“‘Twee te weinig, drie te veel?’

De Rwandese parlementsverkiezingen zijn rimpelloos, voorspelbaar en redelijk onopgemerkt verlopen.  In Centraal-Afrika woedt echter inmiddels een interessant debat rond de verkiezingen die er écht toe doen. Presidenten Nkurunziza van Burundi (in 2015), Kabila van de Democratische Republiek Congo (in 2016) en Kagame van Rwanda (in 2017) naderen stilaan het einde van hun tweede mandaat. Geen van hen stelde zich al uitdrukkelijk kandidaat voor een volgende termijn, maar adviseurs lieten al wel ballonnetjes op die erop wijzen dat in de drie gevallen een extra periode aan de macht overwogen wordt.Is dat een goede zaak?

In Afrika’s sterk presidentiële regimes is een wissel van de macht aan de top een heikele gebeurtenis. In sommige gevallen (Botswana, Ghana) gebeurt de machtswissel vrij vlekkeloos; in andere gevallen (Madagascar, Ivoorkust) vormen presidentsverkiezingen de aanleiding voor jarenlange politieke instabiliteit en chaos. In Burundi, DRC en Rwanda werd tot dusver nooit een verkozen president door een andere verkozen president opgevolgd. Wat zal de Belgische houding zijn tegenover een mogelijke kandidaatstelling van de zittende presidenten van Burundi, DRC en Rwanda voor een derde termijn? En wat kunnen we daaruit leren voor wat betreft het Belgisch beleid ten aanzien van deze drie landen?

Stabiliteit

Vijf mogelijke invalshoeken en beleidsobjectieven dienen zich aan: economische groei, vrede en veiligheid, democratisering, grondwettelijk bestuur en de strijd tegen straffeloosheid.

Onderzoekers aan het ODI (Overseas Development Institute) in London pleitten er recent voor om in Afrikaanse landen met aanzienlijke (zgn. ‘double digit’) groeicijfers vooral te vermijden dat de presidentsverkiezingen een negatieve impact zouden hebben op de economische groei. Politieke turbulentie dient te worden gemeden, wat in nogal wat landen kan betekenen dat de opvolging netjes binnen de top van de dominante regeringspartij wordt ‘geregeld’ en verkiezingen vooral dienen om een schijn van democratische legitimiteit aan die regeling te geven.

Toegepast op Rwanda (waarvan de economische groeicijfers de afgelopen jaren indrukwekkend zijn) betekent dit logischerwijze dat Paul Kagame gerust nog een extra ambtstermijn moet kunnen aanvatten en dat het gebruik van politieke conditionaliteiten door donoren niet wenselijk is.

Een tweede mogelijke invalshoek, waarbij niet economie maar vrede, veiligheid en stabiliteit de hoofdbekommernis vormen, leidt nogal eens tot dezelfde conclusie. Ook in landen zonder aanzienlijke economische groei zijn donoren doorgaans bevreesd voor een chaotische machtswissel aan de top. Echt vrije en competitieve presidentsverkiezingen — waarbij de oppositie niet op voorhand verloren is — vormen een risicofactor voor vaak moeizaam onderhandelde vredesakkoorden en machtsevenwichten, bij uitstek in fragiele post-conflict contexten zoals bijvoorbeeld in Burundi. Internationale partnerlanden verkiezen daarom vaak het korte termijn status quo, ook al hangt daar een behoorlijk democratisch prijskaartje aan vast.

Dura lex, sed lex

Voor wie democratisering bovenaan het prioriteitenlijstje plaatst, is een mogelijke derde ambtstermijn een kwalijk gegeven. In de wetenschappelijke literatuur is er grote overeenstemming over het feit dat een beperking tot twee opeenvolgende presidentiële mandaten zowel een indicator als een motor is van politieke liberalisering. Een dergelijke beperking en de loutere mogelijkheid dat er een wissel van de presidentiële macht plaatsvindt, voorkomt machtsconcentraties bij dominante partijen, geeft zuurstof aan het politieke debat, leidt tot meer ‘checks and balances’.

Een vierde mogelijke invalshoek wordt sinds kort sterk gehanteerd door de Afrikaanse Unie (AU). Wat telt, is de conformiteit aan de nationale grondwet. Ongrondwettelijke regime-opvolging wordt steeds vaker gesanctioneerd door de AU. Het is uiteraard geen toeval dat net op het continent dat het meest geplaagd wordt door staatsgrepen hiervan een prioriteit wordt gemaakt.

Toegepast op derde ambtstermijnen betekent het dat deze mogelijk moeten zijn indien dat in overeenstemming is met de grondwet van het betrokken land. Soms biedt de grondwet echter weinig houvast. In Burundi is er hevige discussie over de interpretatie van de grondwet op dit punt. In DRC en in Rwanda lijkt de neiging groot om de grondwet aan te passen. Het last minute wijzigen van de electorale spelregels is overigens ook bij de verkiezingen van 2011 in DRC zonder veel internationaal protest toegepast.

Waarheid en gerechtigeid

Ten slotte kan men de vraag ook vanuit een mensenrechtelijke invalshoek benaderen. Rebellenleiders die aan de macht komen na een gewapende strijd hebben meestal bloed aan de handen. Ondanks alle belangrijke ontwikkelingen op het vlak van globalisering van internationale justitie in de afgelopen twintig jaar, blijven machthebbers over het algemeen onbestraft. Het beste recept om strafvervolging te ontlopen, ook voor de presidenten in de drie betrokken landen, bestaat er dus in om hun politieke en militaire macht te bestendigen, bij voorkeur via verkiezingen die de internationale gemeenschap financiert en aldus legitimeert. De slachtoffers van hun oorlogsmisdaden worden dan dus geacht nog even geduld te oefenen in hun zoektocht naar waarheid en gerechtigheid.

Het lijdt weinig twijfel dat, althans in het publieke discours, het Belgische beleid ten aanzien van Burundi, DRC en Rwanda alle voormelde nobele doelstellingen nastreeft: economische groei, vrede en veiligheid, democratie, grondwettelijkheid en mensenrechten. Maar inzake ontwikkelingssamenwerking en internationale betrekkingen gaan niet alle goeie dingen altijd samen. Die vaststelling geldt ook hier.

Een beleid dat prioriteit geeft aan korte termijn stabiliteit en aan economische groei leidt tot een andere keuze dan een beleid dat vooral democratie, rechtsstatelijkheid en mensenrechten vooropstelt.  Welke invalshoek zal de Belgische regering hanteren? Zal ze die op dezelfde manier hanteren voor de drie landen? En zal onze hulp op een of andere manier worden gekoppeld aan deze kwestie?

Onze houding ten aanzien van een derde ambtstermijn van presidenten Nkurunziza, Kabila en Kagame kan een interessant licht werpen op de échte prioriteiten en strategieën van het Belgisch Centraal Afrika-beleid. Of het Belgisch beleid een impact zal hebben op het terrein – en of dat überhaupt wenselijk is – valt overigens nog af te wachten.

Voor alle duidelijkheid: het mag uiteraard niet onze ambitie zijn om hierrond de les te gaan spellen in ‘voormalig Belgisch Afrika’. Maar het zou onze regering sieren om hierover tegenover onze eigen verkozenen enige transparantie (nog een bestuurlijke deugd die wij ginder vaak prediken) aan de dag te leggen.

Stef Vandeginste is Docent aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en –beheer (IOB), Universiteit Antwerpen