Iets nieuws onder de zon?

En voor de kenners is het allemaal een beetje déjà vu: voor de PRSPs waren er immers de PFPs of Policy Framework Papers, eveneens een soort contract tussen de donorgemeenschap en het ontvangende land over de noodzakelijke hervormingen die dat land zou doorvoeren in ruil voor hulp. De nieuwe titel PRSP klinkt wat sterker geëngageerd, met zijn verwijzing naar armoedebestrijding, maar aangezien de sector nogal onderhevig is aan modes, hoeft die nieuwe verpakking op zich nog niet zoveel te betekenen. Toch menen vele waarnemers dat het hier om een grondige verandering gaat in de relaties tussen ontvangende landen en donoren en dat er sprake is van een nieuwe en betere manier om aan ontwikkelingshulp te doen.

In dit artikel zullen we eerst bekijken hoe sterke druk van buitenaf en kritische reflectie van binnenuit de aanzet zijn geweest tot het initiatief van de PRS. Vervolgens beschrijven we op welke manieren de PRS een antwoord geeft op die impulsen. Daarna gaan we op zoek naar wat er in de realiteit gebeurt. We eindigen met een beoordeling. De PRS-aanpak is inderdaad verfrissend nieuw en biedt uitdagingen en kansen, ook voor het maatschappelijk middenveld. Maar misschien is de benadering toch wat te hoog gegrepen.

De druk van buitenaf

Het einde van de jaren 1990 was geen leuke tijd voor de top van de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF). De instellingen werden van alle kanten belaagd. Het IMF kreeg bakken kritiek over zich heen voor de afhandeling van de financiële crisis in Zuidoost-Azië, die zich in 1997-1998 als een lopend vuurtje in de regio had verspreid en onder meer in Korea, Thailand en Indonesië nare economisch gevolgen had veroorzaakt. Opvallend daarbij was de zware uithaal van gerespecteerde specialisten die ¬in het algemeen het gedachtegoed van het IMF delen, maar die vonden dat de organisatie hier arrogant medicijnen bleef toedienen die ongeschikt waren voor de betrokken landen. Ook de Wereldbank stond met de rug tegen de muur met betrekking tot de onpopulaire Structurele Aanpassingsprogramma’s (SAPs) in armere landen, vooral in Afrika, die maar niet wilden lukken. De zogenaamde Washington-consensus, een lijst met basisprincipes van gezond economisch bestuur, waarvan werd beweerd dat de twee organisaties ze als een soort catechismus toepasten, stond op de tocht. In het Amerikaanse Congres kwam een commissie van deskundigen, genaamd naar haar voorzitter Meltzer, tot de conclusie dat Wereldbank en IMF mislukt waren in hun taak om de armoede terug te dringen en de financiële stabiliteit te bevorderen. De commissie-Meltzer stelde dan ook grondige hervormingen voor.

In diezelfde periode was er een grote campagne voor schuldverlichting voor de armste ontwikkelingslanden op gang gekomen, gedragen door een brede opinie in tientallen landen. In 1995 was nochtans al een speciaal initiatief voor schuldverlichting goedgekeurd voor de zogenaamde Arme Landen met een Hoge Schuldenlast of Highly Indebted Poor Countries (HIPC), waarbij alle belangrijke bilaterale en multilaterale schuldeisers betrokken waren. De internationale campagnevoerders voor schuldverlichting – waaronder NGOs, het Vaticaan, academici en popsterren – waren van mening dat het HIPC-voorstel te beperkt was. Zo was het feit dat de Wereldbank en het IMF zelf geen schuldverlichting toestonden een doorn in het oog. Er waren weliswaar technische redenen voor de weigerachtige houding van de instellingen van Bretton Woods, die bijvoorbeeld inriepen dat zij een doorgeefluik zijn voor het ontwikkelingsgeld dat bilaterale donoren via hen ter beschikking stellen van de ontwikkelingslanden, waardoor schuldkwijtschelding op hun niveau onvermijdelijk een vestzak-broekzakoperatie is, waarbij minder schuld leidt tot minder nieuwe leningen. Wil men dat schuldverlichting bijkomend is, dan moet de inspanning uiteindelijk toch van de bilaterale donoren komen, zo luidde het.

Maar zulke argumenten overtuigden niet. De discussie was erg emotioneel geladen. De actievoerders verwezen naar de abnormaal grote reserves die de Wereldbank had opgebouwd uit ingeploegde winsten en de naar waarde sterk onderschatte goudvoorraden van het IMF. Wereldbank en IMF werd met andere woorden krenterigheid en hardvochtigheid verweten. En onbekwaamheid. Want was de ondraaglijke schuldenlast in de armste landen niet bijna volledig op rekening te schrijven van zachte leningen, verkregen onder de vlag van ontwikkelingshulp? Het is moeilijk om een pijnlijker illustratie te vinden van het mislukken van deze hulp.
In deze context van sterke externe druk besefte de leiding van IMF en Wereldbank dat er iets moest gebeuren om hun positie te vrijwaren. Wanneer zowel je directe bazen, de westerse landen die de meerderheid hebben in de Raad van Bestuur als de hele derdewereldbeweging zich tegen je keren, wordt het wel tijd voor een gebaar. Het was vooral de voorzitter van de Wereldbank, James Wolfensohn, die het initiatief nam en voor een doorbraak zorgde. Wat einde 1999 uit de bus kwam, was een nieuwe versie van schuldverlichting, HIPC-II genoemd, waarin ook IMF en Wereldbank schulden kwijtschelden. Belangrijk waren de voorwaarden die daaraan werden gekoppeld om te garanderen dat het vrijgemaakte geld in het land goed zou worden gebruikt. De PRS was geboren.

De druk van binnenuit

De Wereldbank beroemt er zich graag op dat ze een knowledge-based organisatie is, die zich dus op ‘kennis’ baseert. Zij beschikt over een groot aantal goed gevormde experts en creëert intern heel wat ruimte voor kritisch onderzoek. Het IMF is kleiner, maar heeft toch ook een gerespecteerde staf aan onderzoekers. Samen overklassen de twee zusterinstellingen het aanbod van alle andere donoren op het gebied van robuust analytisch werk. Dat betekent niet dat andere multilaterale donoren (zoals de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank of het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties UNDP) en bilaterale donoren (vooral Groot-Brittannië met zijn Department for International Development) zich niet met succes in het debat mengen. Maar het overwicht van de Bretton Woodsinstellingen is bijna verpletterend. Een van de vlaggenschippublicaties van de Wereldbank is Assessing Aid – What Works, What doesn’t, and Why uit 1998 (http://www.worldbank.org/research/aid/aidpub.htm), dat een synthese biedt van de inzichten van onderzoek van binnen en buiten de instelling rond de effectiviteit van de hulp. Het boek maakt een scherpe analyse van het falen van de hulp. Zoals in alle officiële publicaties voel je wel wat zelfcensuur, maar er blijft genoeg kritisch materiaal over om brandhout te maken van vele beweringen van donoren, inclusief de Wereldbank zelf.

Sinds het verschijnen van Assessing Aid is een levendige discussie gevoerd over sommige stellingen uit het werk, maar de belangrijkste conclusies hebben een enorme invloed gehad. Eén daarvan is dat projecthulp niet de oplossing is. Toch wordt deze centrale les niet altijd goed begrepen. Het loont dus de moeite om er even bij stil te staan. De landen die zwaar afhankelijk zijn van hulp – gewoonlijk gedefinieerd als landen die tien procent of meer van hun Bruto Nationaal Inkomen uit ontwikkelingshulp halen – zijn bijna stuk voor stuk slecht bestuurde landen. De overheid heeft er amper een langetermijnvisie en is corrupt, de administratie is hopeloos inefficiënt. Dat is krasse taal, maar het is helaas grotendeels juist. Een begrijpelijke reactie van de donoren is dan ook om bij de hulpverlening de touwtjes zelf in handen te houden. Maar dat is nu net het probleem en meteen ook het verwijt aan de donoren, omdat zij dat op een totaal verkeerde manier doen. Ze binden hun hulp te veel aan materiaal en expertise uit het donorland. En ze werken chaotisch naast en tegen elkaar in, elk met hun eigen procedures en controles die, als je ze allemaal optelt, enorm belastend zijn voor de overheid van het ontvangende land. Daardoor ontstaat een vicieuze cirkel: de overheid is zwak, dus loop je er omheen, maar daardoor maak je haar nog zwakker. Alle bekwame krachten aan de ontvangende kant worden weggezogen van hun kerntaken om rapporten te schrijven of financiële verslagen op te maken, telkens volgens andere richtlijnen. Of ze laten hun baan bij het ministerie staan om een beter betaalde job aan te nemen in een donorproject.

De oplossing? Kies voor grote volumes hulp alleen landen waar de wil bestaat om het bestuur grondig te verbeteren. Wees bereid je geld te laten stromen langs de nationale begroting, volgens de eigen prioriteiten van het land, in eigen uitvoering en zoveel mogelijk onderworpen aan zijn interne controlesysteem (budgetcontroles door de diensten van Financiën, audits door het eigen Rekenhof). Voor controle en evaluatie door de donoren is er ook nog plaats, maar doe dat liefst in groep en samen met het betrokken land. Kader die hele samenwerking in een overeenkomst waarbij het land er zich in ruil toe verbindt zijn beleid, zowel de politiek als de administratie, grondig te verbeteren. En maak daarover concrete afspraken, met becijferde resultaten die moeten bereikt worden en moduleer het volume van je toekomstige hulp in functie van de score die het land daarbij haalt.

Het probleem is dat we daarmee wel erg dicht bij de Structurele Aanpassingsprogramma’s lijken te zitten. En die werkten toch ook niet? Inderdaad, maar het nieuwe discours heeft daar weer een verklaring voor. De SAPs zijn niet mislukt omdat ze inhoudelijk slecht bedacht waren, al valt daar ook wel wat over te zeggen. Ze zijn vooral mislukt omdat de Policy Framework Papers in Washington werden geschreven en gewoon ter ondertekening aan het ontvangende land werden aangeboden. Ze werden opgedrongen van buitenaf aan regeringen die niet van de noodzaak overtuigd waren of die lijdzaam verzet pleegden omdat de hervormingen de corruptie en de vriendjespolitiek onmogelijk zouden maken. Daardoor voelde het ontvangende land zich geen ‘eigenaar’ van de hervormingen – er was geen sprake van ownership – en dus voerde het de hervormingen ook niet uit.

Wat is er nieuw aan de PRS?

De PRS biedt een ingenieuze oplossing voor sommige van de problemen die hierboven beschreven staan. De PRS-benadering laat het land zelf zijn hervormingsprogramma schrijven en ter beoordeling naar Washington sturen. Wanneer de donorgemeenschap het plan heeft goedgekeurd, belooft zij haar hulp in de PRS in te schakelen en de overheid van het ontvangende land verantwoordelijkheid te geven bij de uitvoering. Het lijkt wel een goocheltruc: zelfgemaakte structurele aanpassingsprogramma’s, die toch beantwoorden aan de voorwaarden van de donoren.
Maar de PRS verschilt ook nog op andere vlakken van de vorige generatie Structurele Aanpassingsprogramma’s. Zo is er niet alleen aandacht voor economische groei, maar ook voor verdeling. De verwijzing naar armoedevermindering in de titel onderstreept dat dit de centrale doelstelling van het beleid moet zijn. Overigens moet de PRS een integrale benadering zijn, waarbij ook transversale thema’s als gender en milieu aan bod komen.

En er is nog meer moois: Washington heeft de civiele maatschappij ontdekt. Donoren waren wel al jaren gewend om samen te werken met nationale en internationale NGOs, maar toch kunnen we hier van een echte vernieuwing op twee vlakken spreken. Ten eerste wordt gepoogd om het brede maatschappelijke middenveld te betrekken. Het gaat dus niet alleen om niet-gouvernementele organisaties voor ontwikkelingssamenwerking (NGOs in enge zin), maar ook om vakbonden, kerken, vrouwenbewegingen, de media, de universiteiten, enzovoort. Ten tweede komt het er niet zoals vroeger in de eerste plaats op neer dergelijke organisaties financieel te steunen bij hun activiteiten met de basis. Neen, de civiele maatschappij krijgt hier een bijkomende rol op macrovlak. Ze wordt betrokken bij de voorbereiding van de PRSP. Dat wil zeggen dat ze moet geconsulteerd worden en dat ze haar zegje mag doen en dat er enigszins rekening moet worden gehouden met haar amendementen. Er wordt haar ook gevraagd om de uitvoering van de PRSP op te volgen. Dat is natuurlijk erg belangrijk, want zonder zo’n controle heeft een PRSP ongeveer de waarde van een nieuwjaarsbrief van een vijfjarige. In goede oude donorstijl werd deze participatie van de civiele maatschappij meteen maar als een echt voorwaarde voor hulp ingeschreven. En dat is maar goed ook, want maar weinig regeringen in de ontvangende landen zouden zoiets zelf bedacht hebben. Ironisch is wel dat de internationale NGOs (INGOs), die altijd verwoede tegenstanders van conditionaliteit zijn geweest, in dit geval geen enkel bezwaar hadden.

Met het opleggen van participatie willen de donoren drie dingen bereiken. Ten eerste hopen ze dat het gevoel van ownership over het beleid kan verbreden. De verwachting is dat de nota over de armoedebestrijdingsstrategie, nadat ze door de mangel van de participatie is gedraaid, beter de verzuchtingen van de civiele maatschappij en zo ook die van brede bevolkingslagen zal uitdrukken, waardoor er een compromis over het te volgen beleid groeit. Dat is hopelijk ook een goede les in democratie: het zet die landen op weg naar een overlegmodel dat we in het Westen gewend zijn. Ten tweede speelt de civiele maatschappij de rol van waakhond. Door de taak van opvolging die de donoren haar hebben toebedeeld kan zij wijzen op gebreken in de uitvoering van het beleid. Zij kan bijvoorbeeld aantonen dat geld dat voorzien was voor sociale uitgaven gewoon nooit bij de begunstigden is aangekomen, omdat er corruptie is geweest of omdat het budget gewoon niet wordt uitgevoerd zoals het is opgemaakt. Je zou veeleer verwachten dat het parlement die rol vervult, maar het is opvallend dat de donorenbureaucraten de band met deze democratische instelling bij uitstek niet hebben willen zien bij het ontwerpen van de nieuwe hulparchitectuur – misschien omdat ze de parlementen in de betrokken landen te zwak vinden? Ten derde wordt verwacht dat de participatie van de civiele maatschappij bijdraagt tot de doeltreffendheid van de armoedebestrijding. Dat resultaat wordt verhoopt vanuit de veronderstelling dat de civiele maatschappij zowel de noden van de armen beter kent en zich sterker inzet voor de verdediging van hun rechten.

Voor donoren vraagt dit alles een nieuwe aanpak. De ideale donor in de PRS-benadering verstrekt een groot deel van zijn hulp onder de vorm van budgetsteun, waarbij hij de controle opgeeft over de concrete aanwending van ‘zijn’ geld. Hij doet dat in ruil voor een uitgestippeld hervormingsbeleid dat vertaald wordt in concrete, becijferde doelstellingen. In tegenstelling tot de Structurele Aanpassingsprogramma’s mag het land zelf aangeven waar het met zijn beleid naartoe wil. Belangrijk is ook de verschuiving aan donorzijde, waar IMF en Wereldbank niet langer alleen de onderhandelingen voeren maar waar de bilaterale donoren nu ook een inbreng kunnen doen. Dit alles vereist een sterk donoroverleg, want in tegenstelling tot een projectbenadering, waar iedere donor zowat zijn eigen zin kon doen, zijn de donoren nu wel veroordeeld om samen te werken. Bovendien hebben de donororganisaties ook een heel ander soort expertise nodig: meer macro-economen en brede sectorspecialisten (bijvoorbeeld op het vlak van gezondheidszorg en onderwijs) met onderhandelingsvaardigheden en minder technische experts (zoals chirurgen of docenten wiskunde) of projectbeheerders. En hun organisatiemodel moet eventueel ook worden bijgespijkerd, zeker als dat is opgebouwd rond projecten, zoals bijvoorbeeld het geval is in Duitsland (GTZ) en België (BTC). En natuurlijk moeten donoren ook bereid zijn om af te stappen van het idee dat hun vlag blijft wapperen boven ‘hun’ projecten. Ook de internationale NGO’s krijgen een bijkomende taak toebedeeld. Van hen wordt verwacht dat ze de lokale civiele maatschappij in haar nieuwe rol moreel en materieel bijstaan. Te vermelden valt nog dat een aantal INGOs nauw betrokken is geweest bij de discussies die voorafgingen aan het PRS-initiatief. Het was hun inbraak in de Bretton Woodsinstellingen, of anders bekeken, hun coöptatie in ‘het systeem’.

Wat gebeurt er in de praktijk?

Een vijftigtal landen is in een PRS-proces betrokken. Bijna veertig onder hen hebben een PRS-nota die is goedgekeurd door de donoren. Dat is veel, want het proces is nog maar enkele jaren bezig. Er wordt heel druk gerapporteerd over al die ervaringen en de conclusies zijn erg verschillend. Zelfs over hetzelfde land worden soms heel tegenstrijdige dingen gezegd. Heel wat diagnoses zijn afkomstig van de INGOs. Vooral Angelsaksische INGOs als Oxfam UK, Action Aid, World Vision, Christian Relief Services, Save The Children en Trocaire zijn nauw betrokken bij het nieuwe advocacywerk inzake PRS, zowel in het Westen als in de landen zelf. Ze weten veel over het onderwerp en hun analyses zijn dikwijls uitstekend. Maar ze hebben ook heel hoge verwachtingen en beschouwen het niet als hun rol om IMF en Wereldbank veel lof toe te zwaaien. Ze vergelijken de resultaten met hun idealen en daartegen steken de realisaties maar flauwtjes af. Uit hun publicaties leiden we af dat ze ontgoocheld zijn maar toch blijven doorgaan en dat de mogelijkheden die de PRS biedt volgens hen nog altijd opwegen tegen de nadelen ervan. Maar hun kritiek is soms erg zwaar. De participatie is niet meer dan een oppervlakkige en gemanipuleerde consultatie, vinden ze, de overheid luistert meer naar IMF en Wereldbank dan naar hen, het beleid is te liberaal. En de armoede vermindert niet.

Bij de bilaterale donoren is het beeld complex. De betere leerlingen van het donorklasje, de Scandinavische landen en Nederland, maar ook opvallend genoeg Groot-Brittannië, zijn behoorlijk enthousiast en passen hun eigen beleidsinstrumenten aan. Ook de Europese Commissie zit op die golflengte, alhoewel minder consequent. Deze donoren vinden dat het de goede kant uitgaat, maar ze willen sneller en meer. Ze zijn vooral ontgoocheld dat een aantal collega’s het spel niet echt meespeelt. Die andere donoren, zoals de Verenigde Staten, Japan en Duitsland, stellen zich veeleer sceptisch op. Ze leveren geen openlijke kritiek – wie kan er tegen al die mooie principes zijn?- en ze aanvaarden de PRSP wel als een planningsdocument van de overheid, maar ze veranderen hun eigen beleid eigenlijk nauwelijks. Een gevolg daarvan is dat de ontwikkelingslanden uiteindelijk onvoldoende voordeel halen uit de beloofde vereenvoudiging van donorprocedures en dat zij door de klassieke doorgestuurde projectbenadering ook niet de ruimte krijgen om hun eigen beleid te voeren.

En hoe zit het met het ownership door de landen? Een weerkerende kritiek is dat IMF en Wereldbank, en nu ook de bilaterale donoren, zich van bij het opstellen van het PRSP bemoeien – misschien doen ze dat wel met de beste bedoelingen, maar in elk geval is het resultaat dat het ‘eigenaarschap van de hervormingen’ in het ontvangende land erg beperkt is. Dikwijls strekt zich dat niet ver uit buiten het kransje van deskundigen op het ministerie van Financiën, die voltijds aan de PRS werken.

Of de nieuwe benadering veel concrete resultaten heeft, is op dit ogenblik nog moeilijk te zeggen. De PRS blijkt wel te leiden tot een veel grotere aandacht voor gezondheidszorg en onderwijs. Deze sectoren krijgen meer dan de helft van de middelen van schuldverlichting. Dat is goed nieuws – althans op het eerste gezicht. Onder de Structurele Aanpassingsprogramma’s betaalden deze sectoren maar al te vaak de rekening van de saneringen. Toch is het ook een beetje verontrustend, omdat de allerarmsten daar niet altijd veel aan hebben en omdat andere dingen voor hen minstens zo belangrijk zijn, zoals een betere toegang tot grond, tot inputs, tot krediet, tot de markt en minder discriminatie op heel veel vlakken. De slinger is dus misschien wat te veel naar het andere eind doorgezwaaid. Een andere kritiek is dat de verbeteringen van beleid en bestuur in veel landen veel te traag verlopen en dat intussen donorgeld wordt verkwist door een corrupt en inefficiënt staatsapparaat.

Eén van de grote zwakten van de hele benadering lijkt ons dat de donoren niet selectief genoeg zijn geweest. Dat was één van de belangrijkste aanbevelingen uit Assessing Aid, die duidelijk niet gevolgd is. In landen met een zwak beleid en waar de overheid onvoldoende vastberadenheid aan de dag legt om het beleid en bestuur te verbeteren, zijn de voorwaarden voor een PRS-benadering niet vervuld. Assessing Aid raadde af om in deze landen, en dat zijn er nogal wat, grote sommen ontwikkelingsgeld toe te staan. Wat wel altijd kan is humanitaire hulp, studiebeurzen, en andere lichte vormen van hulp. Of anders gesteld: het leed voor de bevolking wat verzachten, de contactlijnen openhouden met de overheid en een deel van de elite trachten te coöpteren. De rest is weggegooid geld. Maar de donoren stonden voor een dilemma: zij hebben PRS en schuldverlichting gekoppeld: geen schuldverlichting zonder PRSP. Maar schuldverlichting was een dringend agendapunt, vooral onder druk van de publieke opinie en de donoren repten zich om voor het einde van 2000 of zo snel mogelijk daarna toch maar genoeg landen tot HIPC-II toe te laten. Er werd zelfs een uitdrukking voor gecreëerd: de millennium rush. Niet verwonderlijk dat de donoren niet zo kieskeurig waren en ook corrupte regeringen zonder ontwikkelingsvisie mee over de streep haalden. En dus moesten ze ook toegeven op hun eisen over de PRSP, zowel met betrekking tot het proces (participatie, ownership) als tot de uitkomst (een goede armoedestrategie die ook wordt toegepast).

Een andere grote zwakte is in onze ogen dat de donoren de participatie niet ernstiger nemen. Misschien is dat gewoon een illustratie van wat we zojuist hebben vermeld, namelijk dat de donoren hun succes maten aan het aantal landen dat binnen de kortste keren een PRSP had. We hebben in ieder geval de indruk dat de donoren het niet echt menen met de participatie. Enerzijds zijn ze uitgegaan van een bijzonder ambitieuze visie op participatie, die gewoon niet haalbaar was. Denk maar aan het feit dat de verschillende geledingen van de civiele maatschappij zich moeten organiseren in netwerken en koepels die in hun naam en uiteindelijk namens de bevolking met de overheid onderhandelen. Het was al zo moeilijk om aan het eind van de jaren 1980 in België de NGOs in representatieve koepels te organiseren, toen de overheid hen uitnodigde voor onderhandelingen over de hervorming van de medefinanciering. Wat een uitdaging moet dit dan wel zijn in ontwikkelingslanden, waar er naast onze ideologische en taalkundige spanningen ook nog etnische, religieuze en regionale spanningen bestaan, dikwijls gevoed door brutaal fysiek geweld. En dan hebben we het nog niet over de technische bekwaamheden waarover onderhandelaars moeten beschikken, of over de ruimte die er binnen de politieke structuren moet zijn om echte participatie toe te laten. Het is niet zo eenvoudig om alle mooie participatie-idealen toe te passen in al die autoritaire landen. Misschien is het daarom dat de participatie niet echt wordt nagetrokken. Nog nooit zijn IMF en Wereldbank zo inschikkelijk geweest bij het natrekken van een voorwaarde voor hulp als in dit geval. Als je hen zou geloven, zijn al de participatieprocessen relatieve successen geworden. Uit ons eigen onderzoek besluiten wij alvast dat dit gewoon niet waar is.

Algemene beoordeling

De PRS heeft zeker sterke kanten. Hulpafhankelijke landen kun je niet redden met projecten alleen. Het is inderdaad een grotere prioriteit om de kwaliteit van bestuur en beheer van de overheid te versterken. De nadruk komt zo op de rol van de staat te liggen, en dat is ook terecht. De verbetering van die rol is niet alleen een technisch probleem, het is fundamenteel ook een politieke opgave. Het is alvast hoopgevend dat donoren dat nu inzien en daar hun energie op richten. De nadruk op ownership bij het hulpontvangende land is daarbij verantwoord, evenals enige opgelegde participatie. Dat de donoren inzien dat ze hun instrumenten van hulp dienen aan te passen is een goed punt. Net als het feit dat de onderhandelingen met het land niet alleen door IMF en Wereldbank moeten gevoerd worden, maar door alle donoren.

Zwakke kanten zijn er ook. De PRS vereist selectiviteit en de donoren zijn dat deel van het scenario totaal vergeten. Daardoor ontstaan nepsituaties, waarbij het lijkt alsof deze benadering helemaal nieuw is, hoewel er onder het laagje PRS-vernis eigenlijk niks is veranderd. Slecht bestuur en beleid aan de ene kant, wantrouwen en parallelle kanalen van hulpverlening aan de andere kant. Een ander zwak punt is dat een aantal donoren alleen maar doen alsof zij de nieuwe benadering volgen en daardoor het succes ervan hypothekeren. Want zoiets moet gebeuren met alle donoren samen, niet met een kwart of de helft ervan. Mede daardoor valt in vele gevallen niet veel te merken van nationaal ownership. En we zijn het ook eens met de kritiek dat de participatie van de civiele maatschappij dikwijls niet meer is dan een pro forma- consultatie van een klein groepje door de overheid geselecteerde organisaties.

Misschien willen we gewoon te veel tegelijkertijd: een beter bestuur, meer economische groei, minder armoede, meer participatie, meer democratie, een beter milieu, minder genderongelijkheid en meer respect voor de mensenrechten. Misschien moeten donoren maar echt wat kieskeuriger worden en niet overal alles trachten te bereiken. Soms is het nodig keuzes te maken en echte prioriteiten vast te leggen. En misschien moeten we de PRS-idealen per land omzetten in wat bescheidener maar haalbare resultaten, en die kaderen in een stappenplan op lange termijn.

Nadia Molenaers is politologe, verbonden aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de Universiteit Antwerpen en aan de Vrije Universiteit Brussel. Haar onderzoek is vooral gericht op de rol die de civiele maatschappij kan spelen bij de PRSPs.
nadia.molenaers@ua.ac.be

Robrecht Renard is econoom, verbonden aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de Universiteit Antwerpen. Zijn expertise met betrekking tot modaliteiten en instrumenten van ontwikkelingshulp richt zich de laatste jaren vooral op de PRSPs en de rol van de civiele maatschappij. robrecht.renard@ua.ac.be