Een kleine wortel en een grote stok

De controverse over de ACS-EU regionale vrijhandelsakkoorden

De uitdagingen die de globalisering meebrengt zijn zo talrijk en ingrijpend dat de ontwikkelingslanden alle multilaterale en bilaterale hulp kunnen gebruiken om zich geleidelijk te integreren in de wereldeconomie. De Lomé-relatie tussen de Europese Unie (EU) en de 71 ACS-landen (landen van Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan), met haar combinatie van hulp- en handelsvoorzieningen biedt een globaal en potentieel krachtig ontwikkelingskader om dat te helpen verwezenlijken. Toch konden de handelsvoordelen die de EU aan de ACS onder de opeenvolgende Lomé-akkoorden toestond, niet beletten dat het ACS-aandeel in de wereldhandel gedurende de jongste twee decennia met de helft verminderde. Die voordelen zijn ook hoe langer hoe meer onverenigbaar met het multilaterale systeem en met de WTO-regels. Daarom stelt de EU voor, haar ‘economisch partnership’ met de ACS radicaal te vernieuwen.

Lomé IV loopt in februari 2000 af en de onderhandelingen over een nieuw verdrag zijn eind september 1998 van start gegaan. Het EU-mandaat waarmee de Europese Commissie de onderhandelingen in gaat is in juni 1998 door de EU-Raad van Ministers goedgekeurd. Op het vlak van de handel stelt Europa een radicale ommezwaai voor: de niet-wederkerige voorkeursbehandeling die de ACS nu in hun handel met de EU genieten, zou worden vervangen door diverse Regionale Economische Partnerships (REPA’s) die uiteindelijk zouden moeten uitmonden in vrijhandelsakkoorden (RFTA’s, Regional Free Trade Agreements) tussen de EU en verschillende regionale groeperingen van ACS-landen. Voor de MOL (Minst Ontwikkelde Landen) komt daarbij een speciale behandeling.

Europese en ACS-experts hebben alternatieve wegen aanbevolen die meer in de lijn van het multilaterale systeem liggen. Eén voorstel is, het huidige Algemeen Preferentiëel Stelsel (APS) grondig te herzien; een ander stelt voor, alle ACS-landen de status van Meest Begunstigde Natie te verlenen (MBN: de gunstigste handelsvoorwaarden die door een land toegekend worden, gelden voor alle landen met MBN-status), met als tegenprestatie een grotere toegang tot de markt ten gunste van de ACS; nog een ander voorstel komt neer op een combinatie van de twee systemen. Elke optie heeft heel verschillende technische en politieke implicaties, en geen enkele is simpel om uit te werken, maar iedere optie heeft haar eigen voordelen.

Totnogtoe is het de REPA-optie die centraal stond in het debat. Economische analisten en betrokken partijen gaven te kennen dat ze ernstige twijfels hebben, zowel over de wenselijkheid van REPA’s voor de ontwikkeling van de ACS-landen, als over de haalbaarheid ervan (1). De belangrijkste opwerpingen zijn:

1. de REPA’s zullen een rem zijn op de diversificatie van de handelsrelaties van de ACS met snel groeiende economieën buiten de EU;

2. ze zullen de regionale integratie tussen de ACS-landen nog ingewikkelder maken;

3. ze zullen heel moeilijk te realiseren en te beheren zijn, zowel voor de EU als voor de ACS;

4. ze zullen de lokale ACS-producenten blootstellen aan de oneerlijke concurrentie van Europese voedselexporten die door de CAP (Common Agricultural Policy of Gemeenschappelijk Landbouwbeleid) gesubsidieerd worden;

5. ze zullen de oude ‘Lomé-gewoonten’ versterken die de ACS beletten een actievere rol te spelen in het multilaterale systeem enz.

Wat valt er tegen deze ernstige argumenten in te brengen? Wat kan de toegevoegde waarde van de REPA’s zijn? En waarom dringt de EU er zo sterk op aan?

Het argument van de wortel

De voornaamste argumentatie van de voorstanders van REPA’s is dat ze een ‘stimulans tot verandering’ voor de ACS-landen zullen zijn, een aanmoediging om hun handelsregimes verder te liberaliseren en om geleidelijk aansluiting te zoeken bij de veeleisende multilaterale handelsliberalisering. Een stimulans kan een positieve prikkel zijn, een wortel, of een negatieve, een tik met de stok.

Heel veel snoepjes heeft de EU niet uit te delen: het enige middel om de EU-markt meer open te stellen voor de ACS-exporteurs van voedingsproducten is een hervorming van de CAP, het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid, en daarvan maakt het mandaat om begrijpelijke redenen geen melding. De recente controverse over het geplande EU-MERCOSUR vrijhandelsakkoord toont aan hoe gevoelig dat onderwerp binnen de EU ligt.

Meer geld dan? De EU is nu reeds de grootste donor van de ACS-landen en het lijkt zeer onwaarschijnlijk - dat bleek tijdens het debat over het mandaat in de Europese Raad - dat de lidstaten bereid zijn dieper in de zakken te tasten.

Rest dan de negatieve stimulans, de tik met de stok: REPA’s zouden de ACS-landen tot hervorming dwingen omdat de EU dreigt met sancties en represailles. Onder die dreiging zouden de ACS-regeringen hun verplichtingen nakomen en ervan afzien opnieuw barrières op te werpen tegen Europese invoer. Op die manier zouden de REPA’s het openstellen van de ACS-economieën versnellen. Ze zouden een ‘goed excuus’ bieden aan hervormingsgezinde regeringen tegenover interne gevestigde belangen en lobby’s om die onpopulaire maatregelen door te drukken.

Zulke stimuli kunnen tot meer openheid leiden, zoals het geval van Mexico in NAFTA (North American Free Trade Association) schijnt te bewijzen. Er zijn echter redenen om te betwijfelen dat de REPA’s zoals ze nu voorzien zijn een doeltreffende stimulans zullen vormen. Laten wij daarom hun karakteristieken, zoals wij ze vandaag kennen, even van dichterbij bekijken.

Ten eerste zal meer dan de helft van de ACS-landen (de 39 Minst Ontwikkelde Landen of MOL) de bestaande niet-wederkerige voorkeursbehandeling mogen behouden. Vreemd genoeg zegt Europa - terecht - over die voorkeursbehandeling dat ze niets heeft opgebracht voor de ontwikkelingslanden. De MOL hebben dan weinig reden om te kiezen voor een gezamenlijk akkoord en zullen waarschijnlijk niet in de REPA’s stappen.

Ten tweede heeft de Europese Commissie, om tegemoet te komen aan de bezorgdheid van de ACS, laten verstaan dat als veiligheidsklep een clausule zou worden ingebouwd die de ACS-landen toelaat de handelsliberalisering op te schorten en opnieuw tarieven in te voeren op de EU-import (2). In het mandaat zelf is de formulering vager; ze preciseert niet onder welke voorwaarden de vrijwaringsclausule gebruikt kan worden (3). Als de clausule de ACS-landen echt de verplichting ontneemt om op permanente wijze handelshervormingen door te voeren, dan vervalt het ‘beleidsanker’-argument. Als daarentegen het gebruik van de vrijwaringsclausule heel beperkt is, dan zullen de ACS-onderhandelaars ze als een puur tactische zet van de Europeanen beschouwen.

Ten slotte argumenteren sommigen, zowel in de ACS als in de EU, dat de WTO-regels die de vrijhandelsakkoorden beheren (artikel XXIV), herzien moeten worden om zachtere, ‘asymmetrische’ REPA’s tussen ACS en EU mogelijk te maken. De EU heeft nog geen officiële aanvraag ingediend om de WTO-regels aan te passen (4) - dat zou moeilijk te verzoenen zijn met haar talrijke oproepen tot gelijkvormigheid met de WTO - maar sommige ambtenaren zeggen dat de Commissie toch zou pleiten voor een lange overgangsperiode ten gunste van de ACS (bv. 15 tot 20 jaar) en voor de uitsluiting van vele ‘gevoelige’ producten (men spreekt bijvoorbeeld van 20 percent van de ACS-import uit de EU) (5).

Met andere woorden, de REPA’s zouden minder dan de helft van de ACS-landen omvatten, ze zouden niet strikt bindend zijn voor de ondertekenaars, ze zouden niet van toepassing zijn op de meeste gevoelige producten, en het lastigste deel van de liberalisering zou worden uitgesteld tot 2020 of later. Men kan zich dus met reden afvragen welke stimulansen ervan uitgaan. Zulke ‘zachte’ akkoorden zullen niet bij machte zijn de nodige veranderingen in de ACS-handelsregimes teweeg te brengen, en zijn zeker niet efficiënter dan een aanpak van handelsliberalisering in de afzonderlijke landen. De meerwaarde van de REPA’s ligt daarom wellicht ergens anders: in de ogen van de EU zijn ze het enig mogelijke compromis tussen de vele doelstellingen die Europa wil bereiken.

Hoe kan de EU dit vraagstuk oplossen?

De EU bevindt zich klaarblijkelijk in een lastig parket; belangen van verschillende aard - zowel van binnen als van buiten - zetten haar onder druk om een formule te bedenken die alle partijen voldoening schenkt. Haar voorstellen zijn een vruchteloze poging om een gemeenschappelijke noemer te vinden tussen de Europese handelsbelangen, haar eigen verbintenissen in het multilaterale systeem, de belofte van het verdrag van Maastricht om de integratie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie te bevorderen, en de dringende eis om de ‘specificiteit’ van de relatie van de EU met de ACS te vrijwaren. Het is voor deze laatste reden dat de reeds vermelde GSP- en de MGN-opties tot nu toe uitgesloten werden: ze zouden een ‘normalisering’ van de handelspolitiek van de EU meebrengen, wat volgens sommigen de Europese buitenlandse politiek tegenover de ACS-landen, en vooral tegenover Afrika, zou verzwakken. Anderzijds gelooft de EU dat de REPA’s aan al de bovengenoemde criteria kunnen beantwoorden. Daarom blijven die REPA’s, ondanks de vele politieke, wettelijke en technische hinderpalen en ondanks de twijfelachtige impact ervan op de ontwikkeling van de ACS-landen, de voorkeursoplossing van de EU uitmaken.

Er bestaan inderdaad vele redenen, ook politieke, waarom de EU zich na Lomé IV verplicht voelt de band met de ACS-landen te bewaren. De vraag is of de REPA’s daartoe een realistische strategie zijn. De Europese Commissie heeft een aantal studies uitgevoerd over de regionale impact van REPA’s. Die studies hebben heel wat vraagtekens opgeroepen. Men mag ook niet vergeten dat de mogelijkheden van Lomé niet onbeperkt zijn, noch wat betreft menselijk kapitaal (en dat geldt zowel voor de EU als voor de ACS), noch wat de financiële middelen aangaat. In het verleden hebben sommigen zich reeds erover zorgen gemaakt dat de draagwijdte ervan overschat wordt. Op dit ogenblik lijkt het logisch dat de prioriteit van de EC is, zich te concentreren op wat ze best kan. Ze zou bijvoorbeeld haar handelsregimes ten opzichte van de ontwikkelingslanden kunnen stroomlijnen en harmoniseren in de zin van het multilaterale systeem. Daarnaast kan het omvangrijke Lomé-raamwerk gebruikt worden om de economische samenwerking met de ACS-landen op een innovatieve manier uit te bouwen, bv. door de privé-sector te ontwikkelen. Op het vlak van de handel zou de ACS-EU-samenwerking nieuwe terreinen kunnen aanpakken, die buiten de traditionele barrières tegen handel in goederen liggen en nu niet ten volle door de WTO geregeld zijn, zoals diensten, exportkrediet, harmonisering van douaneregels, en ook, technische handelsbelemmeringen, die meer dan de tarieven de toekomstige handelsbarrières zullen uitmaken. Zo zou er tussen ACS en EU een sterker en volwassener partnership kunnen groeien, dat meer inhoudt dan snoepjes uitdelen of op de vingers tikken.

Noten:

1. Het recente rapport over Lomé van het International Development Committee van het Britse Huis van Afgevaardigden geeft een uitgebreid overzicht en een scherpe discussie van de voor- en nadelen van het Europese voorstel. Zie IDC, 1998, The Renegotiation of the Lomé Convention, Vol. I & II, House of Commons, London: HMSO.

2. Boodschap aan de ad hoc groep voor Lomé van de ACS-EU Paritaire Vergadering (Joint Assemblee), Europees Parlement, Brussel.

3. Het mandaat verklaart: ‘De partijen zouden ook een clausule kunnen toevoegen die voorziet in een evaluatie van de vooruitgang die de ACS-landen maakten naar de liberalisering van de invoer uit de Gemeenschap, en, indien nodig, in een aanpassing van de snelheid waarmee de Vrijhandelszone definitief wordt geïnstalleerd, in overeenstemming met de WTO-regels’. EU-Raad, 1998. Negotiating Directives for the Negotiation of a Development Partnership Agreement with the ACP Countries, Information Note 10017/98, Version provisoire, 30 Juin, p. 21.

4.Individuele ambtenaren van de EC hebben niettemin laten verstaan dat een aanpassing van de WTO-regels wenselijk en haalbaar zou zijn; zie het interview met Bernard Petit in L’Express, 23 april 1998, Port Louis, Mauritius.

5. Of dat mogelijk is zonder een herziening van artikel XXIV valt af te wachten. Er dient nochtans opgemerkt dat er geen precedent voor zo’n asymmetrische regeling bestaat, en dat de trend binnen de WTO is, de regels voor regionale akkoorden strikter te maken in plaats van soepeler.

Dr. Henri-Bernard Solignac Lecomte is research fellow bij het Overseas Development Institute (ODI) in Londen en tevens handelsexpert bij het Europees Instituut voor Ontwikkelingsmanagement (ECDPM) in Maastricht. De meningen die in dit artikel naar voren worden gebracht, geven niet noodzakelijkerwijze de standpunten van ODI of ECDPM weer.