Wie Chili zegt, zegt koper

Chili is zo’n moeilijk geval. Wie Chili zegt, zegt koper. Koper is een basisgrondstof voor de industrie. Het metaal wordt verwerkt in auto’s, airconditioning, bouwmaterialen enzovoort. De wereld kan er gewoon niet zonder. Chili staat op nummer één onder de koperproducenten, in 2013 met een productie van liefst 5,8 miljoen ton koper. Dat is het drievoud van China, de tweede op de lijst.

Het gros van de kopermijnen in Chili is in privé-beheer. De meeste Chilenen vinden echter dat het koper onder openbare controle moet worden gebracht. Voor die eis bestaat een serieus draagvlak. Dat bleek in 2013 uit een opiniepieling die twee maanden voor de algemene verkiezingen is afgenomen. Een aantal kiezers werd ondervraagd over hun politieke voorkeuren en een aantal cruciale dossiers. Vier op de vijf ondervraagden – 83 procent – sprak zich uit voor de re-nationalisatie van het koper. Het aantal ondervraagden was niet zo groot, het ging om zowat 1400 personen. Maar de vraag van wie het koper in Chili is, blijkt wel breed te leven, over de partij-, gender- en generatiegrenzen heen.

‘Wie het koper controleert, controleert Chili’

Het gevecht om koper bepaalt het wel en wee van Chili. Vanaf de jaren vijftig is dat gevecht intens geworden.

Dat is niet zo verwonderlijk. ‘Wie het koper controleert, controleert Chili’, zei de Chileense politicus Radomiro Tomic ooit. Het gevecht om koper bepaalt het wel en wee van Chili. Vanaf de jaren vijftig is dat gevecht intens geworden. Politici zoals Tomic begonnen toen te ijveren voor nationalisatie. Ze wilden de koperontginning uit de handen halen van de Amerikaanse multinationals die de sector beheersten.

Eind jaren zestig werd die eis gedeeltelijk realiteit met de “Chilenizatie” van de christen-democraat Frey. Onder zijn regering nam de staat grote participaties in de private mijnfirma’s. De linkse regering van president Salvador Allende voltrok het proces. Zij onteigende in 1971 de Amerikaanse multinationals Annaconda Copper en Kennecot.

De regering-Allende vond niet dat ze deze firma’s moest uitkopen of schadeloos stellen. Volgens haar stonden die multinationals juist bij Chili in het krijt omdat ze reuzewinsten hadden opgestapeld. Maar de VS namen onmiddellijk sancties tegen Chili. En toen president Allende in 1973 tijdens een staatsgreep werd vermoord en generaal Pinochet de macht had gegrepen, maakte deze laatste de nationalisatie snel weer ongedaan. Zijn regime gaf de kopermijnen terug aan de buitenlandse multinationals.

De belangen van buitenlandse multinationals

Vandaag leeft de eis van re-nationalisatie opnieuw onder de Chilenen. Al kan er nog twintig tot dertig jaar verstrijken voor het koper weer in staatshanden is. Dat hoor je onder meer bij de vakbonden van de mijnwerkers. De situatie is ook danig anders dan in 1971.

Tijdens de dictatuur is de macht van de vakbonden gebroken. Ze zijn versplinterd en “geatomizeerd”. Eén mijnbedrijf telt meerdere vakbonden, één voor elke beroepscategorie –en er zijn veel mijnbedrijven. De meeste mijnbedrijven zijn private vennootschappen. Zij leveren zo’n zeventig procent van de koperproductie. De resterende dertig procent wordt door Codelco geproduceerd, een vennootschap die eigendom is van de staat.

Onder de privé-bedrijven is er maar één Chileens van betekenis: de firma Antofagasta Minerals, van de miljardairsfamilie Luksic. Alle andere privé-bedrijven van tel zijn buitenlandse multinationals.

Aan hun belangen raken, is riskant. Dat zijn ze in Chili niet vergeten. Er dreigen altijd sancties. Maar er zijn ook juridische en politieke obstakels. Een eerste belangrijk obstakel is de concessie-wet. Concessies zijn stukken uit het staatsdomein die aan ondernemingen worden uitgeleend om ze uit te baten. In 1981 voerde het Pinochet-regime de ‘volle concessies’ in. Het gaat daarbij om territoria die zijn losgemaakt uit het staatsdomein en aan mijnbedrijven in eigendom zijn gegeven, inclusief de ertsafzettingen. Dit systeem, uniek in de wereld, maakt dat de private eigenaars met de concessies marchanderen zoals het hen belieft, en zonder dat de Chileense overheid daar iets aan te zeggen heeft.

Democratische experts in Chili achten de volle concessie in strijd met de grondwet. Maar tot nu toe heeft geen enkele democratische regering er aan geraakt. Dat komt deels door een tweede obstakel: de binominale volksvertegenwoordiging. Met deze regeling, die dateert van het einde van de Pinochet-dictatuur, gaf het regime garanties aan zijn aanhangers dat ze zetels zouden behouden in het parlement. Daar houdt het rechtse blok tot vandaag elke ingreep tegen die tegen de belangen van de grote private mijnbouwers indruist.

Buitengewone fiscale voordelen

De regering wil de buitengewone fiscale voordelen voor de buitenlandse investeerders afbouwen.

Verandert de situatie met de huidige regering van president Michelle Bachelet? Haar regering, die begin 2014 is gevormd, wil wèl hervormingen doorvoeren. Ze wil daarmee tegemoet komen aan de massale protesten, vooral van de studenten, die Chili de laatste jaren dooreenschudden.

Een hervorming van de mijnsector staat niet op de agenda. Maar de regering wil wel de buitengewone fiscale voordelen voor de buitenlandse investeerders afbouwen. Ook die dateren uit het Pinochet-tijdperk. Ze zijn gebetonneerd in het beruchte Decreet-600. Dat bepaalt dat de inkomenstaks voor grote buitenlandse investeerders telkens voor tien jaar wordt vastgelegd. In die periode kan de Chileense fiscus hun extra winsten niet belasten.

De privésector wil niet dat aan de fiscale voordelen wordt geraakt. De sector gebruikt het klassieke dreigement, dat de investeerders zullen wegtrekken uit Chili. De regering twijfelt. De nieuwe minister van Mijnen, Aurora Williams, stelde de privé-investeerders al gerust dat er niets fundamenteels verandert aan Decreet-600. Williams behoort tot de ‘liberaal-socialistische’ Partido Radical.

Leven op westerse leest

Het hoofddoel van een nationalisatie blijft, zo zeggen de voorstanders, om met de eigen ertsen ook een eigen industrie uit te bouwen. In Chili is de verwerkende nijverheid nagenoeg verdwenen in de jaren tachtig (tijdens de dictatuur) en negentig. Verbruiksgoederen worden er niet meer gemaakt, ze worden ingevoerd.

Het land leeft op westerse leest, met grote shopping malls en westerse merken. Dat maakt het leven duur. Tegelijk is de Chileense samenleving zeer ongelijk, met bovenaan ruim een dozijn multimiljardairs, en onderaan een massa mensen met een klein inkomen. Die ongelijkheid zou weggewerkt kunnen worden als Chili weer werkgelegenheid schept in de metaalnijverheid en de lichte industrie. Dit veronderstelt wel een structurele ommekeer. In zo’n model wordt het koper niet meer geëxporteerd maar in Chili zelf tot meer hoogwaardige producten getransformeerd. Chili zou ook zelf machines voor de mijnen kunnen maken.

De staatsmaatschappij Codelco moet volgens de “nationalisten” de spil zijn van deze transformatie. Codelco heeft stevige troeven. Ze is goed voor een derde van de totale koperproductie en heeft naast mijnen ook verwerkingsfabrieken. Daarom is zestig procent van Codelco’s output nu koper opgewaardeerd tot kathoden. Bij de grote privé-mijnbouwers is die verhouding net omgekeerd. Zij verwerken maar een derde (36 procent) van hun output tot kathoden.

Codelco heeft het echter financieel moeilijk. De groep heeft beslist miljarden te investeren in expansie. Maar haar opbrengsten dalen. Hoe dat mogelijk is? Kritische analysten begrijpen het niet. Volgens de economist Julian Alcayaga is er fraude in het spel. Hij vermoedt dat Codelco veel koper onder de marktprijs heeft verkocht, wat wettelijk niet mag. Dit zou de strategie zijn geweest van de directeurs die de laatste jaren Codelco bestuurden. Ze zijn aangesteld door de regering van president Sebastian Piñera (2010-2014). President Piñera’s oudere broer José bedacht in volle dictatuur de formule van de “Volle Concessie”. Wie durft beweren dat in Chili niet alles om koper draait?

Dit dossier kwam mee tot stand met de steun van het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek.