Den Haag, Arusha, Rome. De internationale strafgerechtshoven

De pogingen uit het verleden zijn één voor één blijven steken in het moeras van de internationale politiek (2). Ook het Verdrag van Rome kan nog steeds hetzelfde lot ondergaan. Het is niet uitgesloten dat het vereiste aantal ratificaties (zestig staten) nooit wordt gehaald en het Verdrag van Rome daardoor ook moet plaatsnemen in de uitgebreide galerij van internationale verdragen die de smaak van inwerkingtreding nooit hebben mogen proeven.

De voortekenen zijn echter gunstig. Nog geen twee jaar na de uitvaardiging van het Statuut hebben al een twintigtal staten, waaronder België, de ratificatiestap gezet. De algemene verwachting is dan ook positief: binnen enkele jaren moeten de vereiste zestig ratificaties een feit zijn en kan het toekomstige internationaal strafhof van start gaan. Wanneer dat gebeurt komt er een einde aan een lange reeks van pogingen om te komen tot een universeel erkend internationaal strafhof

DE EERSTE POGINGEN

De eerste gekende internationale berechting van een oorlogsmisdadiger dateert van 1474. Het betreft de berechting van Peter Von Hagenbach, leenheer onder Karel de Kale, wiens regime gekenmerkt werd door extreme brutaliteiten zoals moord, verkrachting en willekeurige inbeslagname. Von Hagenbach werd er voor een internationaal tribunaal van beschuldigd de ‘wetten van God en mens’ te hebben geschonden. Het argument van de beschuldigde dat hij enkel de bevelen van zijn suzerein Karel de Kale uitvoerde, werd door het tribunaal niet aanvaard en Von Hagenbach werd uiteindelijk ter dood veroordeeld.

De zaak Von Hagenbach was een geïsoleerd geval. De idee van een internationaal strafhof zou pas volledig tot ontwikkeling komen in de loop van de twintigste eeuw. Het (eerste) Verdrag van Den Haag van 1899 beschouwen sommigen als het echte beginpunt van deze ontwikkeling. Toch lijkt de eerste duidelijke poging om een internationaal strafhof op te richten die in het Verdrag van Versailles (3) te zijn het vredesverdrag tussen de geallieerden en Duitsland na de Eerste Wereldoorlog. Artikel 227 van het Verdrag voorzag in de oprichting van een internationaal strafhof, samengesteld uit vijf rechters, voor de berechting van de Duitse Keizer Wilhelm II. Ook de artikelen 228 tot 230 stelden de oprichting van al dan niet internationaal samengestelde (militaire) tribunalen voor de berechting van Duitse oorlogsmisdadigers in het vooruitzicht. De bepalingen bleven echter, omwille van politieke overwegingen, dode letter.

Tijdens en na de verschrikkingen van de Tweede Wereldoorlog kwam de idee van een internationaal strafhof opnieuw naar de voorgrond. Maar in tegenstelling tot het Verdrag van Versailles werd er nu wel overgegaan tot de effectieve installatie van internationale straftribunalen. Op 8 augustus 1945 ondertekenden Frankrijk, de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en de U.S.S.R. het Akkoord van Londen (4). Het akkoord bevatte in bijlage het Charter voor het op te richten International Military Tribunal (IMT) dat zou zetelen in Nürnberg. Het IMT was samengesteld uit vier rechters en was bevoegd voor het berechten van Duitsers die ervan verdacht werden misdaden tegen de vrede, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid te hebben begaan. Uiteindelijk zouden voor het Tribunaal 22 Duitsers terechtstaan: drie beschuldigden gingen uiteindelijk vrijuit, twaalf werden ter dood veroordeeld en de overigen kregen gevangenisstraffen van tien jaar tot levenslang.

Ook in het Verre Oosten ging men over tot de oprichting van een Internationaal Militair Tribunaal. Op 19 januari 1946 kondigde Generaal McArthur de oprichting van het International Military Tribunal for the Far East (IMTFE) af (5). Het Tribunaal was samengesteld uit elf rechters en was bevoegd voor het berechten van oorlogsmisdadigers die misdaden tegen de vrede, oorlogsmisdaden en/of misdaden tegen de menselijkheid hadden begaan. Achtentwintig vermeende (Japanse) oorlogsmisdadigers stonden voor het IMTFE terecht. Alle vijfentwintig resterende beschuldigden (6) werden schuldig bevonden: zeven werden ter dood veroordeeld, zestien tot levenslange opsluiting, één tot twintig jaar en één tot zeven en een half jaar gevangenis.

Op de procedures in Nürnberg en Tokio kwam veel kritiek. Beide tribunalen hadden een ad hoc karakter en waren dus opgericht met het oog op de berechting van een specifiek aantal gevallen wegens feiten vóór de oprichting gepleegd. Daarenboven waren de misdrijven (misdaden tegen de vrede, oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid) niet op voorhand voldoende duidelijk gedefinieerd of zelfs geheel nieuw. De voor deze misdrijven bepaalde straffen kwamen zelfs tot stand na de feiten. Tenslotte werden de processen terecht ervaren als processen van overwinnaars tegen overwonnenen. Enkel Duisters en Japanners stonden terecht. Mogelijke wandaden van geallieerden werden zelfs niet eens onderzocht.

DE AD HOC TRIBUNALEN VAN DEN HAAG EN ARUSHA

Gezien die kritiek rees al snel de behoefte de internationale misdaden te codificeren en een permanent internationaal strafhof op te richten. Maar het uitbreken van de Korea-oorlog, en – meer algemeen– de Koude Oorlog zorgden er al snel voor dat het streven naar een internationaal strafhof op de lange baan werd geschoven.

Met de val van de Berlijnse Muur in 1989 en het einde van de Koude Oorlog kwam er weer schot in de zaak. Door de grote media-aandacht voor het conflict in Joegoslavië en de internationale verontwaardiging omdat dergelijke gruweldaden op het einde van de twintigste eeuw, in het hart van Europa, nog mogelijk waren, besliste de VN-Veiligheidsraad op 25 mei 1993 een ad hoc tribunaal op te richten voor ex-Joegoslavië. Dat gebeurde door middel van een resolutie met in bijlage het statuut voor het tribunaal. Het International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) is bevoegd voor misdaden gepleegd op het grondgebied van het voormalige Joegoslavië sedert 1991, en meer in het bijzonder voor ernstige overtredingen van de Conventie van Genève van 1949, schendingen van de krijgswetten of –gewoonten, genocide en misdaden tegen de menselijkheid. De eerste openbare zitting van het Tribunaal vond plaats op 8 november 1994. Tot op vandaag zijn veertien oorlogsmisdadigers effectief veroordeeld, terwijl twee beschuldigden door het Tribunaal werden vrijgesproken (7).

Niet veel later werd een tweede tribunaal opgericht, eveneens bij resolutie, met name resolutie 955 van 8 november 1994. Het statuut van het International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR) is quasi identiek aan dat van het Joegoslavië-tribunaal. Toch zijn er enkele verschillen wat betreft de bevoegdheid. Uiteraard is het enkel bevoegd voor misdaden gepleegd op het grondgebied van Rwanda (met eventueel de buurlanden erbij). De bevoegdheid bestrijkt daarenboven enkel de periode tussen 1 januari 1994 en 31 december 1994. Het Rwanda-tribunaal is bevoegd voor genocide, misdaden tegen de menselijkheid en schendingen van het gemeenschappelijk artikel 3 van de Conventies van Genève en het Aanvullend Protocol II. Het begon zijn werkzaamheden in mei 1996. Ondertussen werden 8 oorlogsmisdadigers effectief veroordeeld, meestal voor genocide (8).

HET TOEKOMSTIGE PERMANENT INTERNATIONAAL STRAFHOF

Beide ad hoc tribunalen werden, gezien het dringende karakter, opgericht door middel van een resolutie van de Veiligheidsraad. Op langere termijn leek het echter verkieselijker te komen tot een permanent internationaal strafhof, dat zou worden opgericht door middel van een internationaal verdrag. Na veel voorbereidend werk ging op 15 juni 1998 een diplomatieke conferentie van start in Rome. Tot verbazing van velen slaagde men erin in de zes voorziene weken een statuut uit te werken. Op 17 juli 1998 werd het Statuut van Rome door 120 staten aangenomen (9). Zeven staten, waaronder de Verenigde Staten, China en India, stemden tegen, terwijl 21 staten zich onthielden.

a. De bevoegdheid van het toekomstige strafhof

Het toekomstige internationale strafhof zal in de eerste plaats beschikken over een inherente (of automatische) rechtsmacht. Dit betekent dat van zodra een staat partij wordt bij het Statuut van Rome, het daarmee automatisch de bevoegdheid erkent van het Hof voor alle in het Statuut opgesomde misdaden (genocide, misdaden tegen de menselijkheid, oorlogsmisdaden en agressie). Het toekomstige strafhof zal echter niet automatisch over een universele rechtsmacht beschikken, in de zin dat elke misdaad waarvoor het Hof principieel bevoegd zal zijn, waar en door wie ook gepleegd, door het Hof zal kunnen worden berecht. Artikel 12(2) van het Statuut stelt duidelijke voorwaarden (de zogenaamde ‘preconditions’). Behalve wanneer de zaak aangebracht wordt door de Veiligheidsraad, mag het ICC enkel de zaak verder onderzoeken en eventueel berechten, als één van de volgende staten partij is bij het Statuut of de rechtsmacht van het Hof expliciet hebben erkend:

-de staat op wiens grondgebied de feiten zijn gepleegd, of, indien die zich voordeden aan boord van een schip of vliegtuig, de staat waar dit schip of vliegtuig is ingeschreven;

-de staat waarvan de verdachte de nationaliteit heeft.

De bevoegdheid van het Hof zal ook complementair (of ‘subsidiair’) zijn aan deze van de nationale rechtbanken. Het Hof zal optreden als subsidiaire strafrechter, als de staten de gepleegde misdrijven niet zelf kunnen of willen berechten. Het Hof zal dus niet beschikken over een dwingende rechtsmacht, zoals dit wel het geval is voor het Joegoslavië- en het Rwanda-tribunaal. Deze twee tribunalen hebben voorrang op nationale rechtbanken als het eropaan komt internationale misdaden te berechten.

Niet alle internationale misdrijven zullen door het Hof berecht kunnen worden. Het Hof zal – in een eerste fase– slechts bevoegd zijn voor de ‘core-crimes’, met name genocide, misdaden tegen de menselijkheid, oorlogsmisdaden en agressie.

De definitie van genocide in artikel 6 van het Statuut komt geheel overeen met een oudere definitie, met name deze in artikel II van het Genocide-Verdrag van 1948 (10). De definitie van misdaden tegen de menselijkheid, opgenomen in artikel 7 van het Statuut, is daarentegen nieuw. Ze wijkt af van deze in eerdere teksten. In de eerste paragraaf geeft het artikel een uitgebreide opsomming van misdaden (onder meer moord, uitroeiing, foltering, verkrachting, gedwongen prostitutie/zwangerschap/sterilisatie, vervolging om politieke of andere redenen en apartheid), die wanneer ze werden begaan als een onderdeel van een wijdverspreide of systematische aanval tegen de burgerbevolking, als misdaden tegen de menselijkheid kunnen worden beschouwd. In de tweede paragraaf worden enkele termen (onder meer aanval tegen de burgerbevolking, foltering, gedwongen zwangerschap en apartheid) verder gedefinieerd en afgelijnd. Het Statuut van Rome vereist niet dat de misdaden tegen de menselijkheid zouden gepleegd zijn in een gewapend conflict, en dit in tegenstelling tot het Nürnberg-Charter en artikel 5 van het statuut van het Joegoslavië-tribunaal.

De oorlogsmisdaden staan (limitatief) opgesomd in artikel 8 van het Statuut van Rome. Grosso modo kan men vier soorten oorlogsmisdaden onderscheiden:

-ernstige schendingen van de Conventies van Genève van 12 augustus 1949 (11) (bijvoorbeeld het opzettelijk doden van beschermde personen),

-andere ernstige schendingen van de wetten en gebruiken in internationale gewapende conflicten (b.v. het opzettelijk aanvallen van burgerdoelwitten),

-in het geval van een niet-internationaal gewapend conflict, ernstige schendingen van het gemeenschappelijk artikel 3 van de Conventies van Genève (bijvoorbeeld het doden van gewonden),

-andere ernstige schendingen van wetten en gebruiken in niet-internationale gewapende conflicten (bijvoorbeeld het opzettelijk aanvallen van hospitalen).

De vierde misdaad, agressie, werd nog niet gedefinieerd. De reden hiervoor is tweeërlei: enerzijds kon men niet tot een voor iedereen aanvaardbare definitie komen, anderzijds bleven de meningsverschillen ook bestaan over de rol van de Veiligheidsraad bij deze misdaad. Gevolg is dat agressie pas tot de bevoegdheid van het Hof zal behoren, wanneer men tot een definitie van het begrip is gekomen. Tot dan is de bevoegdheid van het Hof over agressie slechts een lege doos.

In een eerste fase zal de bevoegdheid van het Hof beperkt blijven tot deze vier (eigenlijk drie) misdaden. Andere internationale misdrijven zoals terrorisme en drugshandel (waarover reeds meerdere internationale verdragen werden gesloten) zullen pas tot de bevoegdheid van het internationaal strafhof behoren wanneer ze in het Statuut van Rome zijn opgenomen.

b. Korte schets van de procedure voor het hof

-hoe komt een zaak voor het hof?

Enkel de procureur bij het Hof zal een zaak rechtstreeks aan het Hof kunnen voorleggen. Die kan daarbij ofwel op eigen initiatief handelen, ofwel na klacht van een verdragsstaat of de Veiligheidsraad.

-het vooronderzoek

Wanneer de procureur informatie overhandigd krijgt (vanwege een staat, de Veiligheidsraad of bijvoorbeeld een slachtoffer) zal hij moeten evalueren of hij een onderzoek wil opstarten of niet. Is dit het geval dan beschikt hij daarbij over de bevoegdheden opgesomd in artikel 54 van het Statuut (onder meer onderzoek ter plaatse). Hij moet daarbij wel de rechten van de verdachte (onder meer zwijgrecht, recht op bijstand) eerbiedigen. Bovendien heeft de procureur voor sommige onderzoekshandelingen (bijvoorbeeld een aanhoudingsbevel) de machtiging nodig van de zogenaamde Pre-Trial Chamber, een soort raadkamer.

Wanneer de procureur meent dat het onderzoek is afgerond dient hij bij de Pre-Trial Chamber (PTC) machtiging te vragen de zaak voor een Trial Chamber te brengen. De PTC zetelt hier als het ware als een kamer van inbeschuldigingstelling, belast met de formele inbeschuldigingstelling en de verwijzing van de betrokkene naar het vonnisgerecht.

-het onderzoek ter terechtzitting

Een onderzoek ter terechtzitting kan enkel plaatsvinden bij aanwezigheid van de beschuldigde. Verstekprocedures (‘trials in absentia’) zijn principieel uitgesloten. Daardoor bestaat het risico dat enkel ‘kleine garnalen’ in het beklaagdenbankje in Den Haag zouden verschijnen en dat de beschuldigde zelf de procesgang kan tegenhouden door niet te verschijnen.

Tijdens de terechtzitting geniet de beschuldigde de rechten van verdediging opgesomd in artikel 66 en 67 (onder meer vermoeden van onschuld, openbaarheid van het proces). De rechtbank zal ook geen onregelmatige bewijsstukken toelaten, overeenkomstig artikel 69 van het Statuut. Na het sluiten der debatten trekken de drie rechters zich terug om achter gesloten deuren te beraadslagen en een oordeel te vellen. Het gemotiveerde arrest zal in het openbaar worden uitgesproken. Het Hof kan de beschuldigde ofwel vrijspreken, ofwel veroordelen. In het laatste geval zal ook een straf worden bepaald, die zal bestaan uit een gevangenisstraf (maximaal levenslang) en een eventuele bijkomende straf, bijvoorbeeld een geldboete. Hoewel verschillende landen wilden dat het Hof ook de doodstraf zou kunnen uitspreken, werd na lange en moeilijke onderhandelingen deze mogelijkheid uitdrukkelijk verworpen.

Het Hof is echter niet alleen bevoegd om strafrechtelijke sancties uit te spreken, maar kan de veroordeelde ook opleggen de slachtoffers te vergoeden. In voorkomend geval kunnen de slachtoffers ook een vergoeding krijgen van het slachtofferhulpfonds bij het Hof.

c. Internationale rechtshulpverplichtingen

Het negende hoofdstuk van het Statuut van Rome handelt over de samenwerkingsplicht van zowel verdragsstaten als niet-verdragsstaten met het strafhof. Dat het Statuut duidelijke samenwerkingsverplichtingen moet bepalen, hangt samen met het feit dat het ICC, in tegenstelling tot het Joegoslavië- en het Rwandatribunaal, niet bij resolutie van de Veiligheidsraad maar via een verdrag wordt opgericht. Een resolutie van de Veiligheidsraad is overeenkomstig het VN-Handvest (artikel 25) automatisch bindend voor elk VN-lid, terwijl een verdrag slechts die staten bindt die partij zijn bij dat Verdrag.

Het moge duidelijk zijn dat men het belang van het negende hoofdstuk niet mag onderschatten. De efficiëntie van het Hof zal volledig geconditioneerd zijn door de efficiëntie van de samenwerking tussen het Hof en de staten. Het Hof beschikt immers niet over eigen politie- en uitvoeringsdiensten. De procesvoering doet het Hof zelf, maar het zullen de staten zijn die aan de procedure ‘handen en voeten’ moeten geven. Zonder deze hulp betekent het Hof niets. Als principe geldt dan ook dat verdragsstaten (en in sommige gevallen ook niet-verdragsstaten) de plicht hebben met het ICC samen te werken. Zij kunnen rechtshulp slechts weigeren of uitstellen voor zover een specifieke bepaling in het Statuut hen dat toelaat. Wanneer een staat zijn hulp weigert kan de zaak eventueel worden voorgelegd aan de Veiligheidsraad.

Hier zou wel eens de achilleshiel kunnen zitten van de hele ICC-constructie. De ervaringen uit het verleden tonen aan dat dwangmiddelen vanwege de Veiligheidsraad zelden leiden tot de gewenste resultaten.

BESLUIT

Men kan zich de vraag stellen of internationale tribunalen wel nodig zijn. In principe zijn staten verplicht om grove mensenrechtenschendingen te vervolgen. De Conventies van Genève, bijvoorbeeld, bevatten duidelijke verplichtingen ten aanzien van de staten om oorlogsmisdadigers te berechten. Meer nog, de Conventies voorzien zelfs in een universele bevoegdheid: waar en door wie ook gepleegd, de feiten kunnen worden berecht door elke staat. Ondanks deze verplichtingen bleven de Conventies lange tijd dode letter. Nationale vervolgingen leken niet haalbaar. Eigen onderdanen bij een gewapend conflict gaan berechten is in vele staten om politieke redenen uitgesloten. Hetzelfde geldt ook voor die van de tegenpartij. Bij dergelijke processen zouden immers feiten aan het licht kunnen komen die het daglicht beter niet zouden zien (bijvoorbeeld oorlogsmisdaden gepleegd door eigen soldaten). Staten die dus niet betrokken zijn bij het gewapend conflict) houden zich om diplomatieke redenen ook veelal afzijdig. Tenslotte kiezen staten er na een intern gewapend conflict veelal voor om de sociale vrede te herstellen via het verlenen van amnestie en genade (zie bijvoorbeeld de amnestie- en genadebesluiten in verschillende Zuid-Amerikaanse landen). Kortom, nationale berechtingen van oorlogsmisdadigers lijken in deze omstandigheden uitgesloten. De enkele nationale processen die er zijn geweest (bijvoorbeeld de berechtingen van Barbie en Papon in Frankrijk voor hun aandeel bij de uitroeiing van de joden tijdens de Tweede Wereldoorlog) vonden plaats lang nadat de feiten werden gepleegd.

Internationale berechtingen lijken meer kans te maken op succes. Met het einde van de Koude Oorlog en met de Nieuwe Wereldorde die daarop volgde is het internationale politieke klimaat gunstig geworden om internationale tribunalen in het leven te roepen. Internationale berechtingen hebben enkele onmiskenbare voordelen. Een onafhankelijk internationaal tribunaal legt zich toe op de berechting van individuele oorlogsmisdadigers. Het is dus geen berechting van de verliezers door de winnaars, en ook geen berechting van een hele bevolking of staat. Een internationale berechting draagt daarentegen bij tot het herstel van de vrede, waarbij op een onafhankelijke en objectieve wijze de feiten worden verzameld, onderzocht en berecht. Door die objectieve en grondige verzameling van de bewijzen komt er een geheel van gegevens tot stand met een onmiskenbare historische waarde.

Ondanks die fundamentele voordelen stuiten internationale berechtingen op vele –vooral praktische– bezwaren. De twee bestaande ad hoc tribunalen voor ex-Joegoslavië en Rwanda leggen de vinger op de wonde. Vooreerst is er het probleem van de samenwerking tussen staten en strafhoven. Een internationaal strafhof heeft geen eigen politieapparaat en is dan ook volledig afhankelijk van de goodwill van de staten bij het verzamelen van bewijzen en het arresteren van verdachte oorlogsmisdadigers. De ervaringen van zowel het Joegoslavië- als het Rwandatribunaal leren dat veelal politieke overwegingen ook bij internationale berechtingen staten ervan weerhouden aan hun samenwerkingsplicht te voldoen. De mogelijke sanctionering van die weigering door de Veiligheidsraad is geen echte afschrikking gebleken.

Een tweede probleem is het feit dat als staten dan toch werden bereid gevonden om verdachten te arresteren en over te hevelen naar het internationaal tribunaal, het veelal gaat om de ‘kleinere garnalen’. De politieke en militaire leiders bleven tot nu buiten schot. Wat Joegoslavië betreft is het onduidelijk of Milosevic, die onlangs de macht heeft moeten afstaan en niet langer president is van Joegoslavië, door het nieuwe regime zal worden overgedragen De eerste signalen zijn negatief. De kans is dus reëel dat Milosevic, maar ook de Bosnisch-Servische leider Karadzic, nooit verantwoording zullen moeten afleggen voor het Tribunaal in Den Haag.

De tribunalen van Den Haag en Arusha kosten ook handenvol geld. De vele rechters en hun medewerkers, de openbare aanklager en team van onderzoekers, samen met de financiële middelen vereist voor de bescherming van getuigen en de gevangenzetting van verdachten, kosten de internationale gemeenschap vele miljoenen dollars per jaar.

Verder kent de procedure die gevoerd wordt voor de internationale tribunalen heel wat minpunten. Doordat deze procedure vooral naar Anglo-Amerikaans recht is geschapen, moeten alle bewijzen ter terechtzitting worden voorgebracht. Er is geen sprake van een dossier dat tijdens het vooronderzoek wordt opgesteld en dan aan de rechter wordt overhandigd. Ter terechtzitting moeten alle getuigen en experts opnieuw worden verhoord. Daarenboven krijgen beide partijen (aanklager en verdediging) de gelegenheid om eigen getuigen op te roepen en te ondervragen. In dergelijke omstandigheden hoeft het niet te verwonderen dat een zaak voor een internationaal tribunaal al gauw een jaar duurt. Die trage gang van zaken leeft op gespannen voet met het recht op een berechting binnen een redelijke termijn (zoals opgenomen in de vele internationale mensenrechtenverdragen). Onlangs nog moest een verdachte voor het Rwanda-Tribunaal (Barayagwiza) worden vrijgelaten omdat de rechter oordeelde dat betrokkene slechts na elf maanden voorarrest voldoende op de hoogte was gebracht van de aanklacht tegen hem. Daarenboven werd de betrokkene pas na 96 dagen voorarrest voor het eerst voor een rechter gebracht, terwijl de regels vereisen dat dit onmiddellijk moet gebeuren.

Een laatste probleem waarmee de internationale tribunalen te kampen hebben is het feit dat ze zich moeten baseren op veelal ongeschreven recht. In tegenstelling tot nationale rechtbanken kunnen het Joegoslavië- en het Rwandatribunaal zich amper laten leiden door precedenten. Er is zelfs geen internationaal strafwetboek, met de omschrijvingen van de internationale misdaden. Het zijn de tribunalen zelf die oplossingen moeten vinden voor fundamentele en moeilijke juridische vraagstukken en zo precedenten moeten scheppen voor een toekomstig permanent internationaal strafhof.

Of het toekomstige permanent internationaal strafhof een beter lot beschoren is, blijft ten zeerste de vraag. Het probleem van de internationale samenwerking staten-strafhof lijkt zich hier nog scherper te stellen. Waar de beide ad hoc tribunalen werden opgericht door de Veiligheidsraad, met als gevolg de verplichting voor elke lidstaat van de VN om met deze organen samen te werken, steunt het toekomstige internationaal strafhof op een verdrag. In principe zijn enkel de verdragsstaten daardoor gebonden en verplicht met het Hof samen te werken. Daarenboven rijst de vraag welke sancties men zal kunnen treffen indien een staat weigert samen te werken. De ervaringen met de ad hoc tribunalen leren ons dat zelfs sancties vanwege de Veiligheidsraad niet de gewenste resultaten opleveren. Een staat die weigert samen te werken kan en zal niet veel in de weg worden gelegd.

Maar een staat hoeft eigenlijk niet eens de woede van de gehele internationale gemeenschap op zijn hoofd te halen. Het Hof heeft sowieso slechts een complementaire rol toebedeeld gekregen. Van een dwingende rechtsmacht is geen sprake. Wanneer zij dit willen, kunnen de staten zelf overgaan tot de berechting van vermeende internationale misdadigers. Het Hof zal in dat geval zijn handen van de zaak moeten afhouden of zelfs terugtrekken. Slechts wanneer het overduidelijk mocht blijken dat de nationale procedure een schijnproces was, kan het Hof de betrokkenen alsnog zelf berechten. De vraag is echter of de staat die zojuist het verwijt kreeg een schijnproces te hebben opgevoerd om vermeende misdadigers te beschermen, wel geneigd zal zijn de betrokkene aan het Hof over te dragen. In een dergelijke situatie is de kans dan ook groot dat het beklaagdenbankje in Den Haag leeg zal blijven.

Niet alleen heeft het Hof geen dwingende rechtsmacht, het heeft evenmin een universele rechtsmacht. Slechts wanneer de feiten zich hebben voorgedaan op het grondgebied van een verdragsstaat of wanneer ze gepleegd werden door een onderdaan van een verdragsstaat, kan het ICC de zaak berechten. Enkel de Veiligheidsraad kan deze beperkte rechtsmacht doorbreken en elk vermeend misdrijf, waar en door wie ook gepleegd, bij het Hof aanbrengen.

Wellicht zijn deze twee bezwaren (geen dwingende en geen universele rechtsmacht) nog de meest fundamentele. Reeds in 1973 schreef Dautricourt: ‘To be efficient, however, (…), the jurisdiction of that court must not only be ‘universal in principle’ but universal in fact, and compulsory. In the present state of the law of nations that seems to be impossible.’ (12). Ook vandaag nog blijkt het klassieke volkenrecht een internationaal strafhof met dwingende en universele rechtsmacht in de weg te staan. Het Statuut van Rome laat te veel bewegingsvrijheid voor de staten.

Ondanks deze enkele kritieken vormt het Statuut van Rome een mijlpaal. Niet alleen heeft de tekst ook zijn merites, het Statuut van Rome vormt meteen het eerste internationale verdrag tot oprichting van een permanent internationaal strafhof dat ter ratificatie aan de staten wordt voorgelegd. Alleen daarom al verdient het Verdrag alle steun. Gelet op het gewijzigde internationale klimaat sinds het einde van de Koude Oorlog, is het wellicht nu of nooit voor een permanent strafhof.

Tom Ongena is aspirant bij het Fonds voor Wetenschappelijk Onderzoek Vlaanderen. Hij werkt aan een doctoraat in internationaal strafrecht aan de UIA (Universitaire Instelling Antwerpen) en nam deel aan een colloquium over het toekomstige internationaal strafrecht in Syracuse, Italië.

NOTEN

1. Voor de tekst van het Statuut, raadpleeg de website van het ICC op het internet.

2. Voor een historisch overzicht van de pogingen om tot een permanent internationaal strafhof te komen zie o.m. C. Bassiouni, ‘From Versailles to Rwanda in Seventy-Five Years: The Need to Establish a Permanent International Criminal Court’, Harvard Human Rights Journal 1997, vol. 10, 11-62.

3. Vredesverdrag tussen de Geallieerden en Duitsland, opgemaakt te Versailles op 28 juni 1919, deels opgenomen in C. Bassiouni (ed.), International Criminal Law, Vol. III, New-York, Transnational Publishers, 1986, 109-110.

4. Agreement for the Prosecution and Punishment of Major War Criminals of the European Axis (London Charter), London, 8 augustus 1945. Tekst opgenomen in Y. Dinstein en M. Tabory (eds.)¸ War Crimes in International Law, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1996, 379-397.

5. Special Proclamation by the Supreme Commander for the Allied Powers, Establishment of an International Military Tribunal for the Far East, 19 januari 1946, geamendeerd op 26 april 1946.

6.Tijdens de processen kwamen twee beschuldigden om het leven, terwijl een derde ernstig ziek werd.

7. Voor de meeste recente stand van zaken, zie de website van het ICTY.

8. Voor de meeste recente stand van zaken, zie de website van het ICTR.

9. Voor een volledigere bespreking van het Statuut, zie Ongena, T., ‘Een Internationaal Strafhof: kan Sisyphus eindelijk rusten?’, Panopticon 1999, 230-263.

10. Internationaal Verdrag inzake de Voorkoming en de Bestraffing van Genocide, aangenomen op 9 december 1948, te Parijs, door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, in de loop van haar derde zitting. Door België goedgekeurd bij Wet 26 juni 1951, B.S. 11 januari 1952.

11. Internationale Overeenkomst voor de verbetering van het lot der gewonden en zieken, zich bevindende bij de strijdkrachten te velde; Internationale Overeenkomst voor de verbetering van het lot der gewonden, zieken en schipbreukelingen van de strijdkrachten ter zee; Internationale Overeenkomst betreffende de behandeling van krijgsgevangenen; Internationale Overeenkomst betreffende de bescherming van burgers in oorlogstijd, Internationale Rode Kruis, Genève, 12 augustus 1949, B.S. 26 september 1952.

12. Dautricourt, J., ‘The International Criminal Court: The Concept of International Criminal Jurisdiction – Definition and Limitation of the Subject’, in C. Bassiouni en V. Nanda (eds.), A Treatise on International Criminal Law, Vol. I, Springfield, Charles C Thomas, 1973, 650.