‘Hoog tijd om komaf te maken met de Afrikaanse hulpverslaving en de Europese hulpindustrie’

De migratietop in Parijs, bijeengeroepen door de Franse president Emmanuel Macron, was de laatste aflevering in de reeks “externalisering van Europese grenscontroles”. Elke keer verschuiven de Europese grenzen ietsje verder zuidwaarts in Afrika.

Dat was te zien aan de staatsleiders die Macron (Frankrijk), Merkel (Duitsland), Gentiloni (Italië) en Rahoy (Spanje) in Parijs flankeerden: de leiders van belangrijke transitlanden Niger, Tsjaad en Libië. Ook de Hoge vertegenwoordiger van de EU voor Buitenlandse Zaken Federica Mogherini was aanwezig.

Het gezelschap nam geen nieuwe beslissingen. De top was een moment om eerdere voorstellen van de Europese Commissie en beslissingen van de EU door te drukken.

Over de dieperliggende problematiek werd voor de camera’s niet gesproken. European Center for Development Policy Management (ECDPM) doet dat wel. Het is de leidende denktank gespecialiseerd in beleidsadvies over internationale samenwerking tussen de EU en Afrika. Het officiële Britse ontwikkelingsagentschap gaf hen een zeer hoge score voor hun werk ‘omdat ECDPM in de keuken zit, waar het eten wordt klaargemaakt’.

‘Het restaurant, waar je met de hoge ministers aan tafel zit, interesseert ons steeds minder’, zegt adjunct-directeur Geert Laporte. ‘We gaan naar de keuken en bouwen vertrouwensrelaties met hooggeplaatste medewerkers die de dossiers tot in de puntjes kennen en voorbereiden.’

Laporte beschikt over een uitgebreid netwerk binnen EU-instellingen, bij de lidstaten, de Afrikaanse Unie en mondiale partners. Dat gebruikt hij out-of-the-box te promoten en dominante denkpatronen te veranderen, een werk van lange adem.

‘Het eigenbelang camoufleren onder een mantel van dialoog en daarna alles zelf beslissen: deze aanpak van de Europese Unie is niet in het belang van de Afrikaanse Unie.’

‘Met de huidige migratiecrisis en de voorspelde explosieve bevolkingsgroei zijn we dringend toe aan een vernieuwende aanpak, om de traditionele systemen van ontwikkelingshulp te vervangen door nieuwe vormen van internationale samenwerking. We moeten af van de Afrikaanse hulpverslaving en de Europese hulpindustrie. Dat is de echte revolutie.’

De Europese Commissie en de EU-lidstaten gaan er prat op dat ze migratie aanpakken in een geest van gelijkwaardig partnerschap en wederzijds vertrouwen met Afrika. Macron herhaalde dit afgelopen maandag naast de leiders van Tsjaad, Niger en Libië. Klopt dat volgens u?

Geert Laporte: Neen. De exacte zin van de Europese Commissie in mei 2017: ‘De EU pakt het migratievraagstuk aan in een geest van partnerschap en wederzijds vertrouwen via voortdurende dialoog en samenwerking met haar Afrikaanse partners.’ Het is een bijzonder houterige, politiek correcte formulering. Wishful thinking. Een ambtenaar van de Afrikaanse Unie kan dit niet ernstig nemen.

Nochtans zijn er medewerkers van de Europese Commissie die daar van overtuigd zijn. Ze geven het voorbeeld van de fel bekritiseerde trainingen van de Libische kustwacht. Die is volgens hen natuurlijk niet bedoeld om vluchtelingen en migranten in handen van mensenrechtenschenders te duwen, maar om hen te redden op zee. De Italiaanse premier Gentiloni zei het nog eens in Parijs.

Geert Laporte: In de Economische Partnerschapsakkoorden gebruikt de EU dezelfde redenering: “Wij hebben de analyse gemaakt en besloten dat vrijhandel goed is voor u.” Ik heb nooit geweten dat één partij in onderhandelingen over internationale handel zegt dat de eigen belangen automatisch goed zijn voor de andere partij. Ook in het migratiedossier hebben de Afrikanen zich laten rollen.

Hadden Afrikaanse leiders in 2015 dan niet naar de Migratietop in Valetta moeten gaan?

Geert Laporte: Het eigenbelang camoufleren onder een mantel van dialoog en daarna alles zelf beslissen: deze aanpak van de Europese Unie is niet in het belang van de Afrikaanse Unie, die een pan-Afrikaanse aanpak van migratie zou kunnen promoten. Maar de Afrikaanse Unie wordt amper betrokken bij het Noodtrustfonds voor projecten rond migratie en ontwikkeling in Afrika.

Wat zegt de Afrikaanse Unie daar zelf van?

Geert Laporte: We ontvingen hooggeplaatste medewerkers van de Commissie van de Afrikaanse Unie. Ze waren er niet over te spreken. Je komt overeen om een fonds in het leven te roepen, het wordt gespijsd met Europese middelen en vervolgens beslist Europa alleen wat ontwikkeling in Afrika is. Dat is geen gelijkwaardig partnerschap.

De EU begon met Afrikaanse landen apart te praten zonder rekening te houden met het continentale perspectief. Terwijl de Europese Commissie in internationale onderhandelingen altijd zelf de eenheid van het Europese continent probeert te bevorderen, speelt ze het Afrikaanse continent uit elkaar van zodra er een Europees eigenbelang is.

 

‘De 20 miljoen euro die Senegal moet aanvaarden om migratie in te perken, verbleekt bij de 1,6 miljard aan remittances die migranten jaarlijks vanuit de EU terugsturen.’

Waarom zijn de lidstaten dan zo traag om hun eigenbelang waar te maken? Ze beloofden nog maar 217,7 miljoen euro voor het Noodtrustfonds, waarvan slechts 152,5 miljoen uitbetaald. De Commissie had 1,8 miljard van de lidstaten verwacht.

Geert Laporte: Omdat veel lidstaten hun eigenbelang liever bilateraal met hun eigen geld nastreven dan via de EU. Italië zorgt samen met Libië en Niger voor sterkere grensbewaking in die landen, Spanje samen met Senegal. Dan hebben ze meer controle over hoe hun middelen besteed worden.

Het aantal Syriërs dat via Griekenland kwam, is sterk afgenomen. Vorige maand nam ook het aantal Afrikanen dat via Italië kwam af, maar het aantal via Spanje stijgt. Toch reageert Italië opgelucht. Zolang de aantallen in nationale democratieën afnemen, is het goed. Dat toont aan dat het nationaal eigenbelang doorweegt.

De Duitse Bondskanselier Angela Merkel herhaalde in Parijs dat de EU ontwikkelingshulp zou gebruiken om Afrikaanse landen zover te krijgen dat ze de migratiestromen zouden beheersen. Haalt een Europese veiligheidsagenda werkelijk de bovenhand op de ontwikkeling van Afrika?

Geert Laporte: De tijd dat je met hulp een engagement kunt kopen, is voorbij. Doorgaans zegt de EU aan Afrikaanse leiders: “Wij geven jullie hulp als jullie doen wat wij willen.” Bijvoorbeeld: meer hulp als je democratische hervormingen doorvoert, als je meer vrijhandel toelaat. En nu: hulp als je de migratiestromen controleert en inperkt, en als je meer van je afgewezen onderdanen vanuit de EU terugneemt.

Dit soort hulp zal de leiders aanspreken die er een persoonlijk belang bij hebben. De impact ervan op de bevolking is verwaarloosbaar. Die bevolking heeft een te groot belang bij migratie: de 20 miljoen euro die Senegal moet aanvaarden om migratie in te perken, verbleekt bij de 1,6 miljard aan remittances die Senegalese migranten jaarlijks vanuit de EU terugsturen.

11.11.11 berekende ook dat 80% van het Noodtrustfonds bovendien geen nieuw geld is, maar afkomstig uit bestaande ontwikkelingsfondsen. Klopt dat?

Geert Laporte: Ja. Het is afkomstig uit het Europese Ontwikkelingsfonds, de grootste enveloppe van ontwikkelingsfondsen die besteed moeten worden in de ACS-staten (Afrika, Caribisch gebied en de Stille Oceaan).

Volgens de Overeenkomst van Cotonou moet elk bedrag dat in een ACS-staat uitgegeven wordt, beslist worden via wederzijdse dialoog en prioriteitsetting. Maar als de EU meent geld nodig te hebben voor zaken die op de korte termijn nuttig lijken, halen ze dat geld unilateraal uit het Ontwikkelingsfonds. De partners in de ACS-staten hebben niks te zeggen.

Het geld was dus vroeger voor iets anders geoormerkt, en dat wordt nu niet meer gerealiseerd?

Geert Laporte: Soms gaat het om soortgelijke ontwikkelingsactiviteiten. Dan is het geen probleem. De grondoorzaken van migratie aanpakken, of ontwikkeling stimuleren en jobs creëren, zo verschillend is dat niet. Er is nu eenmaal een sterk verband tussen migratie en ontwikkeling. Maar soms gaat het om andere activiteiten dan het oorspronkelijke doel.

‘500 vreedzame betogers werden in koelen bloede doodgeschoten in Addis Abeba. De EU zwijgt, om het Migratiepartnerschap met Ethiopië niet in gevaar te brengen.’

Welke?

Geert Laporte: Een deel gaat naar korte termijn migratiebeheer. Hoever ga je daarin? Ga je de repressieve politieapparaten van de oorlogsmisdadiger en dictator Omar al-Bashir van Soedan trainen? Dan versterk je repressieve veiligheidsdiensten die geen ontwikkelingsoogmerk hebben in hun land. Met ontwikkelingshulp zulke veiligheidsapparaten professionaliseren, is zal op termijn alleen maar meer migranten en vluchtelingen voortbrengen.

Soedan heeft een groot belang om zijn reputatie op te krikken. We hebben er alles aan gedaan om al-Bashir te kunnen arresteren en voor het Internationaal Strafhof te brengen en nu zijn er zelfs projecten waarin EU-lidstaten met zijn regering samenwerken om migratie in de Hoorn van Afrika te beheersen. Al-Bashir ziet de kans van zijn leven om incontournable te worden. Het helpt duurzame ontwikkeling in Oost-Afrika niet vooruit.

Hetzelfde met Ethiopië: een land van economische groei dat een middeninkomensstatus zou kunnen bereiken tegen 2021, maar een verschrikkelijke dictatuur. Dat land profileert zich nu als betrouwbare partner van de EU rond veiligheid en migratie. Het stuurt troepen naar Somalië, het doet inspanningen opdat de vluchtelingenstromen niet zouden doorzetten naar Europa. In ruil stelt EU geen vragen meer over de zware mensenrechtenschendingen.

In november vorig jaar werden 500 vreedzame betogers in koelen bloede doodgeschoten in Addis Abeba. De EU zwijgt. Meer nog, lidstaten stuurden missies om het land te feliciteren met de groeicijfers en verdubbelden meteen de budgetsteun. Geen woord over mensenrechten.

De Belgische staatssecretaris voor asiel en migratie Theo Francken zei in een debat met 11.11.11-directeur Bogdan Vanden Berghe dat we geen andere keuze hebben dan samen te werken met mensenrechtenschendende regimes omdat anders “honderdduizenden migranten naar Europa komen”. De Europese Commissie reageerde dan weer ontkennend: in de partnerschappen worden ambtenaren getraind rond vluchtelingen en mensenrechten. Dat is juist vooruitgang.

Geert Laporte: Denk je dat een regime dat de eigen burgers tot vluchteling maakt, vluchtelingen van andere landen zal beschermen? Die trainingen en de uitbouw van bescherming door VN-vluchtelingenagentschap UNHCR dienen eerder om te verantwoorden dat vluchtelingen daar kunnen blijven.

Maar u zegt toch dat de EU zijn eigen belang juist méér openlijk op tafel moet leggen?

Geert Laporte: Ja, en de EU kan geen globale speler zijn in concurrentie met Chinezen, Russen en Amerikanen, zonder de handen vuil te maken. Maar als je over waarden, democratie en mensenrechten spreekt, geef je de jonge generatie in die harde dictaturen hoop. Als je dat niet waarmaakt en deals sluit met hun onderdrukkende leiders, raakt die generatie meer en meer ontgoocheld in de EU. Zo verliest de EU juist strategische invloed.

Met dictaturen moet je hulp koppelen aan druk om te democratiseren. Waarden en belangen verzoenen is niet zomaar een oefening, het is noodzakelijk voor ontwikkeling op lange termijn. De paradox is immers dat als je zo’n land niet onder druk zet om te democratiseren, op een dag zal blijken dat de economische groei een luchtbel was.

Onderzoekt de Europese Commissie überhaupt de politieke neveneffecten van zulke hulp?

Geert Laporte: De Europese Commissie voorziet onvoldoende middelen voor studies over de machtsverhoudingen in de landen waar we actief zijn. Ook in EU-ambassades in onze Afrikaanse partnerlanden is het bredere politieke beeld vaak afwezig. Die ambassades zijn gegroeid uit het hulpsysteem en worden bemand door hulpmanagers.

Voor Ethiopië: 70 hulpbureaucraten die niet bezig zijn met het complexe politieke regime van Ethiopië, en slechts twee politieke analisten. Als EU politiek strategischer wil handelen, dan moet ze ander soort personeel aanwerven.

We “projectiseren” een fundamenteel politiek probleem: slecht bestuur, ongelijkheid, corruptie, de onmogelijkheid om op te klimmen op de sociale ladder. Dat zijn de grondoorzaken van migratie. Om die aan te pakken, moet je dieper gaan dan projecten opzetten.

 

‘Hoe kan je op mondiaal niveau een stem hebben als je afhangt van buitenlandse hulp? De Afrikaanse Unie is een illusie van autonomie, en dat komt door de hulpverslaving van de elite.’

Hoe zou een echt gelijkwaardig en strategisch partnerschap tussen de EU en Afrika eruit zien?

Geert Laporte: De EU-ambassadeur in Addis Abeba zei tegen mij: ‘De Afrikanen, zien die dan niet wat wij allemaal voor hen doen?’ Maar Afrikaanse bevolkingen liggen niet wakker van de cijfers, dat we zoveel miljarden geven. Afrikanen willen zien dat wij hen behandelen als evenwaardige partner waarmee onderhandeld wordt over belangen in plaats van als een hulpbehoevend slachtoffer dat hulp krijgt, maar uiteindelijk moet doen wat de EU wil.

Waarom niet meer grensbewaking voor minder ongecontroleerde massamigratie, én aanzienlijk meer legale migratie? Is dat ook omdat de Afrikanen hun rol niet spelen?

Geert Laporte: Macht moet je afdwingen en dat kan niet als je je wentelt in een afhankelijkheidsrelatie. Hoe kan je in alle internationale instellingen en rond alle grote thema’s een stem hebben op het wereldtoneel als je organisatie afhangt van buitenlandse hulp? De Afrikaanse Unie is een illusie van autonome beslissingsbevoegdheid, en dat komt door de hulpverslaving van de elite.

Dat de EU op de Migratietop in Valetta kon “cherrypicken” uit de Afrikaanse landen die het nodig had en vervolgens de Afrikaanse Unie niet eens betrekken in de adviesraad van het Noodtrustfonds, heeft daarmee te maken?

Geert Laporte: Zeker. Ja, het klopt dat de EU-lidstaten de belofte van meer visumgoedkeuringen niet waarmaken, maar de Afrikaanse Unie had kunnen vermoeden dat dit zou gebeuren. Dat afzonderlijke Afrikaanse landen dan toch met de EU gaan samenwerken, is hun eigen verantwoordelijkheid.

Als de Afrikaanse Unie de rangen zou sluiten, zou het Afrikaanse continent machtiger kunnen worden en concessies kunnen afdwingen in het voordeel van hun bevolkingen. Maar ze laat zich voortdurend uit verband spelen.

Afrikaanse leiders klagen erover dat de EU zijn wil oplegt en dat Afrikanen een andere relatie willen, “voorbij hulp”. Maar als puntje bij paaltje komt, smeken ze om de hulp niet in te perken. Zo blijven ze hun autonomie uit handen geven. Het partnerschap met de ACS-staten heeft een Afrikaanse elite gecreëerd die leeft van dat systeem, boven de hoofden van de bevolking.

En aan Europese kant?

Geert Laporte: Het Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling, een administratie van de Europese Commissie, dat zijn 4000 ambtenaren die ook leven van het hulpsysteem. Die stellen zich geen vragen meer.

Een leger uitvoerende ontwikkelingsorganisaties van de EU-lidstaten, die de weinige miljoenen die ze er insteken terugverdienen door zoveel mogelijk projecten binnen te halen, voert de projecten uit. Een recyclage van Europese middelen binnen Europese organisaties over de ontwikkeling van Afrika.

Sommige Afrikaanse landen breken met de hulp, maar doen dat op een autoritaire manier. Ze maken van antiwesters-zijn een nieuwe ideologie om macht te vestigen.

Geert Laporte: Dat is dus ook niet nodig. Je moet zelfbewustzijn etaleren zonder daarom antiwesters te worden. Bovendien is hulp ook niet volledig overbodig. Hulp is absoluut noodzakelijk voor innovatieve initiatieven. Bijvoorbeeld: zonder startkapitaal was Barefoot Law, winnaars van de Koning Boudewijnprijs voor Ontwikkeling in Afrika, onmogelijk geweest.

‘Hulpakkoorden gebaseerd op Noord-Zuid verhoudingen zijn voorbijgestreefd. Deze tijd is gebaseerd op strategische coalities rond thema’s zoals milieu, klimaat, migratie, veiligheid.’

Als ik spreek over hulpverslaving heb ik het over de grote bedragen van de hulpindustrie die worden afgeroomd door elites. Die levert de elites voordelen op die maken dat ze eigen verantwoordelijkheid als staat juist niet moeten nemen. Het is een middel om ontevredenheid beheersbaar te houden.

De huidige Cotonou-overeenkomst over de ACS-staten werd 17 jaar geleden onderhandeld, maar de wereld is fundamenteel veranderd. Hulpakkoorden gebaseerd op Noord-Zuid verhoudingen zijn voorbijgestreefd. Deze tijd is gebaseerd op het zoeken naar strategische belangen en het bouwen van coalities rond grote thema’s zoals milieu, klimaat, migratie en veiligheid.

Afrika heeft een sterk aangroeiende bevolking en een leidersklasse die het continent daar bestuursmatig en politiek-economisch niet op voorbereidt. Recept voor een ramp?

Geert Laporte: De demografische druk in Afrika is totaal onhoudbaar. Oeganda heeft nog een rijke bodem, maar wat met Niger? Een dor land, elke vrouw krijgt gemiddeld zeven kinderen. Een heel land dat niet duurzaam is. Ja, we stevenen af op een catastrofe. Tegen 2100 wonen alleen in Nigeria al 1 miljard mensen. De natuur is niet onbeperkt en bovendien is dit een regio waar het milieu snel kapot gaat door ongebreidelde exploitatie en slecht bestuur.

In West-Afrika denkt 5% aan emigreren tussen dit en een jaar. Dat zijn 20 miljoen West-Afrikanen. Begin er maar aan, met een paar ontwikkelingsprojecten. Factoren die mensen in hun landen houden, zijn de kansen die ze krijgen in eigen land en die breng je met goed bestuur en transparantie. En door ongelijkheid te bestrijden.

Vreemd dat het woord ongelijkheid amper valt in plannen over grondoorzaken van migratie.

Geert Laporte: Het is nochtans de allerbelangrijkste grondoorzaak. Niet de armoede op zich, maar het verschil tussen arm en rijk, de kloof die steeds duidelijker en zichtbaarder wordt voor steeds meer mensen in Afrika. Vele armen zijn ietsje minder arm geworden, maar boekten slechts marginale vooruitgang. Rijken zijn superrijk geworden en boekten grote vooruitgang.

Met die kloof worden ze meer geconfronteerd dan vroeger. In eigen land is het onmogelijk om de kloof te overbruggen en te klimmen op de sociale ladder: het systeem van elites, cliëntelisme en corruptie bestendigt per definitie de bestaande klassen. Migreren wordt zo de enige manier om tenminste de volgende generatie een trede hoger te krijgen.

De voordelen die de elites zich in extreem ongelijke landen als Nigeria en Kenia toe-eigenen, zijn wraakroepend. Terwijl 60% van de Keniaanse bevolking leeft op 100 euro per maand stemde het parlement een wet om het loon van parlementsleden op 15.000 euro te zetten. Zij zijn de best betaalde parlementsleden ter wereld.

 

‘Terwijl 60% van de Keniaanse bevolking leeft op 100 euro per maand stemde het parlement een wet om het loon van parlementsleden op 15.000 euro te zetten.’

Waarom migreren dan minder Kenianen en zoveel Nigerianen?

Geert Laporte: Dat kan te maken hebben met de lokale cultuur die in Kenia minder afgestemd is op migratie als overlevingsstrategie. In Nigeria en heel West-Afrika is het anders. De combinatie van het meest bevolkte land van Afrika met 180 miljoen mensen, een migratietraditie, slecht bestuur én een gigantische ongelijkheid, en daar heb je je verklaring.

Is er een land in Afrika waar de politieke transformatie wel goed gelukt is?

Geert Laporte: Senegal en Ghana. Daar is nu voldoende tegengewicht tegen autoritair leiderschap. Daar wordt het moeilijker om autoritaire regimes te installeren. Wat niet betekent dat elites corruptievrij zijn. Maar er is een tegenmacht voor hervorming. De ruimte voor vrijheid breidt uit.

Goed bestuur, dat is geen technocratische ingreep en kleinschalige opleidingen van ambtenaren. Dat zijn grootschalige hervormingsprocessen en democratisering van instellingen. In Oeganda heb je een ongelooflijk potentieel aan hervormingsgezinde mensen binnen en buiten het systeem. Die moet je bereiken.

Als je aan de burgers van die landen die hun bestuur wél verbeteren, tastbare voordelen biedt – bijvoorbeeld meer visums goedkeuren – dan creëer je een belang bij de leidersklasse om het bestuur te verbeteren. Zo werkte de EU met Oekraïne in het Eastern Partnership. Ook Oekraïne is een corrupt land, maar tenminste zie je verregaande bestuurshervormingen. Die waren een voorwaarde voor een visumliberalisering.

Geert Laporte: Bestuurshervormingen koppelen aan een uitbreiding van legale migratie, dat is een goede piste, bovendien in het belang van beide kanten.

De Europese Commissaris voor Uitbreidingsonderhandelingen Johannes Hahn zei openlijk: ‘Landen die hun bestuur hervormen en aanpassen aan Europese standaarden, belonen we met meer toegang tot rechten en vrijheden.’ Je biedt niet alleen hulp aan overheden, maar rechten en vrijheden aan burgers zodat die autonoom kunnen worden en de economie kan groeien. En dat moet dan inspirerend werken naar burgers van andere landen, zodat het een “golf van goed bestuur” creëert. Is het Eastern Partnership geen bron van inspiratie voor een verandering van de verhoudingen tussen de EU en Afrika?

‘De invloed die we kunnen uitoefenen met hulp is 0,0. Meer toegang tot rechten voor de burgers van die landen, dat is een krachtigere hefboom.’

Geert Laporte: We hebben te weinig aandacht geschonken aan de manier van werken binnen het Eastern Partnership. We zijn steriel geworden in onze relatie met Afrika. Wij zoeken al jaren naar vernieuwing, inventiviteit en creativiteit in de conditionaliteitsdebatten. Het is altijd hetzelfde simplisme: als je je goed gedraagt en onze agenda uitvoert, krijgen landen meer hulp. Maar een regime zal niet van koers veranderen als we een paar miljoen meer geven, of een paar miljoen inhouden. Dan gaan ze wel naar de Chinezen. De invloed die we kunnen uitoefenen met hulp is 0,0. Je dwingt er geen beleidsverandering mee af, en je drukt er geen Europees beleid mee door.

Meer toegang tot rechten voor de burgers van die landen, dat is een krachtigere hefboom. Dat, en de belangen van de Afrikaanse landen mee verdedigen in globale fora. Dàt is een partnerschap waar zij ook iets aan hebben. Een strategisch partnerschap.