Aid for Trade: handel in plaats van ontwikkelingshulp
Bart Vereecke
06 april 2017
Het Trade Facilitation Agreement, dat eind februari in werking trad, is de meest recente illustratie van de gedachte dat handel de motor is van economische groei en centraal moet staan in armoedebestrijding. Maar wordt deze overtuiging ook ondersteund door de reeds geboekte resultaten?
De haven van Mombasa in Kenia.
DEMOSH (CC BY-NC 2.0)
Al decennialang wordt het ontwikkelingsbeleid gestuurd door een geloof in vrijhandel. Dit begon eind vorige eeuw, toen een golf van liberalisering door de ontwikkelingslanden werd gejaagd. Dit moest arme landen in staat stellen zich te integreren in het wereldhandelssysteem om op die manier economische groei te realiseren. Veel ontwikkelingslanden bleken echter niet klaar voor verregaande liberalisering, waardoor deze aanpak niet het gewenste effect had en op veel protest stootte.
Als reactie hierop werd door de Wereldhandelsorganisatie (WTO) in 2005 het Aid for Trade initiatief gelanceerd, waarbij aan ontwikkelingslanden bijkomende financiële steun werd verleend die dan specifiek voor het versterken van de handelspositie moest worden gebruikt. Dit initiatief werd overgenomen door de leden van het WTO. Zo publiceerde de Europese Unie in 2007 de Joint Strategy on Aid for Trade.
Bijna tien jaar later, in februari 2017, trad het Trade Facilitation Agreement (TFA) in werking. Dit akkoord, dat binnen de WTO door een tweederdemeerderheid werd goedgekeurd en gericht is op het verlagen van handelskosten en het versoepelen van handelsstromen, zal volgens de organisatie voornamelijk de armste landen ten goede komen.
Met het TFA, dat op sommige vlakken gelijkenissen vertoont met de TTIP en CETA handelsakkoorden, wordt het verband tussen handel en economische ontwikkeling opnieuw in de verf gezet. MO* vroeg zich naar aanleiding van de inwerkingtreding van het TFA af in welke mate de resultaten van het Aid for Trade initiatief ook effectief een basis vormen om verder in te zetten op vrijhandel als basis voor ontwikkelingssamenwerking.
Liberalisering van onderontwikkelde economieën
In 1947 ondertekenden 23 landen in Genève het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), een multinationaal akkoord dat de handel tussen deze staten moest stimuleren. Vanaf dat moment werd op regelmatige basis door die landen, die steeds in aantal toenamen, onderhandeld over het afschaffen van handelstarieven. De onderhandelingsrondes, die jaren konden aanslepen, werden duidelijk gekenmerkt door een sterk geloof in vrijhandel. De overtuiging dat liberalisering en een vrije markt de sleutel vormen voor groei en welvaart wordt ook wel de Washington Consensus genoemd en kende een hoogtepunt in de Uruguay Round.
De Uruguay Round, de onderhandelingsronde die liep van 1986 tot 1994 en waaraan 123 landen deelnamen, resulteerde in een grootschalig liberaliseringsprogramma en in de oprichting van de WTO, die de wereldhandel in goede banen moest leiden. Voorspeld werd dat door het opheffen van tarifaire en niet tarifaire handelsbelemmeringen in onder meer de industrie- en landbouwsector de welvaart wereldwijd, maar voornamelijk in ontwikkelingslanden, zou toenemen.
Voorspeld werd dat door het opheffen van tarifaire en niet tarifaire handelsbelemmeringen de welvaart in de armste landen, zou toenemen. De realiteit draaide echter volledig anders uit.
De realiteit draaide voor de armste landen echter volledig anders uit. Joseph Stiglitz, tussen 1997 en 2000 hoofdeconoom van de Wereldbank en Andrew Charlton, voormalig professor aan de London School of Economics, zagen hiervoor twee redenen. Ten eerste werden volgens hen in de praktijk enkel, of voornamelijk, importtarieven afgeschaft op producten uit sectoren die interessant waren voor de rijkere landen, zoals de diensten- en fabricagesector. Bovendien hanteerden deze landen ook nog ronduit protectionistische maatregelen. Zo bleven ze de landbouwsector subsidiëren, waardoor de competitiviteit van landbouwproducten uit ontwikkelingslanden werd ondermijnd.
Hetzelfde gold voor niet-tarifaire belemmeringen. Een voorbeeld zijn fytosanitaire certificaten voor geïmporteerde gewassen. Deze certificaten garanderen dat land – en tuinbouwproducten niet geïnfecteerd zijn door ziektes of plagen. Omdat boeren uit ontwikkelingslanden deze certificaten dikwijls niet kunnen verschaffen, zijn ze ook niet in staat hun producten te exporteren.
Ten tweede waren volgens Stiglitz en Charlton ontwikkelingslanden zelf niet voldoende in staat om, in het geval westerse landen hun handelsgrenzen wel openstelden, hun voordeel te doen uit de liberalisering. Omwille van een zwakke infrastructuur en een weinig productieve economie, bleef het aanbod van export uit ontwikkelingslanden veelal ontoereikend en kon de bijkomende markttoegang niet benut worden. Tegelijkertijd zorgde de liberalisering voor meer concurrentie van buitenlandse producten en bedrijven, waardoor veel bedrijven overkop gingen en de werkloosheid enorm toenam.
Stiglitz en Charlton benadrukken ook dat om te kunnen concurreren met toenemende import vanuit westerse landen en om de eigen exportsector competitief te maken, ontwikkelingslanden moesten investeren in bijvoorbeeld infrastructuur en productiecapaciteit. In plaats van voor meer groei en welvaart te zorgen, kostte de golf van liberalisering in veel ontwikkelingslanden dus juist extra geld.
Een belangrijke bron van inkomsten voor de overheden van ontwikkelingslanden waren echter de importtarieven. Doordat deze tarieven waren opgeheven zonder eerst een alternatief belastingsysteem op te richten, kwamen overheden in geldnood, wat zich ook liet voelen in andere fundamentele sectoren, zoals het onderwijs.
Eind vorige eeuw werd de wereldhandel op grote schaal geliberaliseerd.
Billie Grace Ward (CC BY 2.0)
Aid for Trade doet zijn intrede
Voor veel landen bleek het liberaliseringsproces dus te plots en de aanpassing te kostelijk te zijn. In 2001, op de volgend onderhandelingsronde van de WTO in Doha, werd het positief verband tussen vrijhandel en groei in vraag gesteld en weigerden veel ontwikkelingslanden om voort te gaan op de ingeslagen weg. Ondanks beloftes om de belangen van arme landen centraal te stellen, raakten de onderhandelingen zo in het slop.
Marc Maes, medewerker handelsbeleid van 11.11.11, legt uit hoe in deze context, de WTO in 2005 het idee Aid for Trade lanceerde. ‘Het Aid for Trade initiatief moest dienen als tegemoetkoming voor de ontwikkelingslanden voor wie de overgang naar vrijhandel gepaard ging met hoge aanpassingskosten. Twee aspecten van dit programma waren essentieel. Ten eerste moest Aid for Trade bovenop de officiële ontwikkelingshulp komen. Ten tweede was het de bedoeling dat het geld dat in het kader van Aid for Trade werd gedoneerd, volledig werd ingezet om de handelspositie van de ontvangende landen te verstevigen. Zo hoopte men voornamelijk de zogenaamde Least Developed Countries, de allerarmste landen, te helpen.’
Een belangrijke categorie van projecten die in aanmerking komen voor Aid for Trade betreft Trade Facilitation en is gericht op het wegwerken van de kosten verbonden aan handeldrijven. Trade Facilitation heeft dus niets te maken met het opheffen van handelstarieven of het openstellen van markten, maar moet de kostendrempel voor producenten om aan handel te doen verlagen.
Trade Facilitation heeft niets te maken met het opheffen van handelstarieven of het openstellen van markten, maar moet de kostendrempel voor producenten om aan handel te doen verlagen.
Concrete voorbeelden zijn het aanleggen van wegen en het moderniseren van douaneposten en havens. Maar ook assistentie bij marktonderzoeken, de training van personeel en het helpen doorvoeren van investeringen zijn voorbeelden van projecten die kunnen worden gefinancierd door Aid for Trade. Het is meteen ook duidelijk dat sommige projecten randgevallen zijn. Zo zijn investeringen in communicatie, het opwekken van energie en het bouwen van fabrieken uiteraard niet uitsluitend gericht op het stimuleren van handel.
Een andere categorie van Aid for Trade projecten betreft het uitbouwen van een institutioneel en regelgevend kader dat handel moet vereenvoudigen, zodat het bijvoorbeeld gemakkelijker wordt om handelscontracten bindend te maken of om meer investeerders aan te trekken voor exporterende bedrijven.
Gaandeweg werd het Aid for Trade initiatief op grote schaal toegepast. Volgens een rapport van de WTO uit 2015 is sinds 2006 264,5 miljard dollar besteed aan Aid for Trade programma’s. Ook de Europese landen sprongen mee op de kar. Volgens het Aid for Trade Rapport dat de Europese Commissie in 2016 uitbracht, vloeide tussen 2012 en 2014 in totaal bijna 36 miljard euro uit Europa naar Aid for Trade projecten. In 2014 ging het grootste deel van deze steun naar Afrika (34 procent), gevolgd door Europa zelf en Azië (respectievelijk 23 en 21 procent).
Een eerste vraag die zich opdringt, is natuurlijk wat dit allemaal heeft opgebracht in termen van handelsstromen. Omdat een algemeen, omvattend kader ontbreekt om de impact van Aid for Trade op te meten, moet men zich om hierop te antwoorden, veelal beperken tot concrete projecten en landen. In dat opzicht had MO* een gesprek met Frank Matsaert, CEO van TradeMark East Africa.
… én doet de handelsstromen toenemen
TradeMark East Africa (TMEA) is een Aid for Trade non-profitorganisatie die zich inzet voor handel en economische integratie in Oost-Afrika. Meer bepaald is TMEA sinds 2010 actief in Kenia, Oeganda, Tanzania, Rwanda, Burundi. In 2012 werd aan deze lijst ook Zuid-Soedan toegevoegd. Al deze landen maken deel uit van de East African Community (EAC), dat zich als doel stelt een economische, en op termijn zelfs politieke, eenheid te vormen. TMEA wordt voor de steun aan de handel in Oost-Afrika gefinancierd door acht westerse overheden, waaronder de Belgische.
Matsaert benadrukt het gebrek aan een geschikt handelsklimaat in Oost-Afrika: ‘Omwille van onder meer zwakke infrastructuur, corruptie aan de grensposten, en een hoge mate van bureaucratie, is het voor Oost-Afrikaanse landen duurder om onderling handel te drijven dan met Europa. Onze organisatie wil op verschillende niveaus en in samenwerking met zowel de private sector als de lokale overheden, de handelskosten terugschroeven. Op die manier moet niet enkel de export naar westerse en oosterse landen, maar ook de handel binnen de Oost-Afrikaanse regio toenemen.’
De vlag van de East African Community.
Henri Bergius (CC BY-SA 2.0)
De resultaten die Matsaert voorlegt, zijn indrukwekkend. Zo werd in de loop van 2015 en 2016 de tijd die een container nodig had om langs de havens van Mombasa (Kenia) en Dar Es Salaam (Tanzania) te passeren door TMEA meer dan gehalveerd. Ook de informatisering van douaneposten, waardoor bijvoorbeeld vrachtwagenchauffeurs veel minder lang moeten wachten aan de grenzen tussen de EAC-landen, drijft de handelskosten in de regio aanzienlijk omlaag.
Het gevolg van de dalende handelskosten ligt voor de hand. Cijfers van het UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) tonen tussen 2010, het jaar waarin TMEA zijn activiteiten in de regio aanvatte, en 2014, een duidelijke toename van de totale export van goederen en diensten in alle landen van de EAC, Zuid-Soedan uitgezonderd. Hetzelfde geldt voor de handel tussen de Oost-Afrikaanse landen zelf. Hierbij moet wel worden vermeld dat deze handelsstromen ook voor 2010 al duidelijk in de lift zaten.
Een toenemende export is echter niet de enige conclusie die uit de data volgt. Ook na het besluit van de WTO in 2005 om in te zetten op Aid for Trade blijft Oost-Afrika meer importeren dan exporteren. Op zich is dit niet zo verbazend, het zal immers nog lange tijd duren voor de regio een handelsoverschot kan voorleggen. Wat wel opvalt is dat tussen 2010 en 2015 de invoer van handelswaren vanuit de rest van de wereld sterker is toegenomen dan de uitvoer vanuit Oost-Afrika.
Aangezien een toenemende import door veel factoren verklaard kan worden, hoeft deze tendens niet noodzakelijk te suggereren dat het Aid for Trade ontworpen werd om westerse exporteurs te bevoordelen. Toch kan men zich, de liberaliseringsgolf van het eind van de vorige eeuw indachtig, afvragen wie het meest voordeel zal halen uit een gunstiger handelsklimaat in ontwikkelingslanden.
Ondanks de relevantie van deze bemerking, reageert Matsaert geïrriteerd: ‘De activiteiten van TMEA mogen niet gezien worden als een verlengstuk van de Washington Consensus. De prioriteit van onze organisatie is niet het forceren van liberalisering of privatiseringen maar het stimuleren van de lokale, onderlinge handel en de export vanuit Oost-Afrika, waardoor de regio op termijn handelsoverschotten kan realiseren. Dit alles moet in de eerste plaats zowel kleine handelaars als grote bedrijven en de plaatselijke consumenten ten goede komen.’
‘Tegelijkertijd is de realiteit complexer dan de traditionele tweedeling tussen import en export. Je mag immers niet vergeten dat voor veel productieprocessen intermediaire goederen nodig zijn, die dikwijls moeten worden geïmporteerd. Als ook buitenlandse handelaars voordeel halen uit de lagere handelskosten, hoeft dit dus niet noodzakelijk een probleem te vormen, wel integendeel.’
‘Voor veel productieprocessen zijn intermediaire goederen nodig die moeten worden geïmporteerd. Als ook buitenlandse handelaars voordeel halen uit de lagere handelskosten, hoeft dit dus niet noodzakelijk een probleem te vormen, wel integendeel.’
‘Wanneer we daarom bijvoorbeeld samenwerken met overheden om een gemeenschappelijk importtarief voor de hele regio vast te leggen, is het de bedoeling een tarief te vinden dat de eigen economieën enigszins beschermt zonder importeurs af te schrikken. Dit is een afweging die niets met ongenuanceerde vrijhandel te maken heeft.’
Leidt meer handel ook tot meer groei?
Dat sinds 2005 zowel de handel tussen de Oost-Afrikaanse landen onderling als tussen de regio en de rest van de wereld is toegenomen, suggereert dat Aid for Trade, en meer bepaald de activiteiten van TMEA hun vruchten afwerpen. Meer handel is natuurlijk geen doel op zich en moet enkel worden nagestreefd als het ook de motor van economische ontwikkeling blijkt te vormen.
De economische groei van een land wordt meestal uitgedrukt in de toename van het BBP. Deze afkorting staat voor het Bruto Binnenlands Product en verwijst naar de waarde van alles wat gedurende een jaar in het betreffende land wordt geproduceerd.
Uit cijfers van de Wereldbank blijkt dat tussen 2010 en 2015 in vier van de zes landen waar TMEA actief werd, het BBP een gemiddelde jaarlijkse groei kende van ongeveer 5,4% of meer. Enkel in Burundi ligt dit cijfer duidelijk lager. (Zuid-Soedan, waar pas later TMEA projecten werden uitgevoerd en dat door conflicten wordt geteisterd, wordt buiten beschouwing gelaten.) Ook deze cijfers moeten echter worden genuanceerd: tussen 2000 en 2010 groeiden bovengenoemde landen in het algemeen immers aan een gelijkaardig tempo.
Wanneer we naar de verhouding BBP per capita kijken, blijkt zelfs dat, behalve in Tanzania, de gemiddelde jaarlijkse groei in de EAC hoger was vóór dan na de komst van TMEA. Tegelijkertijd is het natuurlijk zo dat investeringen of veranderingen pas na verloop van tijd, soms zelfs pas na tien jaar, beginnen te renderen en dat het dus misschien te vroeg is om de impact van TMEA op de regio te meten.
Wat de extreme armoede in de EAC betreft, zijn de cijfers van de Wereldbank uiterst gebrekkig. Enkel voor Rwanda, Tanzania en Oeganda zijn enigszins recente gegevens terug te vinden. In die drie landen is het aandeel van de bevolking dat onder de armoedegrens leeft wel duidelijk afgenomen sinds het begin van deze eeuw, al vond die daling voornamelijk plaats voor de komst van het TMEA.
De top van de WTO op een beoordeling van het Aid for Trade programma.
World Trade Organization (CC BY-SA 2.0)
Het is dus moeilijk om op basis van de cijfers nu al conclusies te trekken over de impact van Aid for Trade projecten op de groei- en armoedecijfers in de Oost-Afrikaanse regio. Veel hangt immers ook af van de specifieke eigenschappen van de landen waar de projecten worden uitgevoerd.
Waar wel eensgezindheid over bestaat, is dat Aid for Trade complementair moet zijn met de officiële ontwikkelingshulp, en dat handel op zich niet zal volstaan om betekenisvolle en duurzame ontwikkeling te verzekeren. Dit is ook de belofte die bij aanvang van het Aid for Trade initiatief aan ontwikkelingslanden werd gemaakt.
Opportuniteitskost
Navraag leert echter dat de belofte om het Aid for Trade geld bovenop de officiële ontwikkelingshulp te laten komen, niet gehouden wordt.
Uit het vernoemde rapport van de Europese Commissie blijkt dat in 2014 meer dan 90 procent van het geld dat naar Aid for Trade projecten ging uit ODA (dit is de afkorting voor het Engelse Official Development Aid) bestond. Ook de financiële steun die België aan TMEA verleent, wordt als ODA beschouwd, zo blijkt uit een gesprek met Luc Timmermans, diensthoofd van de Belgische ontwikkelingssamenwerking in Afrika.
De vaststelling dat Aid for Trade dus niet als complement maar als substituut voor officiële ontwikkelingshulp dient, toont niet enkel aan dat het programma oneigenlijk wordt uitgevoerd maar doet ook vragen rijzen over de opportuniteitskost. Met deze term verwijst men naar de vooruitgang die ontwikkelingslanden hadden kunnen boeken indien ze niet verplicht waren geweest de ontvangen hulp in handel te investeren. Als Aid for Trade met andere woorden gewoon in de plaats komt van ontwikkelingshulp, dreigen meer fundamentele investeringen dan niet in het gedrang te komen?
Als Aid for Trade gewoon in de plaats komt van ontwikkelingshulp, dreigen meer fundamentele investeringen dan niet in het gedrang te komen?
Glenn Rayp, professor van de Vakgroep Algemene Economie van de Universiteit Gent, vindt de opmerking terecht maar nuanceert: ‘Enerzijds zijn er de Least Developed Countries, waarvan de handelspositie dermate door de geografische ligging wordt verzwakt dat alleen Aid for Trade zeker niet zal volstaan. Voor deze landen is een algemenere, gecoördineerde vorm van ontwikkelingssamenwerking nodig.’
‘Anderzijds is het zo dat in het algemeen sinds 1960 investeringen in handel en integratie in de wereldeconomie veel meer hebben bijgedragen tot ontwikkeling, dan ontwikkelingshulp zelf. Meer integratie in de wereldhandel is dus zeker niet per definitie in tegenspraak met algemene economische ontwikkeling. Het is daarbij wel belangrijk dat er wordt ingezet op een exportgericht beleid. Nieuwe afzetmarkten, zoals de Chinese, kunnen daarbij helpen.’
Naast de opportuniteitskost van Aid for Trade kunnen echter ook vragen worden gesteld bij het invoerbeleid van westerse landen. Zo blijft Europa bijvoorbeeld standaarden hanteren waaraan producten uit het Zuiden dikwijls niet voldoen, waardoor de Europese afzetmarkt regelmatig de facto onbereikbaar blijft.
Volgens Rayp gaat het hier echter om een gerechtvaardigde aanpak en niet om verdoken protectionisme: ‘De normen en standaarden waaraan geïmporteerde goederen in Europa moeten voldoen weerspiegelen legitieme bekommernissen omtrent voedselveiligheid en hygiëne. Op dat vlak moet je consequent blijven. Zo kan je bijvoorbeeld niet tegelijkertijd chloorkippen uit de Verenigde Staten weigeren maar wel een oogje toeknijpen voor producten uit ontwikkelingslanden.’
‘Wel kan je er voor ijveren dat er binnen Aid for Trade projecten voldoende aandacht wordt besteed aan het opleiden van exporteurs uit ontwikkelingslanden zodat ze hun productieproces kunnen aanpassen en hun goederen voldoen aan buitenlandse standaarden.’
Regionale integratie in Afrika
Zoals blijkt uit de activiteiten van TMEA wordt bij investeringen in handel ook ingezet op de economische integratie van ontwikkelingslanden binnen eenzelfde regio. Het gaat dan om investeringen in wegen of energienetwerken die de verbinding van en samenwerking tussen buurlanden moet verbeteren. Naast een toename in de verhandeling van afgewerkte producten, moet dit ook voor een meer geïntegreerd productieproces zorgen.
Vrachtwagens aan de grens tussen Tanzania en Kenia.
YY (CC BY-NC-ND 2.0)
Hiermee wordt verwezen naar de mate waarin intermediaire goederen vlot kunnen bewegen binnen eenzelfde regio. De laatste decennia is men in veel sectoren immers geëvolueerd van een lokaal naar een regionaal of globaal productieproces, in het jargon ook wel global value chain genoemd. Landen worden verantwoordelijk voor een specifieke fase van de productie van een goed. Dit is uiteraard gemakkelijker als het om een toegankelijk land gaat. Om die reden gaat Aid for Trade, zeker in Oost-Afrika, waar TMEA actief is, dikwijls hand in hand met regionale economische integratie.
Moeten Afrikaanse landen zich inderdaad focussen op de inname van een schakel in global value chains? Naar het voorbeeld van China zouden ze zich op die manier uit de armoede kunnen opwerken en de nodige technologische kennis vergaren om zich verder te ontwikkelen.
Professor Rayp blijft op dit vlak eerder sceptisch: ‘Vermits Afrika over een jonge en relatief goed opgeleide bevolking beschikt, is het op het eerste zicht inderdaad een optie voor het continent om zich in te schakelen in global value chains. Anderzijds kan je een ontwikkelingsscenario niet zomaar herschrijven. Elke regio heeft immers andere eigenschappen. Bovendien lijkt het beleid in Afrika, met name de publieke investeringen, voorlopig onvoldoende gericht op een rol binnen een globaal productieproces. Ook zou toenemende robotisering ervoor kunnen zorgen dat global value chains worden teruggeschroefd en dus voor weinig extra werkgelegenheid zorgen.’
Trade Facilitation Agreement
Met het Trade Facilitation Agreement (TFA), dat in februari van kracht werd, wil de WTO verder inzetten op het verlagen van handelskosten en het vergemakkelijken van handel in het algemeen. Volgens de schattingen van de WTO zelf zou het TFA kunnen leiden tot een toename van het wereldwijde BBP met 0,5 procent, wat voornamelijk de allerarmste landen ten goede moeten komen.
Verstandig toegepaste vrijhandel blijkt voor veel landen een bron van ontwikkeling te vormen. Het gevaar is echter dat vrijhandel dikwijls wordt opgedrongen.
Het TFA gaat echter ook verder dan de meer traditionele vormen van Trade Facilitation zoals die ook in de Aid for Trade projecten werden toegepast. Zo maakt het akkoord, waaraan de lidstaten van de WTO zich dienen te houden, het mogelijk voor importeurs om beslissingen van douanes aan te vechten. De vergelijking met meer controversiële handelsakkoorden zoals TTIP en CETA dringt zich hier uiteraard op. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat landen, naargelang hun economische ontwikkeling, tot op zeker hoogte zelf mogen beslissen aan welk tempo ze het TFA implementeren.
Dit laatste element is cruciaal, al moet blijken in welke mate het gerespecteerd wordt. Verstandig toegepaste vrijhandel blijkt immers voor veel landen inderdaad een bron van ontwikkeling te vormen. Het gevaar is echter dat vrijhandel dikwijls wordt opgedrongen en het mogelijke potentieel tenietgedaan wordt door een te snelle en ongenuanceerde overgang die uiteindelijk enkel rijke landen ten goede komt. Ook op dat vlak doet TFA de wenkbrauwen fronsen. Ondanks het feit dat veel landen uit bijvoorbeeld Sub-Sahara-Afrika vooralsnog weigeren om het TFA te ondertekenen, is het akkoord immers wel al in werking getreden.