Het Belgische migratiebeleid

Tengevolge van een aanslepende economische crisis en met het oog op de bescherming van de werkgelegenheid besloot de Belgische Regering, net zoals andere West-Europese landen, over te gaan tot een totale immigratiestop. Dat gebeurde bij regeringsbeslissing van 1 augustus 1974. Bij het uitvaardigen van deze maatregel werden ongeveer 10.000 mensen geregulariseerd. De vreemdelingen die reeds op 1 augustus 1974 in België verbleven of er hadden gewerkt en sindsdien gewoonlijk in het land verbleven, verkregen, als ze daarvoor de strikt uitgewerkte procedure volgden, arbeidskaarten en verblijfsvergunningen.

Na 1975 groeide de migrantenbevolking veel trager aan. De aangroei gebeurde grotendeels door gezinshereniging en door geboortes in België. Uit de bevolkingscijfers tussen 1980 en 1997 blijkt dat er jaren zijn dat nagenoeg evenveel migranten het land verlieten als er migranten bijkwamen. Daarbij komt dat veel vreemdelingen de Belgische nationaliteit verkregen. Zo namen in 1997 31.687 vreemdelingen de Belgische nationaliteit aan, en slechts 3.367 van hen waren EU-onderdanen. Momenteel wonen in België 10.170.226 personen: 9.289.144 Belgen en 903.120 vreemdelingen. Deze laatsten kunnen dan weer worden onderverdeeld in EU-onderdanen en niet-EU-onderdanen. De EU-onderdanen maken iets meer dan 62% van het totaal aantal vreemdelingen uit.

Deze bijdrage behandelt voornamelijk de regeling die toepasselijk is op de niet-EU-onderdanen. Voor de onderdanen van de EU bestaat namelijk een vrij verkeer als ze voor hun eigen bestaansmiddelen kunnen instaan.

In dit artikel wordt het Belgische migratiebeleid anno 1999 kort besproken. We gaan hierbij na welke categorieën vreemdelingen in aanmerking komen voor een langdurig verblijf in België en langs welke wettelijke kanalen dit kan gebeuren. Daar de huidige immigratiepolitiek immers gebaseerd is op de immigratiestop, is het lang niet zo evident voor een vreemdeling om tot een langdurig verblijf in België te worden toegelaten. Het hiernavolgend artikel reikt evenwel slechts een summier en bijgevolg onvolledig overzicht aan. Voor verdere analyse verwijzen we graag naar de gespecialiseerde literatuur terzake.

Verblijf

Toegang en verblijf voor minder dan drie maanden

De toegang tot of de binnenkomst in België mag niet worden verward met het verblijf in België. De toegang betreft het ogenblik waarop de vreemdeling de Belgische grens wil overschrijden. Enkel Belgische onderdanen kunnen vrij de grens van hun land overschrijden en zonder toestemming hun land binnenkomen, buitengaan en terug binnenkomen.

Om als vreemdeling - daaronder verstaat men elkeen die niet het bewijs levert de Belgische nationaliteit te bezitten - toegang te krijgen tot het Belgische grondgebied moeten een aantal voorwaarden vervuld zijn. De wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, hierna genoemd de Verblijfswet, somt deze voorwaarden op in de artikelen 2 en 3. Zo mag men niet als ongewenst persoon gesignaleerd zijn (bijvoorbeeld ingevolge een veroordeling voor een misdaad waarvoor men kan worden uitgeleverd), moet men in het bezit zijn van voldoende bestaansmiddelen en dient men houder te zijn van een paspoort met visum of van andere vereiste documenten. België heeft evenwel met een groot aantal landen een overeenkomst afgesloten waardoor de onderdanen van deze landen over geen visum dienen te beschikken. Zo moeten bijvoorbeeld onderdanen van Australië, Brazilië, Canada en Honduras enkel een geldig nationaal paspoort kunnen vertonen om België te mogen binnenkomen. Ook voor de EU-onderdanen bestaat een vrijstelling van visumplicht.

De vreemdelingen die geen recht op binnenkomst genieten dat bij verdrag, bij wet of koninklijk besluit vastgelegd is, worden in het Rijk slechts toegelaten indien ze houder zijn van een paspoort of van een daarmee gelijkgestelde reistitel, voorzien van een visum of visumverklaring. De visa worden aangevraagd bij de Belgische consulaire of diplomatieke dienst in het land van herkomst. Verschillende types (van visa) zijn mogelijk. We vermelden onder meer een visum voor kort verblijf (of toeristenvisum) en een visum voor lang verblijf (of een machtiging tot voorlopig verblijf). Het eerste laat de houder toe om voor een maximale termijn van drie maanden op het Belgisch grondgebied te verblijven. Meestal gaat het hierbij om personen die om zakelijke of toeristische redenen naar België komen. In 1996 werden bij benadering 40.000 toeristenvisa toegekend, terwijl 11.000 aanvragen verworpen werden.

Een visum lang verblijf laat de houder toe tot een verblijf in België van meer dan drie maanden.

De reglementering inzake visa onderging belangrijke wijzigingen door de Schengenakkoorden. Door deze Akkoorden wordt de controle aan de binnengrenzen afgeschaft en wordt die verlegd naar de buitengrenzen van de Schengenlanden. Dit houdt in dat de toegang tot het Belgische grondgebied automatisch ook toegang verleent tot de andere Schengenlanden. Een visum dat toegekend wordt voor het ganse gebied laat een maximaal verblijf van drie maanden op het gehele Schengengrondgebied toe.

De uitreiking van visa is aan geen enkele regeling onderworpen, noch op het vlak van de wachttijden, noch op het vlak van de voorwaarden voor weigering of toekenning. Dit brengt mee dat de administratie over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt. Volgens de leidende ambtenaar van de Dienst Vreemdelingenzaken is de afgifte van een visum immers geen recht, maar een gunst.

Een analyse van de klachten die hierover bij het Centrum van gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding binnenliepen, toont aan dat veel toeristenvisa geweigerd worden zonder opgave van reden of met de vermelding dat er een vrees bestaat dat de betrokkene zich in België vestigt. Dat kan tot gevolg hebben dat de ouders van personen van vreemde herkomst die in België zijn gevestigd na een huwelijk met een Belg, onmogelijk hun dochter of zoon kunnen bezoeken. Ook het gebrek aan beperking van wachttermijnen stelt de aanvragers van een visum vaak voor probleemsituaties. De wachttijd tussen het indienen van de aanvraag en de beslissing kan tot verschillende maanden oplopen.

Verblijf voor meer dan drie maanden

De regel is dat een vreemdeling die langer dan drie maanden in België wil verblijven hiervoor voorafgaandelijk een machtiging of toelating van de Minister of zijn gemachtigde dient te bekomen (artikel 9, lid 1, van de Verblijfswet). Op de regel van voorafgaande machtigingen zijn evenwel uitzonderingen mogelijk. Sommige categorieën van vreemdelingen zijn vrijgesteld van deze machtiging en worden door de wet of op grond van internationale verdragen toegelaten om voor een periode van meer dan drie maanden in België te verblijven. De Verblijfswet, meer bepaald artikel 10, schept voor deze categorieën een recht op verblijf. Zij worden van rechtswege toegelaten tot een verblijf van meer dan drie maanden. Daar deze personen vrijgesteld zijn van een machtiging tot voorlopig verblijf, vallen zij niet onder de discretionaire bevoegdheid van de Minister.

Recht op verblijf

Personen die omwille van gezinsvereniging naar België komen, vormen een eerste voorbeeld van een dergelijke in de wet vermelde categorie van personen die recht hebben op verblijf (artikel 10, lid 1, 4° van de Verblijfswet).

Om het recht op gezinshereniging te kunnen genieten, moeten een aantal voorwaarden vervuld zijn. Het recht op gezinshereniging is namelijk beperkt zowel naar tijd, als naar personen. Beperkt naar tijd omdat dit recht slechts ingeroepen kan worden tijdens de eerste twee kalenderjaren nadat iemand is ingeweken. Beperkt naar personen, enerzijds omdat trapsgewijze gezinshereniging verboden is, dit wil zeggen dat de vreemdeling die zelf gebruik heeft gemaakt van het recht op gezinshereniging en een verblijfsrecht heeft verkregen op grond van gezinshereniging zich niet kan beroepen op dit recht om zijn gezin te laten overkomen. Beperkt naar personen anderzijds, omdat slechts bepaalde personen dit recht kunnen genieten, te weten de meerderjarige echtgenoot en de minderjarige kinderen, en bijvoorbeeld niet de neef, noch de ouders, noch de kleinkinderen. Deze laatste personen kunnen wel de Minister om een toelating (machtiging) tot verblijf verzoeken (zie verder).

Andere begunstigde categorieën zijn onder meer de vreemdelingen wier recht op verblijf wordt erkend door een internationaal verdrag, bijvoorbeeld de werknemers-onderdanen van een Staat waarmee een Tewerkstellingsakkoord is afgesloten, zoals bijvoorbeeld Turkije, Marokko en Algerije (artikel 10, lid 1, 1° van de Verblijfswet) en de vreemdelingen die de wettelijke voorwaarden vervullen - op de verblijfsvoorwaarde na - om de Belgische nationaliteit te verkrijgen of te herkrijgen (artikel 10, lid 1, 2° van de Verblijfswet) .

Zelfs al is men van rechtswege tot verblijf voor meer dan drie maanden toegelaten, dan nog kan de Minister of zijn gemachtigde verklaren dat men niet het recht heeft om in België te verblijven. Zo bijvoorbeeld wanneer betrokkene niet over een binnenkomstdocument beschikt terwijl hij er een diende te hebben of nog wanneer men geacht wordt de openbare orde van het land te kunnen schaden.

De vreemdeling die toegelaten is tot een verblijf van meer dan drie maanden, wordt door het gemeentebestuur van zijn verblijfplaats ingeschreven in het vreemdelingenregister en ontvangt een bewijs van inschrijving in het vreemdelingenregister of BIVR, met een geldigheidsduur van maximum één jaar, maar verlengbaar.

Machtiging

Zoals boven reeds gesteld, is de regel dat een vreemdeling die langer dan drie maanden in België wil verblijven hiervoor voorafgaandelijk - dat is vooraleer naar België te komen - een individuele machtiging van de Minister of zijn gemachtigde dient te bekomen. Het feit dat een vreemdeling een toestemming nodig heeft, verleent de overheid de mogelijkheid om een immigratiebeleid te voeren. Via de verplichting voorafgaandelijk en in principe in het buitenland vergunningen aan te vragen, stelt de migratiewetgeving een strikte controle van inwijking in.

De immigratiestop maakt dat het bijzonder moeilijk is geworden om een discretionaire machtiging voor een verblijf van meer dan drie maanden te verkrijgen. Meestal worden de machtigingen tot voorlopig verblijf enkel voor een beperkte termijn afgeleverd. De machtiging om langer dan drie maanden in België te verblijven wordt gekoppeld aan een verblijfsvoorwaarde en beperkt tot de periode waarin de vreemdeling aan deze vooraf bepaalde voorwaarde voldoet.

De regel is dat de machtiging bij de Belgische diplomatieke of consulaire post van de verblijfplaats van de vreemdeling of zijn plaats van oponthoud in het buitenland wordt aangevraagd. Het consulaat of de ambassade maakt vervolgens de aanvraag over aan de Dienst Vreemdelingenzaken. De beslissing tot weigering of toekenning van de machtiging wordt nadien teruggestuurd en naargelang van het geval door het consulaat of door de ambassade in de reispas aangebracht.

Op het principe van aanvraag in het buitenland bestaan twee uitzonderingen waarbij de aanvraag in België zelf kan worden ingediend. Enerzijds laten internationale verdragen of wetten bepaalde vreemdelingen toe om hun aanvraag in België in te dienen (aanhef artikel 9, tweede lid, van de Verblijfswet). Dat is bijvoorbeeld het geval voor een machtiging tot verblijf van meer dan drie maanden in het kader van gezinshereniging, op basis van artikel 10 van de Verblijfswet, op voorwaarde dat de betrokkene op het moment van de aanvraag in het bezit is van een geldig paspoort, desgevallend voorzien van een visum. Anderzijds wordt op het principe van de aanvraag in het buitenland een uitzondering aanvaard wanneer er buitengewone omstandigheden zijn die het indienen van de aanvraag via de gewone procedure in het land van herkomst of in het land van verblijf onmogelijk maken (artikel 9, derde lid, van de wet).

Het artikel 9, derde lid, van de Verblijfswet is in eerste instantie bedoeld voor situaties waarbij alle voorwaarden voor het verkrijgen van een machtiging tot verblijf zijn vervuld, met uitzondering van de voorwaarde inzake de plaats voor het indienen van de aanvraag tot het verkrijgen van de machtiging tot verblijf.

Het artikel 9, derde lid, van de wet kan ook worden toegepast als procedureregel voor de regularisatie van de verblijfssituatie in een aantal bijzondere situaties, zoals:
- asielzoekers die onredelijk lang op een eindbeslissing moeten of moesten wachten;
- personen die wegens buitengewone omstandigheden, onafhankelijk van hun wil, voorlopig geen gevolg kunnen geven aan een bevel om het grondgebied te verlaten;
- ernstig zieke personen;
- personen die zich in beklemmende humanitaire omstandigheden bevinden.

In een omzendbrief van 15 december 1998 (B.S., 19 december 1998) wordt verduidelijkt welke documenten de aanvraag dienen te staven, welke de taak van de gemeente in deze is en hoe de procedure juist verloopt.

De vreemdeling die toegelaten is tot een verblijf van meer dan drie maanden, wordt door het gemeentebestuur van zijn verblijfplaats ingeschreven in het vreemdelingenregister en ontvangt een bewijs van inschrijving in het vreemdelingenregister of BIVR, met een geldigheidsduur van maximum één jaar, maar verlengbaar.

Vestiging

Sommige categorieën van personen zijn gerechtigd zich in België te vestigen, hetzij op grond van de wet, hetzij op grond van een internationaal verdrag. Het betreft onder meer de echtgenoot (of echtgenote) en de kinderen van een tot vestiging in het land gemachtigde vreemdeling en degenen die vijf jaar regelmatig en ononderbroken verblijf kunnen voorleggen.

Verder is, net zoals in het geval van een machtiging tot verblijf, voor vestiging in beginsel een individuele machtiging vereist. Daar de Verblijfswet, meer bepaald in artikel 14, tweede lid, stelt dat deze toelating slechts gegeven mag worden aan de vreemdeling die reeds gemachtigd of toegelaten werd om voor onbeperkte tijd in België te verblijven, heeft dit veel minder het karakter van een controlemechanisme op de immigratie. De machtiging of toelating tot vestiging is in hoofdorde gericht op het verstevigen van de positie en het bieden van meer rechtszekerheid aan degenen die reeds tot het verblijf zijn toegelaten. De machtiging is voor onbeperkte duur geldig.

De gevestigde vreemdeling wordt ingeschreven in het bevolkingsregister van de gemeente waar hij verblijft.

Studenten

Artikel 58 van de Verblijfswet legt de basisregel vast, met name dat een vreemdeling die in België wenst te komen studeren en die aan de gestelde voorwaarden voldoet in beginsel gerechtigd is tot een verblijf van meer dan drie maanden, zij het beperkt tot de duur van de studies. Het verblijfsrecht van de student is dus tijdelijk. Hij kan op grond van dit verblijf nooit een verblijfsrecht van onbepaalde duur verkrijgen. Evenmin telt deze periode mee voor het toekennen van andere verblijfsrechten die men op grond van regelmatig verblijf kan verwerven.

De vreemde student kan enkel hoger onderwijs of een voorbereidend jaar tot het hoger onderwijs komen volgen in België. De student moet vooraleer naar België te komen een aantal documenten aan de Belgische consulaire of diplomatieke dienst overmaken. Het gaat hierbij om een bewijs van voldoende middelen van bestaan, een geneeskundig attest, een bewijs van goed gedrag (voor studenten ouder dan 21 jaar) en een attest van inschrijving dat door een door de overheid georganiseerde, erkende en gesubsidieerde onderwijsinstelling is afgeleverd. Het attest van de onderwijsinstelling vormt de voorwaarde voor de aflevering van de verblijfsvergunning. Wie aan de vereisten voldoet en door een onderwijsinstelling aanvaard is, dient de toelating te verkrijgen om in België te verblijven. De wet kent een recht op verblijf toe aan de kandidaat-student voor de duur van de studies. De onderwijsinstellingen zijn weliswaar belast met het selecteren en bepalen van het aantal toegelaten vreemde studenten. Toch kan de overheid een rem plaatsen op dit toelatingsbeleid, in die zin dat de overheid niet alle vreemde studenten voor de berekening van subsidies in aanmerking neemt. Dit neemt niet weg dat de onderwijsinstelling deze niet-subsidieerbare studenten toch toelaat en eventueel een hoger inschrijvingsgeld eist.

In 1996 verkregen 1436 studenten een machtging tot verblijf en werden 274 familileden op basis van gezinshereniging toegelaten tot verblijf.

Tewerkstelling

Ook bij tewerkstelling geldt een systeem van voorafgaande en in beginsel in het buitenland aan te vragen vergunningen. In de regel is de nationale arbeidsmarkt immers afgesloten voor vreemde arbeidskrachten. Krachtens het Koninklijk Besluit nr. 34 van 20 juli 1967 betreffende de tewerkstelling van werknemers van vreemde nationaliteit mag een vreemdeling in beginsel pas in België werken of tewerkgesteld worden na een voorafgaandelijke toestemming van de overheid. Dit wil zeggen dat een werkgever geen vreemde werknemer mag tewerk stellen zonder daartoe vooraf een vergunning tot tewerkstelling (de zogenaamde ‘arbeidsvergunning’) te hebben verkregen. Omgekeerd mag een werknemer die de Belgische nationaliteit niet bezit in België geen arbeid verrichten zonder vooraf een arbeidskaart te hebben verkregen.

De Belgische wetgeving maakt een onderscheid tussen verschillende types van arbeidskaarten, namelijk A, B en C. Schematisch kan worden gesteld dat de categorie A toelating geeft tot arbeid voor onbepaalde duur, B voor bepaalde duur en C voor bepaald werk. In de wetgeving wordt bepaald wie recht heeft op welke kaart.

Daar de regelgeving vertrekt van de premisse dat eerst naar geschikte werkkrachten op de Belgische en de Europese markt moet worden gezocht, en dan pas naar werkkrachten buiten de Europese Unie, worden er weinig arbeidskaarten toegekend. Het gaat hierbij dan meestal om hooggekwalificeerd personeel.

In de jongste vijf jaar is het aantal Fransen (van 100 naar 109 in ‘98) en Nederlanders (stijging van 100 naar 119) sterk toegenomen. Dat is grotendeels te verklaren door het grote aantal inwijkingen de jongste jaren, terwijl jaarlijks slechts enkele honderden Fransen en Nederlanders de Belgische nationaliteit aanvragen. De sterke daling van het aantal Marokkanen en Turken komt doordat gemiddeld 8.000 Marokkanen en 6.000 Turken jaarlijks de Belgische nationaliteit verwerven, terwijl het aantal nieuwe immigraties beperkt blijft.

Beknopte bibliografie:

DE KOCK, M., DE CEUSTER, J., DE JONGHE, J. en VAN NUFFEL, P., De nieuwe verblijfsregeling voor vreemdelingen, Antwerpen, Kluwer,1982.

DE MOFFARTS, G., Enkele algemene rechtsbeginselen in het Belgische migratie- en migrantenrecht, in Migratie- en Migrantenrecht, FOBLETS, M.Cl., HUBEAU, B. en TALHAOUI, F. (ed.), deel 2, Brugge, Die Keure, 1996, 23-50.

DENYS, L., Vreemdelingenrecht. Commentaar, Heule, UGA, 1990 (laatste bijwerking 1998).

NAYER, A., Introduction aux statuts de l’étranger, Brussel, Story-Scientia, 1991.

VAN HOUTTE, H., (ed.), De Vreemdelingenwet, Kluwer, Antwerpen, 1981.

De auteur is juriste en is verbonden aan het Belgische Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding.