandel.

De EU zou deze kans moeten aangrijpen om echt de leiding te nemen in het ontwikkelen van een eerlijk handelsbeleid, dat in het teken staat van de echte uitdagingen van deze tijd.