Publiek-private partnerschappen zijn duur en inefficiënt. Waarom worden ze dan gepromoot?

Volgens de donorlanden ligt het antwoord op de vraag hoe de kloof gedicht moet worden onder meer bij een toenemend gebruik van publiek-private partnerschappen (PPP’s). Die zouden overheden met begrotingstekorten in staat stellen om aanzienlijke private geldstromen los te weken en zo alsnog te voorzien in publieke goederen. Daarnaast wordt verondersteld dat de betrokkenheid van de private sector leidt tot meer kwalitatieve investeringen. Maar staat er niet meer op het spel?

PPP’s vallen het best te omschrijven als contractuele overeenkomsten tussen de publieke sector en het bedrijfsleven waarbij die laatste in zekere mate de overheid vervangt als geldschieter voor en leverancier van traditionele publieke goederen, zoals scholen en ziekenhuizen.

Opvallend is dat vandaag de dag meer en meer PPP’s worden ingezet voor de constructie van grootschalige infrastructuurprojecten in het Zuiden, waaronder pijpleidingen, dammen en elektriciteitscentrales. Uit onderzoek van Eurodad blijkt dat tussen 2004 en 2012 het bedrag dat geïnvesteerd werd in PPP’s in het Zuiden maar liefst verzesvoudigde, van $22,7 miljard tot $134,2 miljard.

G20 en Wereldbank op kop

De voortrekkers van PPP’s en infrastructuurinvesteringen komen vooral uit het kamp van de G20 en multilaterale ontwikkelingsbanken, met de Wereldbank op kop van het peloton. De G20 schuift infrastructuur meer en meer naar voor als een aantrekkelijke beleggingscategorie voor institutionele investeerders zoals pensioensfondsen en verzekeringsmaatschappijen. Deze beschikken vandaag over een enorme hoeveelheid financiële middelen en zijn op zoek naar winstgevende, weinig risicovolle projecten om in te beleggen.

Het verklaart meteen ook waarom multilaterale ontwikkelingsbanken vorig jaar, naar aanleiding van de Financiering voor Ontwikkelingsconferentie in Addis Abeba, naar buiten kwamen met de slogan: “From billions to trillions”. De bron is er, ze moet enkel nog aangeboord worden.

Verwacht wordt dat PPP’s ook weer een hot topic zullen zijn tijdens de jaarmeetings van de Wereldbank en het IMF

Op het niveau van de ontwikkelingsbanken zet vooral de Wereldbank de toon. Eerst en vooral acteert ze de facto als beleidsadviseur voor de G20 en moedigt ze overheden in het Zuiden aan om op nationaal niveau gespecialiseerde eenheden op te zetten die de deur zouden moeten openen voor meer PPP’s.

Voorts lanceerde ze in 2015 in samenwerking met andere ontwikkelingsbanken, overheden en private investeerders, de Global Infrastructure Facility. Dat orgaan moet de voorbereiding en structurering van complexe PPP’s mogelijk maken.

Tijdens de lentemeetings van de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) die in april dit jaar plaatsvonden in Washington riep de Wereldbank nog alle multilaterale ontwikkelingsbanken bijeen op het eerste Global Infrastructure Forum, een jaarlijks evenement om de samenwerking tussen multilaterale ontwikkelingsbanken te bevorderen. Verwacht wordt dat PPP’s ook weer een hot topic zullen zijn tijdens de jaarmeetings van de Wereldbank en het IMF in oktober.

Meer ontwikkeling aan een lagere prijs?

Voorstanders van PPP’s in donorlanden wijzen er onder meer op dat de bedrijfswereld over meer technische deskundigheid en financiële middelen beschikt om te investeren in infrastructuurprojecten. Private betrokkenheid zou bijgevolg ook voor een grotere ontwikkelingsbijdrage zorgen dan het publieke alternatief, des te meer in tijden van krimpende hulpbudgetten.

Donorlanden zijn er op gebrand om de private sector te mobiliseren door middel van innovatieve financieringsmechanismes zoals PPP’s

Donorlanden zijn er dus op gebrand om de private sector te mobiliseren door middel van innovatieve financieringsmechanismes zoals PPP’s, maar ook blending, een mechanisme dat hulpgeld koppelt aan leningen van ontwikkelingsbanken of commerciële geldschieters.

Maar klopt dit plaatje wel? Een rapport uit 2014 omtrent PPP’s, gepubliceerd door de Independent Evaluation Group (IEG) van de Wereldbank, stelt dat de manier waarop de Wereldbank ontwikkelingsimpact beoordeelt, ontoereikend is om PPP’s naar behoren te evalueren en toont aan dat ‘data betreffende de impact op de armen schaars zijn’.

PPP’s gaan ook gebukt onder een schrijnend gebrek aan transparantie en accountability. Contracten tussen de overheid en bedrijven worden doorgaans niet vrijgegeven en overleg met lokale belanghebbenden blijft in vele gevallen een dode letter. Het doet de vraag rijzen of PPP’s wel zo innovatief zijn als ze worden voorgesteld of veeleer gepromoot worden door donorlanden om eigen private bedrijven aan opdrachten te helpen in de nasleep van de financiële en economische crisis.

Een ander argument dat vaak wordt aangehaald is dat PPP’s overheden die kampen met begrotingstekorten en gebukt gaan onder besparingsrondes in staat stellen om alsnog te voorzien in publieke goederen. Door te kiezen voor het PPP-model wordt van overheden immers niet verwacht om op voorhand met het nodige kapitaal over de brug komen, maar kunnen ze een project gaandeweg financieren door middel van jaarlijkse bijdrages uit hun inkomsten of door de kosten door te schuiven naar de gebruikers van het project, zoals het geval is bij tolwegen. Maar betekent dat ook dat PPP’s een goedkoper alternatief vormen dan traditionele overheidsopdrachten?

Uit het onderzoek van Eurodad blijkt dat PPP’s in de meeste gevallen veel duurder uitvallen dan voorgenomen.

Niet zozeer. Uit het onderzoek van Eurodad blijkt dat PPP’s in de meeste gevallen veel duurder uitvallen dan voorgenomen. Dat komt omdat contracten vaak zo afgesloten zijn zodat het merendeel van de financiële risico’s, zoals buitensporige constructie- en transactiekosten of een teleurstellende vraag naar de aangeboden dienst, op de schouders van de overheid of de gebruikers terechtkomen. Oxfam toonde in 2014 reeds aan hoe een via een PPP gefinancierd ziekenhuis, aanbevolen door de Wereldbank aan de overheid van Lesotho, meer dan de helft van het budget voor gezondheidszorg opslorpte (51%), terwijl de private partner wel 25% van de winst opstreek. Dergelijke situaties kunnen uitmonden in aanzienlijke begrotingstekorten, gevolgd door nog maar eens een besparingsronde. Van besparingen naar besparingen. De cirkel is rond.

De perverse kant van de boekhouding

Een bedenkelijke ontwikkelingsimpact én niet noodzakelijk goedkoper. Het zijn feiten die menig beleidsmaker zouden moeten afschrikken. Een van de voornaamste redenen waarom PPP’s toch populair zijn, ligt aan de manier waarop de zogenaamde “contingent liabilities” in de boekhouding worden verwerkt.

Politici kunnen ondanks een begrotingstekort hun electoraat op korte termijn plezieren, zonder rekening te moeten houden met de mogelijke schuldenlasten waarmee ze hun opvolgers opzadelen.

“Contingent liabilities” verwijzen naar de financiële verplichtingen die contractueel op de schouders van de overheid zouden vallen in het geval van teleurstellende PPP-prestaties. Een klassiek voorbeeld daarvan is dat de overheid financieel tussenkomt als de vraag zakt onder een op voorhand bepaald niveau. Aangezien het hier gaat om potentiële tegemoetkomingen in de toekomst zijn de meeste landen niet verplicht om deze op de huidige balans te vertonen.

Overheden kunnen vandaag dus orde op zaken stellen in hun begroting zonder formeel rekening te moeten houden met schulden die zich kunnen voltrekken in tien, twintig of dertig jaar. Dat is koren op de molen van regerende politici met een beperkte ambtstermijn. Zij kunnen ondanks een begrotingstekort hun politieke beloftes wat betreft publieke goederen alsnog nakomen en hun electoraat op korte termijn plezieren, zonder rekening te moeten houden met de mogelijke schuldenlasten waarmee ze hun opvolgers opzadelen.

Een opportunistisch offensief

Als landen in de G20 en multilaterale ontwikkelingsbanken de infrastructuurkloof met het Zuiden daadwerkelijk willen overbruggen op een duurzame manier, dan moeten ze eerlijke communicatie aanmoedigen over de ware kosten van PPP’s voor de staatskas.

Het IMF onderneemt vandaag al stappen in de goede richting door een instrument te ontwikkelen waarmee landen hun fiscale paraatheid ten aanzien van PPP’s kunnen analyseren, rekening houdend met de voorgenoemde “contingent liabilities”.

Maar in het kamp van de G20 en Wereldbank, die vandaag meer dan ooit de koers bepalen, blijft het opvallend stil hieromtrent. Dat versterkt alleen maar het vermoeden dat de push voor PPP’s veeleer een opportunistische is, in het belang van de bedrijfswereld en de uitvoerende macht, dan een doordachte strategie in het belang van ontwikkelingslanden.

Mathieu Vervynckt is Policy &Research Analyst bij Eurodad (European Network on Debt and Development)