Ontwikkelingssamenwerking 2.0 volgens minister De Croo: winst maken in Congo

Tijdens de VN-week vatte onze minister van Ontwikkelingssamenwerking nog eens duidelijk zijn visie omtrent ontwikkelingssamenwerking samen. Deze visie verdient volgens Arnout Justaert, directeur van de NGO-federatie, ‘om veel stof te doen opwaaien’. Hierbij hopelijk wat stof tot nadenken: hoe de visie van De Croo in het bijzonder te rijmen valt met de keuze van de minister om de Belgische ontwikkelingssamenwerking in te zetten in fragiele situaties – zoals in Congo – is verre van duidelijk.

Public domain (CC0)

Tijdens zijn toespraak maakte onze minister drie cruciale punten: één, ODA – de officiële bijdragen voor ontwikkelingssamenwerking – zullen er niet in slagen om de SDG’s te realiseren; twee, we kunnen niets beginnen zonder goed bestuur; en drie, private investeringen zijn een cruciaal onderdeel van de oplossing. Het eerste punt start vanuit een verkeerde probleemstelling, het tweede punt slaat nagels met koppen, maar het derde punt lijkt hier dan weer helemaal niet uit te volgen.

1. De ODA geldpotten: realistische verwachtingen

Laten we beginnen met het punt waarop ik graag met de minister instem: ODA bijdragen zullen de wereld niet redden. Dit betekent niet dat er geen goede dingen gebeuren met ODA geld: het moet gezegd, ontwikkelingssamenwerking is een heuse industrie geworden, maar dat betekent evenzeer dat er dag in dag uit een massa goed volk met veel goede intenties aan de kar blijft trekken om morgen in een betere wereld te leven. Niettemin, is veel van dat goed volk het erover eens dat ontwikkelingssamenwerking niet de verhoopte – om het met vakjargon te zeggen – “impact” heeft gehad.

En de minister heeft gelijk: de ODA geldpotten zijn niet de motor van ontwikkeling en zullen het ook nooit worden. Maar de minister zet hier een stropopredenering op: niemand heeft ooit beweerd dat ODA de motor van ontwikkeling moet zijn. Iedereen is het er namelijk over eens dat je met een paar kruimels nog geen taart bakt. En verder, de slogan ‘trade not aid’ dateert toch al van de jaren zestig. Ontwikkelingssamenwerking draait niet om hulp, maar om eerlijke handelsrelaties en het recht trekken van andere machtsonevenwichten.

Maar voor hetzelfde geld is datzelfde infuus een vergiftigd geschenk, omdat het voornamelijk een elite dient die kampt met een serieuze hulpverslaving.

Wat doet ODA geld dan wel? In het beste geval is ODA een infuus dat ervoor zorgt dat bepaalde landen die aan de rand van de afgrond staan er net niet in tuimelen, wat op zich een belangrijke verdienste is. In die zin is de keuze van de Belgische minister om zijn ODA vooral in te zetten in die fragiele landen lovenswaardig. Maar voor hetzelfde geld is datzelfde infuus een vergiftigd geschenk, omdat het voornamelijk een elite dient die kampt met een serieuze hulpverslaving, een elite die als gevolg van die verslaving voornamelijk verantwoording aflegt tegenover haar “dealer” – de internationale gemeenschap – in plaats van tegenover haar bevolking. Meer geld geven, is bijgevolg niet noodzakelijk beter.

U voelt mij dus al komen: de ODA centen hebben hun nut, maar de realiteit is wel degelijk complexer dan een zwart/wit plaatje. Het drama van de huidige ontwikkelingssamenwerking is waarschijnlijk dat het er wel degelijk in slaagt om positieve resultaten te boeken, maar niet zonder ook negatieve effecten te hebben. Het lijkt er op dat het moeilijk is om goed te doen, zonder ook slecht te doen. Maar dat ODA niet voor duurzame ontwikkeling zal zorgen, daar is iedereen het over eens. ODA is damage control – een doekje voor het bloeden – zeker niet meer, maar waarschijnlijk ook niet minder.

2. Goed bestuur: eerst de moraal, dan de centen

Met zijn tweede punt slaat de minister nagels met koppen: in landen zonder stabiliteit, goed bestuur en politieke wil is het uiterst moeilijk om ontwikkeling te realiseren. Geld – of het nu ODA of andere financieringsbronnen zijn – brengt maar op als het binnen een kader gebeurt dat toelaat dat de middelen worden omgezet in goed sociaal en economisch beleid.

De minister haalt Ethiopië en Congo aan om zijn argument te staven. Maar die vergelijking is te gemakkelijk. Ten eerste is Ethiopië enkel een goed voorbeeld van goed bestuur als je de mensenrechten en de democratie even tussen haakjes zet. Wat schiet er dan nog over volgens de minister? In tegenstelling tot Congo kende het land op zijn minst economische groei. Klopt, alleen is de vraag wie deze economische groei ten goede komt, gezien we net de mensenrechten en de democratie tussen haakjes hebben gezet.

Laten we stoppen met appels met peren te vergelijken.

Ten tweede, het is niet omdat er één of twee parameters – de minister refereert naar oppervlakte, bevolkingsgrootte en het bruto nationaal inkomen per capita van Ethiopië en Congo – gelijk lopen dat een zinnige vergelijking tussen beide landen mogelijk is. Laten we stoppen met appels met peren te vergelijken.

De liberale vrede

Niettemin, de minister heeft gelijk: stabiliteit, goed bestuur en politieke wil zijn van cruciaal belang voor duurzame ontwikkeling. Hiermee onderschrijft hij het model dat de internationale gemeenschap al sinds de Koude Oorlog aanhangt: de liberale vrede. Dit model veronderstelt dat de combinatie van democratie en een vrije markt de beste garantie is voor stabiliteit en vrede. Klinkt logisch: vraag aan je burgers of ze willen sterven voor het vaderland en je zal minder respons krijgen dan dat je ze dwingt, daarenboven zijn handelsrelaties tussen landen niet gebaat bij conflict.

Alle VN-vredesmissies vanaf de jaren negentig hebben deze liberale vrede als doel: het installeren van een democratisch regime en het ondersteunen van een vrijemarkteconomie. De Washington en Post-Washington consensus – uitgedragen door de Wereldbank en het IMF vanaf de jaren tachtig – startte vanuit dezelfde veronderstelling: politieke en economische liberalisering gaan hand in hand en zijn de beste garantie op welvaart.

Institutionalisering voor liberalisering

Bijna drie decennia later weten we dat het een stuk complexer is dan de liberale vrede doet uitschijnen. Eén van de meest bekende kritieken is de “institutionalisering voor liberalisering” (IVL) these van Roland Paris. Deze stelt namelijk dat je een zekere vorm van stabiliteit nodig hebt vooraleer democratie en een vrije markt vruchten afwerpen. In fragiele en post-conflict situaties ontbreekt die stabiliteit.

In Rwanda en Angola heeft de push voor snelle politieke democratisering alleen maar bijgedragen tot oplopende spanningen in plaats van ze te temperen.

Sterker nog, te snelle politieke en economische liberalisering werkt nefast. Te vroeg verkiezingen organiseren of de economie te snel liberaliseren, versterkt alleen maar politieke en economische competitie en concurrentie in een al zeer onstabiele situatie. Voorbeelden zijn legio, maar Paris verwijst naar Rwanda en Angola als klassieke voorbeelden waarbij de push voor snelle politieke democratisering alleen maar heeft bijgedragen tot oplopende spanningen in plaats van ze te temperen. Nicaragua, El Salvador, en Guatemala zijn dan weer voorbeelden waar economische liberalisering de grondoorzaken van het conflict hebben versterkt, met verhoogde ongelijkheid, corruptie en stijgende criminaliteit als voornaamste gevolgen.

Wanneer minister De Croo een stabiel politiek klimaat als een cruciale voorwaarde naar voor schuift om tot duurzame ontwikkeling te komen, dan lijkt hij het dus eens te zijn met de “institutionalisering voor liberalisering” these. Alleen lijkt zijn oplossing – private investeringen aantrekken – daar helemaal niet uit te volgen.

3. Marktdenken 2.0: deus ex machina?

Het derde punt van de minister – zijn pleidooi voor private investeringen – lijkt namelijk de these op zijn kop te zetten: eerst liberalisering, dan institutionalisering. Ontwikkelingshulp moet voornamelijk fungeren als een financiële hefboom om private investeringen aan te trekken, want dat is een veel grotere motor voor ontwikkeling.

Dan toch eerst de centen?

Nog los van het feit of die laatste assumptie klopt, is dit een rare wending in het licht van voorgaande argumenten. Ten eerste lijkt er een inconsistentie in de argumentatie te sluipen. Het argument dat ontwikkeling niet om centen draait geldt, blijkbaar alleen om de impact van ODA te relativeren. Hetzelfde argument geldt blijkbaar veel minder als het over privékapitaal gaat: plots moet ontwikkelingssamenwerking functioneren als een hefboom om zoveel mogelijk private investeringen aan te trekken. Gaat het dan toch om de centen?

Het risico dat het aantrekken van private investeringen in een land als Congo enkel de elite dient en zowel de ongelijkheid, sociale spanningen en corruptie versterkt is meer dan reëel.

Ten tweede wordt er niet uitgelegd hoe die private investeringen – beter dan publieke ODA financiering – zullen bijdragen aan het oplossen van het fundamenteel probleem van stabiliteit, goed bestuur en politieke wil (trouwens, in een land als Congo zijn de politieke en economische elites zo met elkaar verstrengeld dat een strikt onderscheid maken tussen publieke en private financiering sowieso niet evident is). Daaraan gekoppeld, wie wil het risico nemen om te investeren in zo’n instabiele context? Met andere woorden, niemand staat te springen om te investeren in een land als Congo, en gezien het ontbreken van enige politieke stabiliteit en goed bestuur, lijkt het er op dat de ‘return on investment’ van die private investeringen gedoemd is om vooral niet bij de Congolese bevolking terecht te komen.

Ten derde, de mogelijkheid en positieve impact wordt niet alleen overschat, er wordt ook geen rekening gehouden met de mogelijke negatieve effecten zoals beschreven door Paris: verdere economische liberalisering in een fragiele situatie zonder politieke stabiliteit kan de grondoorzaken van het conflict versterken en bijdragen tot het verder smeulen en/of opflakkeren van het conflict.

Het risico dat het aantrekken van private investeringen in een land als Congo enkel de elite dient en zowel de ongelijkheid, sociale spanningen en corruptie versterkt is meer dan reëel. Of anders gezegd: het is hoogst onwaarschijnlijk dat in een land als Congo private investeringen beter zullen werken dan overheidsinvesteringen.

Julien Harnels (CC BY-SA 2.0)

De marktlogica: winst, targets, impact

Nochtans is dat wat de minister vooropstelt, want de private sector komt niet alleen met centen over de brug, ze brengt ook een andere “mindset” met zich mee, namelijk een winstlogica die tot echte impact zal leiden. Deze andere “mindset” is echter al geruime tijd aanwezig in de ontwikkelingsindustrie, maar dan wel voornamelijk met nefaste gevolgen.

Het toepassen van managementtechnieken vanuit de private sector in de publieke sector noemt men in vakjargon New Public Management. Dit is niet nieuw, meer zelfs, het werd geïntroduceerd vanaf de jaren tachtig. Het werd ingevoerd om de kostenefficiëntie van de overheid te verhogen en de kloof tussen burger en overheid te dichten. Ondertussen weten we dat dit maar weinig effect heeft gehad.

Sterker, in vele gevallen krijg je een averechts effect. Ten eerste daalt de kostenefficiëntie omdat de marktconforme inbedding van talloze managementtechnieken het overheidsapparaat alleen maar logger heeft gemaakt. Ten tweede, de kloof tussen burger en overheid werd groter omdat het overheidsapparaat zich nog meer dan vroeger richtte op het opvolgen en realiseren van bovenaf opgelegde targets en indicatoren in plaats van te luisteren naar haar burgers. De ambtenaar werd vervangen door de manager.

Ontwikkelingssamenwerking ontsnapte niet aan deze tendens. Hier situeert zich namelijk de geboorte van Result-Based Management (RBM), Logical Frameworks (LF), Key Performance Indicators (LPI), Value for Money en alle andere managementtechnieken waar de ontwikkelingssector ondertussen ook al een hele tijd doordrongen van is.

De internationale gemeenschap jaagt een irrealistisch verwachtingspatroon na, ingegeven en vormgegeven door het efficiëntiedenken vanuit de private sector.

Laat één ding duidelijk zijn: efficiënte planning, monitoring en evaluatie van overheidsbeleid – zo ook van ontwikkelingssamenwerking – is een cruciale noodzaak. Maar de sector illustreert jammer genoeg ook de averechtse effecten van dit efficiëntiedenken. Sinds de Verklaring van Parijs en de hulpeffectiviteitagenda is de internationale gemeenschap er niet minder log op geworden. Meer nog, de kloof met de uiteindelijke eindgebruiker – de Congolese man en vrouw in de straat – is er alleen maar dieper door geworden. Tijd en middelen om via trial & error, via experiment, en vooral via dialoog en participatie te zoeken naar werkelijke maar realistische oplossingen zijn schaars geworden. In de plaats daarvan jaagt de internationale gemeenschap een irrealistisch verwachtingspatroon na, inderdaad ingegeven en vormgegeven door het efficiëntiedenken vanuit de private sector.

De mindset van de private sector zit dus al een tijdje in de ontwikkelingssector, maar lijkt geen duidelijke meerwaarde te hebben. Integendeel, het heeft net geleid tot datgene waar de minister kritiek op heeft, namelijk de inputlogica: net omwille van het “target denken” zijn donoren gaan focussen op het opkrikken van hun bestedingsgraad van ODA financiering. Dat is namelijk de enige manier om ontwikkeling om te zetten in de vereiste concreet meetbare cijfers, zodat donoren net als private actoren kunnen uitpakken met “goede kwartaalcijfers” die dan hun “rating” als goede donor ten goede komt. Iedereen weet dat de sector in een soort collectieve leugen leeft: onze boekhouding klopt, we realiseren onze targets en halen onze doelstellingen, maar of die boekhouding een weergave is van een werkelijke verandering op het terrein, weten we minder en minder.

We hebben geen winstlogica nodig. Integendeel, we hebben nood aan een politieke logica. Ontwikkelingssamenwerking gaat niet over concreet meetbare targets op korte termijn, maar is een proces van trial & error, waarbij het vooral van belang is dat beleidsbeslissingen voldoende legitimiteit hebben bij, en gedragen worden door de bevolking. Dat is de echte uitdaging.

4. Ontwikkelingssamenwerking 2.0: een politieke hefboom in plaats van een hefboomfonds?

Laten we bijgevolg terugkomen op datgene waar het meest consensus over bestaat: stabiliteit, goed bestuur en politieke wil als fundament voor eender welke strategie voor ontwikkeling.

Goed bestuur is politiek, geen managementaangelegenheid

Hoewel de minister daar sterk op hamert, zijn er geen concrete pistes die aangeven hoe we hier mee moeten omgaan. Als dit de cruciale uitdaging is, waarom dan niet inzetten op “institutionalisering voor liberalisering” om ervoor te zorgen dat die liberalisering ook effectief zal werken op termijn. Anders gezegd, waarom niet de beperkte ODA middelen inzetten als een politieke hefboom in plaats van een hefboomfonds voor privékapitaal?

De minister refereert naar de SDG-agenda als waarden-gedreven en houdt in zijn toespraak een pleidooi voor mensenrechten, goed bestuur, empowerment, accountability en checks & balances. Maar hoe moet dit dan concreet?

In het debat dat op de speech van De Croo volgde, gaf zijn gesprekspartner Jeffrey Sachs het klassieke antwoord van de internationale gemeenschap: “keiharde contracten” oftewel het spook van conditionaliteit waarbij donoren politieke condities op tafel leggen vooraleer over de brug te komen met geld. Maar het experiment van België met de “incitatieve tranche” – een extra budgettaire schijf die vrijkomt als een aantal afgesproken hervormingen succesvol zijn doorgevoerd – en experimenten van andere donoren leren ons dat dit geen succesvolle strategie is: de spreekwoordelijke wortel en stok werken niet.

Waarom niet? Ik leen hier even het argument van Booth en Cammack die in hun recentste boek een verklaring trachten te geven waarom de zoektocht naar goed bestuur in Afrika faalt. Die zoektocht start namelijk vanuit de verkeerde veronderstelling, namelijk dat goed bestuur een principal-agent probleem is. De principal-agenttheorie komt – opnieuw – vanuit de private sector: hoe zorgt de principal (aandeelhouder) ervoor dat de agent (CEO) niet zijn eigen belangen maar vooral de belangen van de principal (aandeelhouder) nastreeft? De klassieke oplossing is het toekennen van bonussen aan de CEO als het bedrijf de belangen van de aandeelhouders goed heeft bediend.

Het gebruik van conditionaliteit door donoren (principal) om het partnerland (agent) te motiveren om tot goed bestuur te komen door het gebruik van bonussen (ontwikkelingshulp) volgt diezelfde logica. Booth en Cammack argumenteren verder dat onze invulling van goed bestuur in Afrika ook dezelfde logica volgt: goed bestuur verkrijg je wanneer de principal (de burger) de agent (de overheid) zover krijgt om beter het belang van de principal te dienen, en dit via de bonus van (her)verkiezing. In beide gevallen start de relatie tussen beiden vanuit een relatief wantrouwen dat moet worden weggewerkt door een “keihard contract” (conditionaliteit, verkiezingen).

Zoals je al kan vermoeden, werkt het zo niet. En dit is zelfs een les die Afrika naar Europa kan brengen. Want onderliggend stelt het onze invulling van democratie in vraag. Om de vier à vijf jaar op basis van verkiezingen een contract afsluiten tussen burgers en de overheid om ervoor te zorgen dat de agent (de overheid) zijn beloftes tegenover de principal (de burgers) nakomt, lijkt te weinig om het vertrouwen in de politiek terug te winnen. En dit is dan weer een cruciale voorwaarde om over goed bestuur te spreken, want zonder mondige en actieve burgers geen goed bestuur. Andersom betekent dit dat we geen democratisch model moeten exporteren naar Afrika waarvan we vaststellen dat het bij ons ook niet meer zo goed functioneert. We zouden samen naar een alternatief kunnen zoeken.

Goed bestuur is een politieke uitdaging, en valt niet op te lossen via managementtechnieken. Iets wat we in het Westen ook stilletjes aan verleerd zijn.

En dat is ook wat Booth en Cammack voorstellen. Democratie en goed bestuur worden beter beschouwd als collectieve actie in plaats van principal-agent problemen. Goed bestuur blijft uit wanneer verschillende partijen het niet voor elkaar krijgen om een collectief belang te vinden, te verdedigen en te realiseren. Maar dit veronderstelt niet het afkopen van wantrouwen door een contract, maar wel het stelselmatig opbouwen van vertrouwen op basis van dialoog en overleg tussen de verschillende partijen, een werk van lange adem, met vallen en opstaan. Goed bestuur is met andere woorden een politieke uitdaging, en valt niet op te lossen via management technieken. Iets wat we in het westen ook stilletjes aan verleerd zijn.

Julien Harnels (CC BY-SA 2.0)

Stof tot actie?

Maar de beste stuurlui staan natuurlijk aan wal. Hoe zou zich dat concreet kunnen vertalen in het ontwikkelingswerk? Ik geef drie concrete suggesties aan de minister om ODA beter in te zetten als een politieke hefboom.

Voor het stelselmatig opbouwen van vertrouwen heb je mensen nodig. Voor het realiseren van echte impact op lange termijn ook.

Ten eerste, als je echt bezorgd bent om de impact van ontwikkelingssamenwerking, verhoog dan je personeel op het terrein. Voor het stelselmatig opbouwen van vertrouwen heb je mensen nodig. Voor het realiseren van echte impact op lange termijn ook. En als je de risico’s wilt afdekken die gepaard gaan met het uitgeven van ODA in fragiele situaties is dit ook de enige uitweg: meer conditionaliteit of “hardere contracten” zullen niet helpen, een winstlogica installeren ook niet, duurzame relaties uitbouwen met je partners op lange termijn wel.

Ten tweede, werk samen met de burger. We zouden het bijna vergeten, maar een maatschappij bestaat uit meer dan publieke en private actoren. Het zijn uiteindelijk de Congolese burgers die moeten beslissen hoe hun staat en markt er moet uitzien, niet? België investeert in innovatieve manieren om de private sector meer te betrekken. Dat is goed. Maar kan ook hetzelfde gebeuren voor maatschappelijke actoren en burgers a.u.b.? Want die worden nog altijd stiefmoederlijk behandeld in de meeste vormen van de bilaterale ontwikkelingssamenwerking. En laat ons geen verstoppertje meer spelen achter een technische discours: “fit-for-purpose” gaat niet om wie de meeste technische capaciteit of centen kan aanbrengen, maar wel om wie de democratische legitimiteit bezit om dat te doen. Het gaat dus om een normatief debat over welke rol sociale, politieke en economische actoren moeten opnemen.

Ten derde, hou rekening met de “institutionalisering voor liberalisering”-these: het verleden heeft bewezen dat een te snelle politieke en economische liberalisering niet werkt, en zelfs een averechts effect heeft in fragiele situaties. Het kan leiden tot meer instabiliteit, corruptie, ongelijkheid en het aanwakkeren van conflict. Dus, gebruik ontwikkelingssamenwerking in de eerste plaats als een politieke hefboom en niet als een hefboomfonds voor private investeringen.

Thomas Vervisch is verbonden aan de Universiteit Gent

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Wil je dat MO* dit soort verhalen blijft brengen?
Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift

Word proMO* of Doe een gift