Saboteert de EU een VN-mensenrechtenverdrag?

Mensenrechten respecteren is op dit moment vrijwillig voor internationale bedrijven. Ecuador wil dat veranderen, maar de EU ligt dwars. Is Brussel het slachtoffer van bedrijfslobby’s of voert ze de agenda van multinationals uit? MO* medewerker Hans Wetzels gaat op zoek naar de verborgen hand van de markt.

  • Friends of the Earth International CC BY-NC-ND 2.0 Global Day of Action, Durban Zuid-Afrika Friends of the Earth International CC BY-NC-ND 2.0

In een klein Italiaans restaurantje aan het Schumanplein in Brussel overleggen twee mannen op gedempte toon over olieprijzen. Hier, in de slagschaduw van het hoofdkwartier van de Europese Commissie, wordt koffie gedronken en worden grote beslissingen genomen.

Aan de overkant van de ondertunnelde rotonde is de Europese Raad gezeteld. Daar weer tegenover, in een kleiner gebouw weggestopt, de European External Action Service (EEAS), waar het gezamenlijke Europese buitenlandbeleid gecoördineerd wordt. Diplomaten en lobbyisten in gestileerde donkere pakken lopen af en aan. Verderop in het Jubelpark profiteren ambtenaren van hun lunchpauze om een stukje te hardlopen.

‘Het verzet van lidstaten die thuishaven zijn van multinationals tegen regels om diezelfde multinationals te reguleren, stuit ons behoorlijk tegen de borst’

Drie jaar geleden werd ergens hier in het epicentrum van de Europese macht een belangrijk besluit genomen over een recent verdrag dat net bij de VN voorgesteld werd.

In het VN verdrag over handel en mensenrechten, UN Treaty on Business & Human Rights, zouden voor het eerst in de geschiedenis internationaal bindende gedragsregels voor multinationals opgetekend worden.

De internationale gemeenschap reageert enthousiast, maar geheel onverwacht keert zelfverklaard mensenrechtenbeschermer Europa zich tegen het door het kleine Ecuador ingediende initiatief.

Sindsdien hebben Europese diplomaten alles in het werk gesteld om het verdrag te saboteren. ‘Het verzet van lidstaten die zelf thuishaven zijn van veel multinationals tegen regels om diezelfde multinationals te reguleren, stuit ons behoorlijk tegen de borst’, vertelt de Ecuadoraanse VN-diplomaat Luis Espinosa-Salas in het massieve Palais de Nations in Genève.

‘Wel andere landen de les lezen over mensenrechtenschendingen, maar niet willen aanschuiven bij een verdrag als dit is natuurlijk vreemd.’

Hartstochtelijk verzet

Sinds de neoliberale revolutie begin jaren tachtig zijn multinationale ondernemingen steeds belangrijker geworden in het mondiale economische systeem. Er is een hoofdkwartiereneconomie ontstaan.

Duurbetaalde marketingafdelingen in Londen of Amsterdam bepalen de bedrijfsstrategie. Grondstoffen worden gewonnen in Nigeria of Congo en de fysieke productie wordt uitbesteed naar lagelonenlanden. Daar werken lokale fabrikanten vaak op contractbasis of in speciale productiezones waar mensenrechten, minimumloon, arbeidsnormen of milieuwetten niet gelden.

In die wereldwijde productieketens gaat er regelmatig vanalles mis. Grote rampen van de dodelijke gaslekken in het Indiase Bhopal of de ineenstorting van kledingfabriek Rana Plaza in Bangladesh leiden meestal wel tot actie.

‘Structurele problemen zoals slavernij in de Thaise garnalenvisserij of uitbuiting in Chinese elektronicaproductiezones etteren vaak onopgemerkt voort’

Toch etteren structurele problemen zoals slavernij in de Thaise garnalenvisserij, uitbuiting in Chinese elektronicaproductiezones of mensenrechtenschendingen op Indiase theeplantages vaak onopgemerkt voort.

Juist daarom waarschuwde de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) van de VN in 1996 al voor de gevaren van het uitbesteden van complete productieafdelingen naar landen met minder toereikende regels en rechtssystemen. Het duurt vervolgens nog tot 2004 eer er binnen de VN serieuze gesprekken op gang komen over internationale gedragsnormen voor multinationale bedrijven.

Die gesprekken kunnen dan weer van meet af aan rekenen op ‘hartstochtelijk verzet’ vanuit dat bedrijfsleven, zo is te lezen in een oud VN-verslag. Uiteindelijk stelt de VN een Speciaal Rapporteur aan: de Oostenrijks-Amerikaanse diplomaat John Ruggie.

Ruggie presenteert in 2011 zijn United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s). In deze richtlijnen onderstreept de rapporteur vooral dat overheden verantwoordelijk zijn voor het waarborgen van mensenrechten, bedrijven nadrukkelijk alleen een ‘responsibility to respect’ toebedeeld krijgen en die, belangrijker, vrijwillig zijn.

Ecuador genegeerd

Voor veel ontwikkelingslanden zijn die vrijwillige afspraken niet voldoende. Ecuador probeert al jaren tevergeefs compensatie te krijgen voor grootschalige olievervuiling in de Amazone door Chevron-Texaco. Na ruim twintig jaar procederen is het Zuid-Amerikaanse land helemaal klaar met de Texaanse oliemultinational die via allerlei gerechtelijke constructies zijn verantwoordelijkheid blijft ontlopen.

In september 2013 leest Ecuadoraans VN-vertegenwoordiger Luis Gallegos dan ook een historisch statement voor in de VN-Mensenrechtenraad in Genève. Hij stelt een verdrag voor dat het mogelijk moet maken om multinationals als Chevron-Texaco, Shell of Monsanto voor een internationaal gerechtshof te dagen als ze zich niet aan de regels houden.

Wanneer Ecuadoraans VN-ambassadeur de start van de officiële onderhandelingen aankondigt, negeren de Europese en Noord-Amerikaanse VN-missies het verdrag volkomen.

Maar liefst 85 VN-lidstaten scharen zich achter dit initiatief, maar de VS, Zuid-Korea, Japan en alle Europese landen stemmen tegen. Ze boycotten de eerste overlegsessies en proberen de oprichting van een verdragswerkgroep te belemmeren. Als dat allemaal niet lukt schuiven ze schoorvoetend alsnog aan.

Dan nog blijven Europese diplomaten alles in het werk stellen om de onderhandelingen te bemoeilijken, blijkt uit de notulen van verschillende overlegsessies.

Zelfs als tegen eind 2016 duidelijk blijkt dat het verdrag onvermijdelijk is, benadrukken de Europeanen nog het te ‘betreuren’ en dat ‘dit nieuwe initiatief prematuur is en verdeeldheid zou kunnen zaaien.’

Wanneer Ecuadoraans VN-ambassadeur María Fernanda Espinosa begin maart 2017 in de grote, conferentiehal van het Palais de Nations van de VN in Genève de succesvolle afronding van de voorbereidende gesprekken en de start van de officiële onderhandelingen aankondigt, negeren de Europese en Noord-Amerikaanse VN-missies het verdrag volkomen.

Risicovolle productieketens

Helemaal onbegrijpelijk is die afwijzende houding van het rijke westen niet. Veel grote Europese, Amerikaanse en ook Aziatische multinationals zijn op zijn minst indirect betrokken bij risicovolle productieketens.

Vooral in de landbouw, kledingproductie en de mijnbouw zijn de risico’s groot, concludeert het nieuwe onderzoeksinstituut Corporate Human Rights Benchmark (CHRB) begin 2017. Het CHRB wordt onder meer gefinancierd door de Nederlandse, Britse en Zwitserse overheden en heeft de honderd grootste internationale bedrijven die actief zijn in de drie risicoketens op hun mensenrechtenprestaties doorgelicht.

‘De EU is terughoudend als het gaat om het erkennen van haar buitenterritoriale verantwoordelijkheden en heeft soms de neiging internationale initiatieven die bindende regels opstellen voor bedrijven te blokkeren’

De conclusies zijn niet bemoedigend. Behalve voorlopers als Marks & Spencer, Unilever en Adidas besteedt het internationale grootbedrijf zes jaar na introductie van de UNGP’s bar weinig aandacht aan mensenrechten.

Een jaar eerder is in het enorme Europese Parlementscomplex in Brussel een soortgelijk rapport gepresenteerd. De conclusie daarin is zelfs dat het EU-beleid ernstig tekortschiet om misstanden in productieketens tegen te gaan.

‘De EU is terughoudend als het gaat om het erkennen van haar buitenterritoriale verantwoordelijkheden en heeft soms zelfs de neiging internationale initiatieven die bindende regels opstellen voor bedrijven te blokkeren’, schrijven de onderzoekers.

Voor het Europese Parlement is dit reden genoeg om de andere (wetgevende) Brusselse instellingen via een resolutie op te roepen om een ‘constructieve houding’ aan te nemen ten opzichte van het UN Binding Treaty on Business & Human Rights voorgesteld door Ecuador.

Die onderhandelingen zijn volgens de parlementariërs een uitgelezen mogelijkheid om eindelijk een regelgevend framework op te stellen voor multinationale bedrijven.

Europese buitendienst

Europa doet echter het tegenovergestelde en keert zich radicaal tegen het verdrag. Achterhalen wie binnen de Brusselse machtsbubbel verantwoordelijk was voor die beslissing blijkt echter verre van eenvoudig. Over buitenlandonderwerpen als dit bestaat namelijk geen officieel EU-beleid, vertelt persmedewerker Virginie Battu.

‘Europa keert zich radicaal tegen het verdrag en achterhalen wie binnen de Brusselse machtsbubbel verantwoordelijk is voor die beslissing, blijkt verre van eenvoudig’

‘Er is geen formeel Europees beleid over mensenrechten, de lidstaten formuleren dat zelf. Omdat de EU toch graag met een stem spreekt binnen internationale instituties als de VN wordt de gezamenlijke positie altijd besproken binnen de Europese Raad.

De buitendienst EEAS zorgt er vervolgens voor dat het Europese standpunt ook echt eensgezind wordt uitgedragen in Genève of New York.’

In de Europese raadswerkgroep voor mensenrechten (COHOM) bespreken de ministers en hun ambtenaren het gezamenlijke standpunt. Omdat in Brussel echter geen officieel beleid over mensenrechten wordt gevoerd, vinden er ook geen officiële stemmingen plaats. Het is niet mogelijk te achterhalen welke stellingen de verschillende lidstaten over het mensenrechtenverdrag hebben ingenomen, zegt Battu.

‘Uiteindelijk moeten alle lidstaten het unaniem eens worden. Daaraan voorafgaand worden er allerlei standpunten en beraadslagingen voorgelegd en verdwijnen vervolgens weer totdat iedereen het eens is. Er bestaan helaas geen officiële stemlijsten die je daarover kan raadplegen.’

Europa zonder stem

Nederland is in elk geval nooit een voorstander geweest van een verdrag met bindende regels voor multinationals, schrijft voormalig minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans in juni 2014 aan de Tweede Kamer.

‘Binnen de VN heeft Europa als niet-lidstaat echter helemaal geen stem, welbeschouwd bestaat een Europees mensenrechtenbeleid op zich helemaal niet’

‘Overheden van landen waarin Nederlandse bedrijven opereren, hebben de primaire plicht om de mensenrechten van hun bevolking te beschermen. […] Wanneer het eventueel opleggen [van bindende mensenrechtenafspraken] aan het bedrijfsleven aan de orde zou zijn, heeft Europees beleid, vanwege interne markteffecten en gelijk speelveld voor Nederlandse ondernemers, altijd de voorkeur boven nationaal beleid.’

Binnen de VN heeft Europa als niet-lidstaat echter helemaal geen stem. Welbeschouwd bestaat een Europees mensenrechtenbeleid op zich helemaal niet.

Toch wordt het Europese standpunt in Genève en New York wel degelijk gecoördineerd, door de EEAS, die tijdens vergadersessies officieel als passieve toeschouwer zit tussen het Vaticaan en de Palestijnse Autoriteiten.

Om de interne markt te kunnen laten functioneren en tegelijkertijd tegenover grootmachten als China of de VS een vuist te kunnen maken, is het cruciaal dat er zo min mogelijk verschillen bestaan tussen de 28 lidstaten van de EU.

Bescheiden buitendienst met lange arm

Om die gemeenschappelijke lijn te bewaken, werd in 2007 de EEAS in het leven geroepen. De relatief onbekende EU-buitendienst huist achter een onopvallende glazen façade, ingeklemd tussen de massieve hoofdkwartieren van de Europese Commissie en de Europese Raad.

De EEAS moet het doen met een, naar Brusselse normen, bescheiden budget van 700 miljoen euro -de Commissie zelf geeft dit jaar alleen aan tijdelijke arbeidskrachten al 130 miljoen uit. De dienst staat onder leiding van Europees Hogevertegenwoordiger voor Buitenlandbeleid en tweede vicepresident van de Europese Commissie, Federica Mogherini.

‘De EEAS drukt de lidstaten op het hart pogingen onder leiding van Ecuador om naar een juridisch bindend instrument toe te werken, tegen te houden’

De taak van de neutrale buitendienst is louter puur uitvoerend, verklaart een anonieme EEAS-medewerker na telefonische navraag. Over buitenlandse beleidsonderwerpen als deze mogen EU-lidstaten immer zelf beslissen.

Ook de machtige Europese Commissie zelf benadrukt zich niet te mogen bemoeien met het beleid dat de ministers van de lidstaten zelf uitstippelen in de Europese Raad.

Nader onderzoek leert echter dat de lange arm van de Commissie ook hier merkbaarder is dan men in Brussel wil toegeven. In vergadernotulen staat ondubbelzinnig dat de EEAS naast uitvoerend orgaan ook voorzitter is van de COHOM-groep. En in die hoedanigheid is de dienst wel degelijk direct betrokken bij het formuleren van beleid.

In 2014 trekt de dienst in vergaderingen dan ook fel van leer tegen het Ecuadoraanse VN-voorstel en drukt de lidstaten op het hart om ‘pogingen onder leiding van Ecuador om naar een juridisch bindend instrument toe te werken, tegen te houden.’

Politieke kaste

Het Europese bedrijfsleven lijkt zich daarentegen opvallend koest te houden over het voor hen toch zeer verreikende verdrag. Uit gesprekken met betrokkenen, opgevraagde communicatie en documenten is er geen spoor van directe obstructiepogingen. Ook wil geen van de benaderde Nederlandse topbedrijven reageren op het verdrag.

Chemieconcern LyondellBasell en havenbedrijf Boskalis reageren niet op mails, Unilever laat weten zich op de vlakte te willen houden over de ontwikkelingen en ING-woordvoerder Carolien van der Giessen schrijft in een e-mail dat het te ‘prematuur is om hier nu al commentaar op te geven.’

Ook Shell laat in een telefonische reactie weten gezien het ‘prille stadium van het verdrag’ niets kwijt te willen. Zelfs de lobbyorganisatie voor de voedselindustrie FoodDrinkEurope, die op Europees niveau zeer invloedrijk is, laat weten het nieuwe verdrag niet te volgen en er geen mening over te hebben.

‘Op dit moment is de relevantie van mensenrechten voor de Commissie laag in relatie tot handelsbelangen’

Als er al zijdelings of off the record commentaar gegeven wordt, zijn de opvattingen van bedrijfsleven en beleidsmakers grotendeels elkaars echokamers.

Ze stellen dat vrijwillige mensenrechtenrichtlijnen voor bedrijven voldoende zijn, een bindend verdrag is ongewenst en overheden in ontwikkelingslanden moeten eerst zelf orde op zaken stellen.

Volgens Jérôme Chaplier van de European Coalition for Corporate Justice lijkt het er dan ook verdacht veel op dat de Europese politieke kaste automatisch de belangrijkste beleidsagenda van haar grootste industrieën volgt.

‘Op dit moment is de relevantie van mensenrechten voor de Commissie laag in relatie tot handelsbelangen. Pas als de interne markt, die volgens velen het fundament is van de Europese Unie, door nieuwe regels in gevaar komt, verwacht ik actie.’

Lobbyzwaargewichten

Toch doemt er uit verdere bestudering van vergadernotulen, positiedocumenten, verstuurde brieven en e-mails nog een bijkomend beeld op.

Twee van machtigste organisaties in het Brusselse multiversum zijn de internationale werkgeversorganisatie, International Organisation of Employers (IOE) en de internationale Kamer van Koophandel, International Chamber of Commerce (ICC). Waar bedrijven zich zelf muisstil houden, keren beide lobbyzwaargewichten zich in 2014 meteen tegen het door Ecuador voorgestelde verdrag.

‘Als we van bedrijven verwachten dat ze structureel verantwoordelijkheid opnemen, is het van primair belang dat regeringen zonder verdere vertraging eerst hun verplichtingen nakomen’

De IOE laat in een schrijven weten het verdragsvoorstel te betreuren en ziet er -in orwelliaanse ironie- een ‘tegenslag’ in voor mensenrechten wereldwijd.

De ICC verstuurt op 29 september 2016 een brief aan verschillende Europese instellingen om te benadrukken dat nieuwe ‘aansprakelijkheden voor bedrijven voor sociale standaarden in mondiale productieketens’ ongewenst zijn.

Misstanden in mondiale productieketens zijn volgens de lobbygroep immers helemaal niet de verantwoordelijkheid van bedrijven, verduidelijkt secretaris-generaal Mathieu Maes van het Belgische ICC-kantoor.

‘Veel van onze leden hebben inmiddels zelf actie ondernomen tegen mensenrechtenschendingen. Als we van bedrijven verwachten dat ze structureel verantwoordelijkheid opnemen, is het van primair belang dat regeringen zonder verdere vertraging eerst hun verplichtingen nakomen.’

Groene Kaart

In Frankrijk zijn enkele oppositiepartijen het ontwijkgedrag van de Europese politiek ondertussen helemaal zat. Onder aanvoering van parlementslid Danielle Auroi dient haar Groupe Écologiste een wetsvoorstel in.

Ze wil in Frankrijk gevestigde internationale ondernemingen verplichten om een actieplan op te stellen met daarin concrete maatregelen om mensenrechtenschendingen in de toeleveringsketen te voorkomen. Niet nakomen van die afspraken kan bedrijven vervolgens miljoenenboetes opleveren.

Begin 2017 weet Auroi haar wet door de Assemblée Nationale te loodsen, maar dat gaat niet zonder wrijving. Het Franse parlement vreest immers een exodus van grote ondernemingen als gevolg van de wet. Om dat voor te zijn dient Auroi een Groene Kaart in bij de Europese Commissie in Brussel.

‘In het licht van de vele acties die al in gang zijn gezet, is de Commissie niet voornemens om nog meer regels hierover op te stellen’

Groene Kaarten zijn sinds 2014 nieuw in de Europese politiek en geven nationale parlementen de mogelijkheid om wetsvoorstellen in te dienen in Brussel.

Dit recht was eerder voorbehouden aan de Europese Commissie. Auroi stelt voor haar bedrijvenwet in heel Europa in te voeren om zo het economische speelveld gelijk te houden. Zeven parlementen, waaronder het Nederlandse, ondersteunen de Franse Groene Kaart. De Europese Commissie ziet echter niets in de plannen en wijst het voorstel af.

‘In het licht van de vele acties die al in gang zijn gezet, is de Commissie niet voornemens om nog meer regels hierover op te stellen’, schrijven Eurocommissaris voor Interne Markt Elżbieta Bieńkowska en de inmiddels tot vicepresident van de Europese Commissie opgeklommen Frans Timmermans in een brief aan de acht parlementsvoorzitters (waaronder Timmermans’ PvdA-partijgenote Khadija Arib).

Kafka in de Commissie

Maar ook dit besluit achterhalen blijkt geen sinecure. Na een lange middag koffiedrinken aan het Schumanplein, mails sturen en voicemails volspreken, volgt er eindelijk een telefoontje van de Europese Commissie. ‘Formeel bestaat er geen Europees besluitvormingsproces voor als lidstaten een Groene Kaart indienen’, weegt woordvoerder Kasia Kolanko haar woorden zorgvuldig.

‘Ze weten zelf niet eens waar de beslissing genomen is om dit initiatief af te schieten. Dat zegt toch eigenlijk al genoeg over hoe belangrijk ze het vinden.’

‘De Europese Commissie verwelkomt constructieve initiatieven van lidstaten natuurlijk wel, maar vooralsnog blijven we ons liever focussen op de mensenrechtenregels die al van kracht zijn. Over de exacte besluitvorming omtrent deze Groene Kaart kan ik helaas niet meer kwijt.’

Het gemak waarmee de Europese Commissie de Groene Kaart van Auroi van tafel veegt verklaart ook de Europese furie tegen het vastleggen van bindende regels in het UN Treaty on Business & Human Rights, meent Jérôme Chaplier.

De kafkaëske houding van de Europese Commissie in de kwestie bewijst volgens dat mensenrechten in de Europese politiek structureel het onderspit delven tegenover handelsbelangen en een interne markt die in Brussel de alfa en omega van het Europese project is geworden.

‘Ze weten zelf niet eens waar de beslissing genomen is om dit initiatief af te schieten. Dat zegt toch eigenlijk al genoeg over hoe belangrijk ze het vinden.’

Glas wijn verzacht de zeden

Ondanks de eerdere tegenstand is Ecuador blij dat Europa met al zijn juridische kennis uiteindelijk toch meedoet aan de verdragsonderhandelingen die in oktober 2017 van start zullen gaan.

‘Europese diplomaten laten informele gesprekken bij een glas wijn doorschemeren helemaal niet zo gekant te zijn tegen bindende regels voor multinationals als hun overheden in Brussel’

Veel VN-delegaties begrijpen hoe lastig het is voor de 28 Europese landen is om steeds een gezamenlijk standpunt te formuleren, zegt Luis Espinosa Salas in Genève.

Daarbij, zo bezweert de Ecuadoriaan, laten veel Europese diplomaten in informele gesprekken bij een glas wijn doorschemeren helemaal niet zo gekant te zijn tegen bindende regels voor multinationals als hun overheden in Brussel.

In de brede wandelgangen van het Palais de Nations van de VN spelen economische en interne marktafwegingen nou eenmaal een minder grote rol dan in Europees machtscentrum Brussel.

‘De Verenigde Staten doen sinds Henry Kissinger geen enkele concessie aan de idee dat bindende afspraken voor bedrijven overbodig zijn’, besluit de Ecuadoraanse diplomaat hoopgevend lachend. ‘Europeanen zijn daarin stukken toegeeflijker en ook realistischer. Al blijft het natuurlijk altijd de vraag hoe die goede wil zich uiteindelijk vertaalt in Europees beleid.’

Dit artikel is gebaseerd op uitgebreid onderzoek dat eerder verscheen in Down to Earth Magazine.

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Wil je dat MO* dit soort verhalen blijft brengen?
Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur

  • Freelance journalist

    Hans Wetzels (Heerlen, 1982) is cultuurwetenschapper en freelance journalist. Hij schrijft over vrijhandel, ontwikkeling en het mondiale voedselsysteem.