Zijn de Australische klimaatvisa voor Tuvalu een voorbeeld om te volgen?

Tegen die achtergrond sloten Australië en Tuvalu in 2023 een verdrag, het Australia-Tuvalu Falepili Union-verdrag, dat jaarlijks aan 280 Tuvaluanen een permanente verblijfsvergunning in Australië verleent. Het is een historisch akkoord: voor het eerst erkende een land expliciet de klimaatverandering als aanleiding om een legale migratieroute te openen.

De Tuvaluanen gebruikmaken die van het programma, krijgen toegang tot gezondheidszorg, onderwijs en sociale voorzieningen. Ze mogen ook permanent wonen en werken in Australië.

Voor wat, hoort wat

Klimaatvisa toekennen aan de Tuvaluanen vormt een opvallend contrast met het Australische migratiebeleid, dat berucht is om zijn harde aanpak. Australië doet al jaren pushbacks van migranten op zee en sluit mensen op de vlucht op in zogeheten offshore detentiecentra, waaronder het centrum op het eiland Manus in Papoea-Nieuw-Guinea. Dat centrum werd in 2017 gesloten na aanhoudende controverse over veelvuldige schendingen van de mensenrechten. 

Het verdrag met Tuvalu is dan ook niet zonder strategisch voordeel voor Australië zelf. Het akkoord verplicht Tuvalu om enkel in overleg met Australië samenwerkingen op het vlak van veiligheid en defensies aan te gaan met andere staten.

Daarmee past het verdrag binnen een bredere context van toenemende spanningen tussen China en het Westen in de regio van de Stille Oceaan. Want de eilandstaten zijn erg afhankelijk van hulp, terwijl grote donorlanden net steeds meer afhaken. China probeert zijn invloed in de regio te vergroten en is er de grootste bilaterale donor na Australië. Het verstrekte in 2023 naar schatting 230 miljoen dollar aan steun.

Volgens Ingrid Boas, professor klimaatmobiliteit aan Wageningen University & Research, legt dit de machtsongelijkheid in het pact bloot. ‘Het is in veel opzichten geen goede deal voor Tuvalu. In ruil voor deze overeenkomst heeft Australië feitelijk zeggenschap gekregen over het veiligheids- en defensiebeleid van Tuvalu. Australië heeft hiermee meer geopolitieke zekerheid verworven in de Stille Oceaan.’

‘De meeste inwoners van Tuvalu pleiten juist voor het recht om te blijven. Ze willen dat er meer middelen beschikbaar komen om hun eiland te versterken en op te hogen.’

Ook voormalig premier van Tuvalu Enele Sopoaga is uitgesproken kritisch. Hij beschuldigt de Tuvaluaanse regering ervan de soevereiniteit van het land te hebben prijsgegeven. ‘Het initiatief is nooit voorgelegd aan de bevolking van Tuvalu en ook niet aan het parlement. Dit is geen reactie op de klimaatverandering, maar een overdracht van soevereiniteit van Tuvalu aan Australië’, schreef hij in de Pacific Island Times.

Rechtvaardig? 

De kritiek raakt aan een bredere vraag: biedt het akkoord daadwerkelijk klimaatrechtvaardigheid voor de bevolking van Tuvalu? Volgens Australische en Tuvaluaanse academici is dat niet het geval. Zij stellen dat het verdrag de jarenlange inspanningen van de Tuvaluaanse gemeenschap en overheid ondermijnt om in te zetten op aanpassing aan de klimaatverandering en op landwinning. Terwijl Australië zelf geen verantwoordelijkheid neemt door zijn uitstoot van fossiele brandstoffen terug te dringen.

Ook Boas leest het akkoord in dat licht: ‘De meeste inwoners van Tuvalu pleiten juist voor het recht om te blijven. Ze willen dat er meer middelen beschikbaar komen om hun eiland te versterken en op te hogen.’

Dat sentiment reikt verder dan Tuvalu alleen. “Onderzoek laat zien dat mensen meestal niet willen vertrekken maar juist pleiten voor het recht om te blijven’, zegt Boas. ‘Daarom verzetten veel mensen zich tegen het label van klimaatvluchteling.’

Ook Sopoaga deelt die visie. ‘Door inwoners van Tuvalu als klimaatvluchtelingen te bestempelen, wordt impliciet erkend dat de wereld haar verantwoordelijkheid heeft laten varen om rekenschap af te leggen voor de aangerichte schade.’

Internationaal niet beschermd

Die kritiek raakt aan een fundamenteel juridisch probleem: ‘‘klimaatvluchtelingen’’ bestaan officieel niet.

Het Vluchtelingenverdrag van Genève uit 1951, ondertekend door 145 staten, vormt de hoeksteen van de internationale bescherming voor mensen op de vlucht. Artikel 1 van het verdrag definieert ‘‘vluchtelingen’’ op basis van vervolging wegens ras, religie, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep. Op de vlucht slaan voor de klimaatverandering valt dus buiten die definitie.

Landen zijn daardoor enkel verplicht om asiel te verlenen aan mensen die aan een van deze criteria voldoen. Miljoenen mensen zien hun leefgebied dus onbewoonbaar worden onder invloed van de klimaatcrisis, door droogte, overstromingen en doordat de zeespiegel stijgt, maar vallen buiten het bestaande beschermingssysteem.

Daardoor is het akkoord tussen Australië en Tuvalu zo uitzonderlijk: het biedt voor het eerst een vorm van internationale rechtsbescherming voor mensen die migreren als gevolg van de klimaatverandering.

Omdat het officiële vluchtelingenstatuut geen mogelijkheid vormt, is het dus correcter om de termen als ‘klimaatmigranten’ of ‘milieumigranten’ te gebruiken, stelt de Internationale Organisatie voor Migratie voor. Die mening deelt ook Lore Van Praag, experte klimaatmigratie verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam: ‘Spreken over klimaatvluchtelingen is eigenlijk wishful thinking: je zou willen dat er een juridisch statuut komt, zoals het vluchtelingenstatuut, maar voorlopig bestaat dat niet.’

Een wijziging van het Verdrag van Genève ligt volgens haar niet voor de hand. ‘Om klimaatvluchtelingen te beschermen, zou het verdrag aangepast moeten worden en ook opnieuw geratificeerd worden. In het huidige politieke klimaat is het weinig waarschijnlijk dat alle staten dat zouden doen. Bovendien bestaat hierdoor het risico dat bestaande bescherming voor vluchtelingen wordt afgezwakt.’

Onzekere cijfers, complexe oorzaken

Omdat er geen juridisch statuut bestaat, wordt klimaatgerelateerde migratie ook niet systematisch geregistreerd. Dat maakt het moeilijk om vast te stellen hoeveel mensen daadwerkelijk hun landsgrenzen overschrijden als gevolg van klimaatverandering.

‘Onderzoek laat zien dat de meeste mobiliteit rondom de klimaatverandering gebeurt binnen de eigen landsgrenzen. Het beeld van een ‘‘storm aan klimaatvluchtelingen’’ naar Europa is een te grote simplificatie.’

‘De cijfers lopen sterk uiteen omdat ze gebaseerd zijn op schattingen van de gevolgen van klimaatopwarming en op basis van hoe mensen daarop gaan reageren’, zegt Van Praag. Zo schatte het Institute for Economics and Peace dat tegen 2050 tot een miljard mensen ontheemd zouden kunnen raken door de klimaatverandering, terwijl de Wereldbank uitgaat van ongeveer 200 miljoen.

Die verschillen zijn verklaarbaar, aldus Van Praag. ‘Vaak telt men iedereen die in kwetsbare gebieden leeft bij elkaar op. Maar migratie is selectief: de meest kwetsbaren blijven vaak juist achter.’

Bovendien is de klimaatverandering zelden de enige oorzaak van migratie. Extreme weersomstandigheden versterken bestaande problemen zoals armoede, voedselonzekerheid en politieke spanningen. ‘Migratie is meestal het resultaat van een samenspel van factoren’, zegt Van Praag.

Volgens professor Boas tekenen de projecties een vertekend beeld: ‘Onderzoek laat juist zien dat de meeste mobiliteit rondom de klimaatverandering gebeurt binnen de grenzen van het eigen land. Het beeld van een ‘‘storm aan klimaatvluchtelingen’’ naar Europa is een te grote simplificatie en versterkt alleen maar angst voor migratie.’  

Volgens het Internal Displacement Monitoring Centre werden in 2024 wereldwijd bijna 10 miljoen mensen intern ontheemd door natuurrampen. Dat is het hoogste aantal ooit geregistreerd. Voor hen zou een internationaal vluchtelingenstatuut weinig verschil maken. Het Vluchtelingenverdrag houdt geen rekening met interne migratie.

Klimaatadaptatie

Hoe moeten staten dan omgaan met klimaatgerelateerde migratie? Volgens Van Praag ligt een deel van het antwoord in regionale samenwerking. ‘Migratie kan worden geïntegreerd in bredere strategieën voor klimaatadaptatie in de regio’s zelf.’

Maar voor betrokken gemeenschappen betekent klimaatgerelateerde ontheemding meer dan een juridisch vraagstuk: het gaat om het verlies van leefomgeving, culturele verbondenheid en sociale netwerken. Daarom zou meer regionale opvang volgens Van Praag een oplossing kunnen zijn. ‘Soms is het onmogelijk om ergens te blijven wonen. Klimaatadaptatie gebeurt veel regionaler, waarbij je beter rekening houdt met de samenleving waarin mensen leven, hun tradities en de economische en politieke context.’

Ook Boas deelt die visie: ‘Sterke lokale adaptatie, ondersteund door internationale investeringen in maatregelen zoals het ophogen van eilanden of verbeterd waterbeheer, kan voorkomen dat mensen gedwongen over grenzen moeten trekken en hen helpen een toekomst op te bouwen dicht bij hun eigen wortels.’

Al nuanceert Boas ook: ‘Klimaatadaptatie mag de verantwoordelijkheid niet enkel bij de getroffen gemeenschappen zelf leggen. Het is ook de verantwoordelijkheid van staten die mee verantwoordelijk zijn voor de klimaatopwarming.’ Wat dat betreft is volgens Van Praag het akkoord tussen Australië en Tuvalu, ondanks de vele kanttekeningen, een eerste voorzichtige stap in de goede richting: ‘Het is de eerste vorm van zo’n regionale samenwerking en erkenning van klimaatmigratie. In die zin is het uniek.’

Tegelijk gaat het om een uitzonderlijke casus: Tuvalu telt slechts ongeveer 11.000 inwoners en bevindt zich in een specifieke geopolitieke relatie met Australië. Dat bevestigt Van Praag: ‘Het blijft om een kleine groep mensen gaan. Net omdat het om een beperkte schaal gaat, is het gelukt: mensen blijven nu eenmaal bang voor migratie. Terwijl het geen nieuw fenomeen is en deel uitmaakt van hoe we samenleven met elkaar.’