Wet van 2011 maakte opsluiting kinderen níet mogelijk

#EenKindSluitJeNietOp: hoe de vork écht aan de steel zit

© Esmeralda Borgo

De nieuwe gesloten familie-units aan het gesloten centrum 127bis in Steenokkerzeel.

De afgelopen dagen ontstond op sociale media een misverstand over een wet van 2011 ‘die de opsluiting van kinderen mogelijk maakt’. In De Morgen lezen we zelfs dat het Vlaams Belang samen met Groen tegen die wet stemde. Verwarring alom. Het Vlaams Belang en Groen die het samen opnemen voor de mensenrechten?

Het gaat over minderjarige kinderen van afgewezen asielzoekers die tijdens hun terugkeerprocedure vastgehouden kunnen worden. De Morgen bloklettert: “Gezinnen opsluiten mag al sinds 2011”. Dit klopt natuurlijk niet. België sloot lang voor 2011 al kinderen op. Lang voor staatssecretaris Theo Francken (N-VA) leidde dit onder socialistische en liberale ministers al tot mensonwaardige toestanden en duidelijke schendingen van de kinderrechten.

De wet van 16 november 2011 voorzag voor het eerst een regeling die specifiek op kinderen van toepassing was: niet de mogelijkheid tot opsluiting van kinderen, maar een verbod op de opsluiting van kinderen.

De wet van 2011 voorzag voor het eerst een regeling die specifiek op kinderen van toepassing was. Het was een principieel verbod op de opsluiting van kinderen.

Waarom dan de verwarring dat deze wet de opsluiting van kinderen juist mogelijk maakte? Omdat er uitzonderingen werden voorzien op het verbod: opsluiting zou wél nog mogelijk zijn als de ouders ‘niet meewerken’ aan hun terugkeer. De wet werd gestemd toen christendemocraat Melchior Wathelet de bevoegde minister was.

Alleen het gesloten centrum moest nog gebouwd worden. Dat heeft zeven jaar geduurd. Onder Francken is het nu klaar. Daarom is het niet helemaal correct om dit voor te stellen als ‘onderdeel van het onmenselijke beleid van Francken’.

Wel is het zo dat Melchior Wathelet (CdH) en Maggie De Block (Open Vld), de voorgangers van Francken, er geen prioriteit van maakten om opnieuw kinderen te kunnen opsluiten en dat Francken dat wél deed.

Maar omdat het institutioneel geheugen in dit debat ver te zoeken is, deze verduidelijking. We kunnen drie periodes onderscheiden: voor 2008, tussen 2008 en 2018, vanaf 2018.

Voor 2008: opsluiting was de norm

Voor 2008 sloot België minderjarige kinderen samen met hun ouders op als die geen gehoor gaven aan een bevel om het grondgebied te verlaten. In 2004 waren dat 152 kinderen, in 2005 660 kinderen, in 2006 898 kinderen, in 2007 398 kinderen, in 2008 270 kinderen.

Dat gebeurde in dezelfde gesloten centra, volgens dezelfde voorwaarden en opsluitingstermijn als bij volwassenen. Kort gezegd: in schandelijke omstandigheden die voor kinderen traumatiserend waren.

Opeenvolgende Belgische regeringen met de bevoegde ministers Louis Tobback (sp.a) en Patrick Dewael (Open Vld) bleven volhouden dat er geen effectieve alternatieven bestonden. Kinderen opsluiten, was een ‘noodzakelijk kwaad’.

Tussen 2004 en 2008 sloot België 2378 kinderen op in slechte omstandigheden. Annemie Turtelboom (Open Vld) maakte daar een einde aan en voerde alternatieven in.

Maar in 2007 bestelde de overheid een studie bij onderzoeksbureau SumResearch. Die studie suggereerde wél alternatieven. Het regeerakkoord van 18 maart 2008 zei:

‘De regering zet alternatieven op voor het opsluiten van gezinnen met minderjarige kinderen in gesloten centra op basis van de studie van SumResearch. De regering investeert in specifieke opvangmogelijkheden die zich onderscheiden van de huidige gesloten centra voor gezinnen met kinderen die wachten op hun uitwijzing.’

Annemie Turtelboom (Open Vld), de kersverse minister van Migratie en Asiel, kondigde in haar algemene beleidsnota van april 2008 aan dat zij deze alternatieven zou opzetten.

Ngo’s zoals Vluchtelingenwerk Vlaanderen bestudeerden de alternatieven die in het rapport van SumResearch werden aangehaald. Bijvoorbeeld goede praktijken in Zweden en Australië. Ze nodigden de architect van de Australische alternatieven voor opsluiting, Grant Mitchell, uit voor een lobbytour langs alle bevoegde kabinetten en administraties.

Tijdens het bezoek van de heer Mitchell kondigde minister Turtelboom aan: ‘Dit is het laatste jaar waarin nog kinderen worden opgesloten in gesloten centra.’

De minister richtte open wooneenheden in waar de gezinnen als gezin konden verblijven onder begeleiding van coaches. In de media werden de appartementen al gauw “Turtelhuisjes” genoemd. In oktober 2008 ging het pilootproject van start. België schreef geschiedenis.

2008: niet-opsluiting werd de praktijk

Turtelboom, Wathelet en De Block geloofden in het pilootproject, ook al vertoonde de werking nog vele gebreken.

Ze bouwden binnen de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) een nieuwe dienst uit met toegewijde coaches die het welzijn van de gezinnen een veel centralere plaats konden geven dan het personeel van de gesloten centra.

Overheden en ngo’s van overal in de wereld kwamen naar België om de zogenaamde ‘terugkeerwoningen’ te bestuderen als alternatief voor opsluiting in hun land. De resultaten waren dan ook bemoedigend: meer dan 80 procent van de gezinnen bleef er meewerken met de coaches, hoe moeizaam dat soms ook ging.

Overheden en ngo’s van overal in de wereld kwamen naar België om onze ‘open terugkeerwoningen’ te bestuderen als alternatief voor opsluiting in hun land.

Deze resultaten toonden aan dat opsluiting niet nodig is om met gezinnen te werken aan een uitkomst in hun immigratietraject, zij het terugkeer of verder verblijf. Maar naargelang het project vorderde, doken steeds meer problemen op. De coaches leken ad hoc te reageren op crisissituaties. Wathelet en De Block investeerden onvoldoende in evaluatie, om de werkmethode verder te ontwikkelen. In Australië, dat de slechtste en beste praktijken in het asielbeleid combineert, maakte een grondig evaluatieproces wel het verschil.

De Australische regering pompte tussen 2009 en 2013 maar liefst 77,4 miljoen dollar in een officieel programma van alternatieven voor opsluiting. Slechts 6 procent van alle asielzoekers die een coach hadden, verdween in de illegaliteit.

De Australische coaches konden de gezinnen ook doorverwijzen naar gespecialiseerde sociale, psychologische en medische diensten. Zo konden de coaches steeds een begeleiding op maat bieden. Zo’n omkadering bleef in België lange tijd achterwege.

© Esmeralda Borgo

De nieuwe gesloten familie-units aan het gesloten centrum 127bis in Steenokkerzeel.

2011: verbod op de opsluiting van kinderen

In het Belgische recht bestond nog geen wettelijk verbod op de opsluiting van kinderen. De DVZ was nog niet verplicht om eerst het alternatief van de open terugkeerwoningen toe te passen alvorens tot opsluiting over te gaan. Vanaf 2011 is de DVZ dat wel.

En zo komen we bij de huidige verwarring over de wet van 16 november 2011 ‘tot invoeging van een artikel 74/9 inzake het verbod op het opsluiten van kinderen in gesloten centra’. Het luidt, ingekort, als volgt:

‘Een gezin met minderjarige kinderen (…) wordt in beginsel niet geplaatst in een plaats zoals bedoeld in artikel 74/8 tenzij aangepast aan de noden voor gezinnen met minderjarige kinderen. (…) De voorwaarden waaraan het gezin moet voldoen, worden geformuleerd in een overeenkomst die wordt gesloten tussen het gezin en de Dienst Vreemdelingenzaken. (…) Slechts indien het gezin zich niet houdt aan de voorwaarden bedoeld in het tweede lid, kan het gezin voor een beperkte tijd worden geplaatst in een plaats zoals bedoeld in artikel 74/8, § 2, tenzij andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast. (…) Het gezin krijgt een ondersteunende ambtenaar toegewezen (…)’

Dit was de wettelijke verankering van ‘opsluiting als uiterste maatregel’. Groen was tegen omdat het tegen ‘opsluiting’ was. Vlaams Belang was tegen omdat het tegen ‘enkel als uiterste maatregel’ was.

Zoals de titel van de wet stelt, verankerde deze wet in theorie niet de opsluiting van kinderen, maar het verbod op de opsluiting van kinderen. Op dat verbod gelden uitzonderingen: opsluiting blijft mogelijk als ‘uiterste maatregel’, dus als ‘andere afdoende maar minder dwingende maatregelen’ niet doeltreffend konden worden toegepast.

Groen was tegen omdat het een totaalverbod wilde, of tenminste een uiterst korte opsluitingsduur. Vlaams Belang stemde tegen omdat kinderen niet meer onmiddellijk opgesloten zouden kunnen worden. Vlaams Belang stemde niet tegen opsluiting van kinderen, Vlaams Belang stemde tegen alternatieven voor de opsluiting.

Parlementsleden van Open Vld, CD&V en sp.a stemden voor, maar ze stemden niet vóór de opsluiting van kinderen, wel voor de wettelijke verankering van alternatieven voor opsluiting en van het beginsel van ‘opsluiting als uiterste maatregel’. Deze nuance is verloren gegaan in het huidige debat omdat geen rekening wordt gehouden met de toenmalige juridische context. Hen nu ‘mensenrechtenschenders’ noemen omdat ze stemden voor die wet, is een brug te ver.

Het beginsel had al vorm gekregen in rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, nota bene in zaken tegen België. België werd in 2010 veroordeeld voor de opsluiting van kinderen in het gesloten centrum 127bis (in het arrest Muskhadzhiyeva v. België, een zaak van voor 2008).

Het Hof aanvaardt het principe van opsluiting van kinderen als het een uiterste maatregel is, dus als eerst alternatieven zijn toegepast. België respecteerde die eis al sinds 2008, namelijk begeleiding in de open terugkeerwoningen.

De uiteindelijke opsluiting nà toepassing van die alternatieven moet ook gebeuren in ‘aangepaste structuren’ (dus niet dezelfde als die voor volwassenen) en met een kortere maximumduur van opsluiting (dus korter dan die voor volwassenen). In 2016 bevestigde het Hof dit standpunt opnieuw. Dat voert Francken nu uit met de ‘gesloten familie-units’.

2018: opsluiting als uiterste maatregel in aangepaste structuren

In dat kader moet het huidige debat gezien worden. Het gaat niet om de willekeurige opsluiting van kinderen, maar pas nadat die in een open terugkeerwoning verbleven en de begeleiding daar ‘mislukte’ of het gezin ‘niet meewerkte’.

Daarom is het voor de meeste partijen moeilijk om op dit dossier tegen staatssecretaris Francken in te gaan. Francken voert uit wat sinds 2011 in de wet staat en het is in overeenstemming met de huidige rechtspraak van het Europees Hof.

Het is moeilijk om op dit dossier tegen Francken in te gaan. Hij voert uit wat sinds 2011 in de wet staat en het is in overeenstemming met rechtspraak van het Europees Hof.

Bovendien raakt de norm ‘opsluiting van kinderen als uiterste maatregel’ ook op internationaal niveau verankerd. Westerse landen wilden tijdens de onderhandelingen van de New York Declaration on Refugees and Migrants in september 2016 de mogelijkheid behouden om kinderen op te sluiten.

MO* kreeg inzage in de onderhandelingsteksten. Die gingen van ‘we commit never to detain children’, naar ‘we will use it only as a measure of last resort’ en ‘we will work towards the ending of this practice’.

België was tijdens de onderhandelingen tegen een algemeen verbod op de opsluiting van minderjarigen. Dit zei staatssecretaris Francken toen aan MO* in New York:

‘Een algemeen verbod is een leuk idee van VN-agentschappen, maar de lidstaten hebben het terecht afgezwakt en aangepast aan hun nationale contexten. Er komen gesloten woonunits, aangepast aan noden van een gezin met minderjarige kinderen, waar de gezinnen voor een zo kort mogelijke duur zullen verblijven. Die openbare aanbesteding zal binnenkort verschijnen. Dat wordt al een paar legislaturen aangekondigd.’

Josephine Liebl van Oxfam International was teleurgesteld, maar zei wel: ‘Lidstaten zullen alternatieven ontwikkelen en detentie-infrastructuren aanpassen aan een kort verblijf voor minderjarigen. Daaraan kunnen we hen houden. Maar het is niet de historische tekst die we verwacht hadden.’

© Esmeralda Borgo

De nieuwe gesloten familie-units aan het gesloten centrum 127bis in Steenokkerzeel.

Na 2018: opnieuw veroordelingen van België?

Een schending van de mensenrechten, althans volgens het Europees Mensenrechtenhof, is een opsluiting van kinderen enkel als de opsluiting géén uiterste maatregel is en als de leefomstandigheden tijdens de opsluiting slecht zijn.

In de zaak van 2016 oordeelde het Hof dat de mensenrechten wél waren geschonden door een vierjarig kind langdurig bloot te stellen aan zware geluidsoverlast van vliegtuigen op de nabijgelegen luchthaven, langdurige vrijheidsbeperking, geüniformeerde en gewapende politieagenten, een stroom van mededelingen via luidsprekers, het morele en psychische lijden van zijn ouders door de opsluiting.

De kritiek op Francken zal effectiever zijn als die zich richt op de toepassing van de opsluiting als uiterste maatregel, eerder dan op het principe zelf.

Het is best mogelijk dat de opsluiting van bepaalde kinderen in de gesloten wooneenheden van Francken in een concreet geval een schending inhoudt, of zelfs dat de opsluiting van alle kinderen in die nieuwe units een schending is omdat ze niet voldoen aan de standaarden van het Hof. Dat zal het Europees Hof moeten uitwijzen als er een zaak aangespannen wordt.

De kritiek op staatssecretaris Francken zal hoe dan ook effectiever zijn als die zich richt op de toepassing van de opsluiting als uiterste maatregel, eerder dan op het principe zelf. Dat is immers verworven in Belgisch, Europees en weldra internationaal recht.

Toch is er een verschil tussen Francken en zijn voorgangers. Francken verkoopt zichzelf als de enige die de moed heeft om het ‘opengrenzenbeleid’ van zijn voorgangers terug te schroeven. Wat niet klopt, want een aantal van zijn voorgangers (ook socialisten) sloot ook kinderen op. 

N-VA beweert in opstand te komen tegen de ‘linkse elite’ die het land lang bestuurde. Dat is een klassieke populistische truc. Dat revanchistische trekje hadden die andere ministers niet. Zij voerden gewoon een beleid door, ook controversieel, maar zonder anderen op agressieve manier zwart te maken.

Hoger belang van het kind

‘Zou het kunnen dat er toch uitzonderlijke en liefst welomschreven omstandigheden mogelijk zijn, waarbij de staat geen enkele andere oplossing rest dan kinderen, samen met hun ouders, vast te zetten, in afwachting van definitieve uitwijzing?’, vraagt Bart Eeckhout in De Morgen.

In theorie bestaan die omstandigheden. Maar het hoger belang van het kind eist wel dat de uitzonderingen op het verbod op opsluiting slechts een beperkte manoeuvreerruimte aan de overheid laten.

Bijvoorbeeld, op het vlak van de opsluitingsduur. Zelfs nu de Belgische overheid teruggrijpt naar opsluiting in aangepaste structuren moet de maximumtermijn voor de vasthouding uiterst kort zijn.

De Zweedse wetgeving stelt bijvoorbeeld: ‘Een kind mag niet worden vastgehouden langer dan 72 uur, of, als er uitzonderlijke omstandigheden zijn, voor nog eens 72 uur.’ In België is dat nu twee weken, en verlengbaar met nog eens twee weken. Dat is een hele maand voor de opsluiting van een kind.

Die twee weken/een maand beginnen bovendien opnieuw van 0 als een uitwijzingspoging ‘mislukt door niet-medewerking’ van het gezin. De Zweedse regeling realiseert een beter evenwicht tussen de belangen van migratiebeheer en het belang van het kind.

Een uiterst korte maximumduur verplicht de DVZ om alle voorbereidende maatregelen al vóór de opsluiting te treffen: identificatie van het gezin, het regelen van een reisdocument met de ambassade van het land van herkomst, onderzoeken of het mogelijk is om het gezin financieel te ondersteunen om een duurzame re-integratie in het land van herkomst mogelijk te maken, enzovoort.

Uitzonderingen op het verbod op opsluiting mogen slechts een beperkte manoeuvreerruimte aan de overheid laten.

Normaal zou dat allemaal in de open terugkeerwoningen al moeten gebeurd zijn en is een opsluiting van twee weken tot een maand, en in de praktijk onbeperkt verlengbaar, niet te verantwoorden. Het is misschien zelfs een schending van het principe van opsluiting als uiterste maatregel. Opsluiting is enkel ‘een uiterste maatregel voor een zo kort mogelijke duur’ als die bedoeld is puur om de terugkeer uit te voeren, niet om die terugkeer nog helemaal te organiseren.

Die ‘welomschreven omstandigheden waarin opsluiting mogelijk is’ omvatten ook de leefomstandigheden in de gesloten units. Amnesty International kon de gesloten units al bezoeken. Hun verslag doet twijfels rijzen of die leefomstandigheden wel het arrest van het Europees Hof respecteren.

Staatssecretaris Francken bevestigde op zijn blog het principe van opsluiting als uiterste maatregel, ‘als allerlaatste optie’, en beloofde om de alternatieven niet af te bouwen. Ze zouden daarentegen zelfs verder uitgebouwd moeten worden. Het zwaartepunt van het beleid moet liggen bij de alternatieven voor opsluiting, niet bij de opsluiting.

Opsluiting als uiterste maatregel voor een zo kort mogelijke duur kan immers enkel als principe aanvaard worden als de overheid ook voldoende blijft investeren in de alternatieven die moeten toegepast worden vóór die opsluiting. Anders bestaat de kans dat uiteindelijk toch veel kinderen worden opgesloten, gewoon omdat de alternatieven – de open terugkeerwoningen – al dan niet bewust onderontwikkeld blijven.

Daar ligt vanaf nu een belangrijke rol voor de oppositie, de media, de advocatuur en het maatschappelijk middenveld: van de regering volledige transparantie eisen, om de opsluiting van elk kind goed op te volgen en erover te rapporteren.

Aanvulling, 20 augustus 2018
Verschillende VN-agentschappen gaan verder dan de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. 

Artikel 37 van het VN-Kinderrechtenverdrag luidt: ‘De Staten die partij zijn, waarborgen dat de aanhouding, inhechtenisneming of gevangenneming van een kind geschiedt overeenkomstig de wet en
slechts wordt gehanteerd als uiterste maatregel en voor de kortst mogelijke duur.’ Dat is het principe ‘opsluiting als uiterste maatregel’. Maar het Kinderrechtencomité, het VN-agentschap dat waakt over het Kinderrechtenverdrag, heeft gezegd dat ‘opsluiting van kinderen in het kader van migratiebeheer nooit in het belang van het kind kan zijn’.

Het VN-vluchtelingenagentschap UNHCR aanvaardde in de zogenaamde Detentierichtlijnen van 2012 wel het principe van opsluiting als uiterste maatregel in aangepaste faciliteiten: ‘Article 37 of the Children’s Rights Convention requires States Parties to ensure that the detention of children be used only as a measure of last resort and for the shortest appropriate period of time.’ Twee jaar later heeft UNHCR dat standpunt als volgt “verduidelijkt”: ‘UNHCR’s position is that children should not be detained for immigration related purposes, irrespective of their legal/migratory status or that of their parents, and detention is never in their best interests. The UN Refugee Agency has made ending the detention of asylum-seeking children a corporate priority.’

UNHCR verwees toen naar België als een goed voorbeeld. In 2017 werd dat standpunt bevestigd.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Wil je dat MO* dit soort verhalen blijft brengen?
Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur