Amerikaanse politieke polarisering blokkeert IMF-hervorming

Kan de president van de VS iets nastreven dat jarenlang door het Amerikaanse parlement wordt tegengewerkt? Jazeker, zoals blijkt uit de hervorming van het Internationaal Muntfonds (IMF): Europa zou een deel van zijn unieke machtspositie inleveren aan de opkomende landen, maar het Congres geeft niet thuis. Of hoe Amerikaanse problemen knagen aan de geloofwaardigheid van internationaal bestuur. John Vandaele zocht in Washington uit wat er aan de hand is.

  • IMF / Flickr (CC by-nc-nd 2.0) IMF-directrice Christine Lagarde met VS-president Barack Obama en Chinees president Hu Jintao tijdens een top van de Asia-Pacific Economic Cooperation in Hawaï (2011) IMF / Flickr (CC by-nc-nd 2.0)
  • IMF / Flickr (CC by-nc-nd 2.0) Bank gouverneurs en ministers van Financiën poseren in Lima voor een groepsfoto op de jaarlijkse bijeenkomst van gouverneurs van de wereldbank (oktober 2015) IMF / Flickr (CC by-nc-nd 2.0)

Rakesh Mohan is de eerste en de meest uitgesprokene van de IMF-bestuurders die we in Washington te spreken krijgen. ‘Op vers geld van het IMF hoeft Griekenland niet meer te rekenen. Waarom? Omdat het IMF geen leningen mag geven aan landen met een onhoudbare schuld en de Griekse schuld is onhoudbaar – zonder schuldkwijtschelding kan er dus geen sprake zijn van nieuw IMF-geld. Je kunt op die regel een uitzondering maken indien de Griekse crisis de stabiliteit van het financieel systeem in gevaar zou brengen. Maar dat is niet langer het geval.’

Als het van Mohan afhangt, zullen de Europese landen ofwel een deel van de Griekse schuld moeten kwijtschelden, ofwel het derde Griekse reddingspakket zelf moeten betalen. Maar het is niet zeker dat Mohans mening het wint. Als we met Europese IMF-bestuurders spreken, horen we een ander geluid. Zelfs de Russische bestuurder vindt dat het Fonds op de vraag van de EU om vers geld voor het derde steunprogramma aan de Grieken moet ingaan.

De laatste jaren gaat het meeste IMF-geld naar Europese landen ipv naar ontwikkelingslanden.

Het is een voorbeeld van hoe de machtsverhoudingen in de bestuursraad van het IMF concrete gevolgen hebben voor mensen, ook en dezer dagen zelfs vooral in Europa. Neem Oekraïne. Het IMF komt met een broodnodige lening van 15 miljard dollar over de brug om te voorkomen dat het land helemaal in de financiële problemen komt en niet langer in essentiële publieke diensten kan voorzien.

Jarenlang was het IMF een instelling die vooral voor ontwikkelingslanden met geldproblemen van belang was. De laatste jaren gaat evenwel het meeste IMF-geld naar Europese landen. En dan is het handig als je als Europese Unie – met zeven procent van de wereldbevolking – acht van de 24 IMF-bestuurders levert, 32 procent van de stemmen hebt en ook nog eens de algemeen directeur mag benoemen.

VS tegen Europese overmacht

Precies die bevoorrechte positie staat meer dan ooit onder druk. In feite besliste de bestuursraad van het IMF vijf jaar geleden al unaniem dat de Europeanen vijf procent van hun stemmenmacht en twee directeurs moesten inleveren.

De impuls voor die hervorming kwam van de Amerikaanse regering. Al onder president George W Bush pleitten Amerikaanse regeringsleden voor een machtsverschuiving. In april 2005 zei John Snow, de toenmalige Amerikaanse minister van Financiën: ‘Het IMF moet de enorme vooruitgang erkennen die veel snel groeiende landen hebben gemaakt, vooral in Azië. Een herschikking van de quota van “oververtegenwoordigde” landen naar de “ondervertegenwoordigde” landen zou een substantiële vooruitgang zijn.’

‘Een herschikking van de quota van “oververtegenwoordigde” landen naar de “ondervertegenwoordigde” landen zou een substantiële vooruitgang zijn.’

Het was toen al duidelijk dat die oververtegenwoordigde landen zich vooral in Europa bevonden. Met 32 procent van het stemmentotaal hadden de landen van de EU samen bijna twee keer zoveel stemmen als de VS, hoewel beide economieën ongeveer even groot zijn. Terwijl stemmenmacht in het Fonds toch gebaseerd is op economisch gewicht.

Samen zijn de EU en de VS goed voor de helft van de stemmen. Dat betekent dat ze zwaar wegen op de invulling van de hoofdopdracht van het IMF: zorgen voor financiële stabiliteit in de wereld. Sinds 2008 weten we hoe belangrijk dat is.

Probleem is wel dat het IMF deze Noord-Atlantische crisis niet zag aankomen: heeft dat te maken met het feit dat de VS en de EU er de lakens uitdelen? Wat daar ook van zij, een goed werkend IMF moet al zijn leden, hoe groot en machtig ook, de waarheid kunnen zeggen en hen kunnen wijzen op de risico’s van hun beleid voor henzelf en anderen.

Snows uitlating was geen bevlieging. In 2008 zei David McCormick, adjunct-secretaris voor internationale zaken op het Amerikaanse ministerie van Financiën: ‘Het IMF moet zich nu aanpassen om recht te doen aan het toenemende gewicht van de opkomende landen. Dat betekent dat we de ouderwetse bestuursstructuur van het IMF moeten aanpassen, die meer de economische realiteit van de jaren zeventig weerspiegelt dan de huidige.’

De kleine Europese landen zoals België, Nederland, Zweden of Zwitserland zouden het gelag moeten betalen. En daar viel natuurlijk veel voor te zeggen. In 2005 telde België nog altijd meer stemmen dan India of Brazilië. Op het Belgische ministerie van Financiën kon en kan je enig tandengeknars horen over de G20, de groep van twintig leidende economieën die na de financiële crisis van 2008 ontstond, en die over de machtsverschuiving van vijf procent besliste zonder dat landen als België of Nederland zelfs maar aan tafel zaten.

In de G20 vinden de VS en de opkomende landen elkaar in de stelling dat de Europeanen oververtegenwoordigd zijn in het IMF.

In de G20 vinden de VS en de opkomende landen elkaar in de stelling dat de Europeanen oververtegenwoordigd zijn in het IMF. En aangezien de VS het IMF eigenlijk hebben opgericht en er veruit de meeste stemmen hebben, is het niet verwonderlijk dat zij er zo’n aanpassing doordrukken.

In theorie is de macht van een land in het Fonds gebaseerd op zijn economische gewicht. Dat bepaalt hoeveel kapitaal – quota in het jargon – een land in het Fonds moet of kan inbrengen. En dat bepaalt dan weer hoeveel stemmen een land krijgt in de raad van bestuur: in het IMF geldt dus de regel ‘één dollar, één stem’.

In de praktijk komt daar ook rauwe machtspolitiek bij kijken. Hoe berekent het IMF immers het economische gewicht van een land? Dat doet het aan de hand van complexe en ietwat schimmige formules, precies om politieke overwegingen hun rol te kunnen laten spelen. Al bij de oprichting in 1944 gaf de Amerikaanse minister van Financiën Harry White zijn experts de opdracht een formule te bedenken die ervoor zorgde dat het Verenigd Koninkrijk een half zo grote quota had als de VS, en een iets grotere dan de Sovjet-Unie en China.

De statuten van het Fonds bepalen dat de quota’s om de vijf jaar worden herzien. Geen overbodige luxe, want in de loop der decennia vonden voortdurend economische verschuivingen plaats. Japan en Duitsland kenden hun naoorlogse heropstanding, India en China stagneerden en na de val van het IJzeren Gordijn moesten ook Rusland en het voormalige Oostblok in het systeem worden opgenomen. Elk van die aanpassingen raakte niet zonder moeite door het Amerikaanse Congres, maar het lukte doorgaans wel binnen de twee jaar. ‘Wat we nu zien, een vertraging van vijf jaar, is zonder precedent’, zegt Rakesh Mohan. ‘Is het misschien omdat de machtsverschuiving voor het eerst in de richting gaat van landen die niet bij het Westen horen?’

Disfunctie in DC

De grote vraag is natuurlijk waarom het Amerikaanse Congres al vijf jaar weigert een hervorming goed te keuren waar achtereenvolgende ministers van Financiën voor hebben gepleit. Het antwoord heeft te maken met het feit dat de macht in het Amerikaanse politieke systeem sterk gespreid is over drie partijen: de president en zijn regering, het Congres, en het Hooggerechtshof. Dat is altijd zo geweest, en vaak moeten presidenten regeren zonder meerderheid in het parlement. Om toch dingen voor elkaar te krijgen, moeten ze parlementsleden “omkopen”: hun iets geven wat ze willen: een bepaalde belastingvermindering, een project in hun deelstaat, een besparing op de sociale uitgaven…

Meer dan ooit is het Amerikaanse parlement gepolariseerd. De meest rechtse Democraat is dezer dagen linkser dan de progressiefste Republikein.

President Obama is daar niet erg goed in, vinden sommige observatoren. ‘Obama is niet goed in die koehandel, hij wil er zijn handen niet aan vuil maken’, zegt Conor Savoy van het Internationaal Instituut voor Strategische Studies, een toonaangevende denktank.

Toch is er meer aan de hand. Meer dan ooit is het Amerikaanse parlement gepolariseerd. Vroeger waren er zekere raakvlakken tussen de twee partijen. Dat is niet langer het geval, zo blijkt uit onderzoek van het stemgedrag van Democraten en Republikeinen. De meest rechtse Democraat is dezer dagen linkser dan de progressiefste Republikein, het is dus moeilijker om compromissen te sluiten.

Thomas E. Mann en Norman Ornstein, die het Congres door en door kennen, beschrijven in hun boek It’s Even Worse Than It Looks hoe dat komt. Ten eerste is het land verdeelder dan vroeger: kiesdistricten en wijken worden nu meer dan vroeger bewoond door mensen met dezelfde overtuiging, waardoor politici in zo’n district verkozen kunnen raken met extremere standpunten.

In het nieuwe medialandschap kijken mensen van verschillende politieke strekkingen naar verschillende zenders die hun het nieuws brengen dat ze graag willen horen: er is geen breed gedeelde versie van de feiten meer. Daarom gelooft bijvoorbeeld 36 procent van de bevolking dat president Obama niet in de VS is geboren en dus onrechtmatig president is.

Ook het groeiende belang van geld in de politiek werkt polarisering in de hand: politici zijn voortdurend in hun deelstaat op zoek naar geld – een zetel in het Huis van Afgevaardigden kost om de twee jaar 10 miljoen dollar aan campagnemiddelen – en zijn daardoor ook minder in Washington, waar ze hun collega’s zouden kunnen leren kennen. Bovendien zijn mensen met geld én extreme standpunten meer in staat hun wil door te drukken.

‘Het politieke systeem in de VS is disfunctioneel. Ze kunnen het gewoon niet.’

Het gevolg is dat het parlement sinds lang niet meer zo ideologisch verdeeld is geweest. Maar het Amerikaanse systeem kan alleen functioneren als politici niet te scherpslijperig zijn en willen meedenken met de president. Aan die voorwaarde is niet langer voldaan.

De zeer rechtse Republikeinen van de Teaparty laten zich niet meer “omkopen” of tot een compromis verleiden, en pogen integendeel elk initiatief van de president te blokkeren. Daardoor wordt beslissen erg moeilijk. Duizenden topposities zijn al tijden vacant: Republikeinen hopen die in te vullen als ze de volgende president kunnen leveren.

Een IMF-bestuurder, die liever anoniem blijft, is pessimistisch: ‘Het politieke systeem in de VS is disfunctioneel. Ze kunnen het gewoon niet. De Amerikaanse IMF-bestuurder, Mark Sobel, zit hier vreselijk mee omhoog. Het is geen wonder dat hij u niet wenst te spreken. Wat moet hij zeggen? Of hij bekritiseert het Congres, wat niet helpt om de hervorming door dat Congres te laten goedkeuren, of hij moet een zekere hypocrisie aan de dag leggen.’

Provincialisme of arrogantie van de macht?

Nog moeilijker wordt het als het gaat om internationale kwesties, aldus George Ingram van het Brookings Instituut, een andere toonaangevende denktank. ‘De meeste Amerikaanse politici beseffen nog niet dat het unipolaire moment al een hele tijd voorbij is. Ze beseffen niet dat de VS nu één van verschillende machtige spelers is. We moeten leren samenwerken. Obama weet dat, maar hij heeft het Congres daarin niet goed opgevoed.’

Gebrek aan belangstelling voor buitenlandse thema’s blijkt ook uit het feit dat geen enkel Congreslid ons wenste te woord te staan over deze kwestie, ook niet met bemiddeling van de Belgische ambassade.

‘Veel Congresleden begrijpen niet hoeveel macht wij in het Fonds hebben en zien het IMF integendeel als vagelijk anti-Amerikaans.’

Ingram: ‘De Congresleden begrijpen niet dat het IMF een waardevol instrument van Amerikaans beleid is, dat we er een veto hebben. Ze denken: het kost ons geld en we krijgen er niks voor terug.’ Ook Conor Savoy vindt dat Congresleden geen juist beeld hebben van het IMF, ook al bevindt het zich op een paar honderd meter van het Witte Huis: ‘We hebben het Fonds nodig. Eén voorbeeldje maar: Oekraïne heeft geld nodig en het Fonds kan veel meer krediet verschaffen dan de VS. Veel Congresleden begrijpen niet hoeveel macht wij in het Fonds hebben en zien het IMF integendeel als vagelijk anti-Amerikaans.’ Toch sluit Savoy niet uit dat er alsnog een initiatief komt om de hervorming nog dit jaar door het Congres te sluizen.

De Amerikaanse macht in het IMF is gebaseerd op het veto – voor belangrijke beslissingen is 85 procent van de stemmen nodig en de VS hebben 17 procent van het stemmentotaal. Maar de VS genieten ook groot aanzien in het Fonds, getuigt de Indiase IMF-bestuurder Mohan. ‘Er wordt zelden gestemd in het IMF. Als we weten dat de VS tegen zijn, beginnen we er zelfs niet aan. Ze zijn zoiets als de pater familias. Het is onbegrijpelijk: de Amerikanen klagen dezer dagen voortdurend dat hun regering niet sterk is. Wel, in het IMF zijn ze sterk, maar ze lijken dat niet naar waarde te schatten. Natuurlijk, als ze zo doorgaan, dreigt hun status in het Fonds te eroderen.’

Elk continent zijn eigen IMF?

Wat betekent de blokkering voor het IMF zelf? De Braziliaanse IMF-bestuurder Otaviano Canuto is duidelijk: ‘Hoe minder deze instelling erin slaagt de huidige realiteit te weerspiegelen, hoe meer ze eigenlijk het verleden weerspiegelt.’

IMF / Flickr (CC by-nc-nd 2.0)

Bank gouverneurs en ministers van Financiën poseren in Lima voor een groepsfoto op de jaarlijkse bijeenkomst van gouverneurs van de wereldbank (oktober 2015)

Rakesh Mohan is ervan overtuigd dat opkomende landen meer en meer hun eigen instellingen zullen oprichten als ze onvoldoende stem krijgen in het IMF en de Wereldbank. ‘Dat zie je nu al. Toen China het initiatief nam om de Aziatische Infrastructuurinvesteringsbank op te richten, had dat veel te maken met de blokkeringen hier in Washington. Idem voor de BRICS-ontwikkelingsbank. Klaus Regling, directeur van het EMS, heeft al gezegd dat Europa, dankzij het EMS, eigenlijk het IMF niet meer nodig heeft. Wat zou de Aziaten beletten om een eigen Aziatisch Monetair Fonds op te richten? Een eerdere poging daartoe, tijdens de Aziatische financiële crisis in 1997, werd onder Amerikaanse druk nog afgeblazen, maar als het zo doorgaat, komt het er wel van.’

Op zich is er niks tegen dat continenten hun eigen reddingsfonds oprichten, maar met een economisch en financieel systeem dat meer dan ooit samenhangt over de continenten heen, is overleg en gezamenlijk beheer geen overbodige luxe. Dat ieder zich terugtrekt in zijn eigen regio is niet per se een goede zaak.

‘Ik wil niet zeggen dat het IMF in crisis is, maar als de grootste aandeelhouder het Fonds eigenlijk negeert, is er een serieus probleem.’

Een andere bestuurder van een opkomend land zegt het zo: ‘Eigenlijk kan ik elke beslissing die het IMF neemt aanvechten – omdat de instelling niet langer legitiem is. Ik hou van het IMF, ik wil niet zeggen dat het IMF in crisis is, maar als de grootste aandeelhouder het Fonds eigenlijk negeert, is er een serieus probleem.’ De Russische president Vladimir Poetin heeft zijn Amerikaanse collega hierover snoeihard toegesproken op de G20-top van Brisbane in 2013.

De in 2010 geplande hervorming behelsde niet alleen een machtsverschuiving maar ook een verdubbeling van het kapitaal van het Fonds. Aangezien dat nog altijd niet is gelukt, is het IMF sindsdien gaan lenen bij zijn leden – meer dan de helft van zijn middelen bestaat nu uit leningen. Die leningen moeten evenwel van tijd tot tijd herbevestigd worden door de leden, waardoor de middelen van het Fonds minder gegarandeerd zijn. Zegt een IMF-bestuurder: ‘De wereldeconomie blijft kwetsbaar. Daarom is er een robuust IMF nodig en dat is er nu niet.’

Dat is een heel andere kijk dan die van sommige Congresleden die, volgens Conor Savoy, vinden dat ‘we door Griekenland krediet te geven, hen aanzetten om hetzelfde opnieuw te doen. Het IMF is er voor de knoeiers. Hoe meer geld het heeft, hoe meer crisissen het uitlokt.’

Met deze visie staan Congresleden ideologisch lijnrecht tegenover iemand als de Braziliaanse IMF-bestuurder Canuto: ‘Hoe minder het IMF landen in tijden van crisis kan bijstaan, hoe meer landen zich zullen verdedigen door het aanhouden van enorme geldreserves. Maar dat schaadt de wereldeconomie, want het is geld dat niet voor investeringen kan worden gebruikt.’

België, de goede leerling

België en Nederland hebben niet gewacht op het Amerikaanse Congres, en dus op de formele goedkeuring van de beslissing, om hun deel van de hervorming al in praktijk te brengen. Beide landen gaven de eigen zetel in de bestuursraad op en delen er nu een. Zo komt het dat België voor het eerst sinds de oprichting van het IMF geen bestuurder meer heeft: Willy Kiekens is al drie jaar plaatsvervangend bestuurder van de Nederlandse bestuurder Menno Snel, en kan pas volgend jaar opnieuw aantreden als IMF-bestuurder.

België en Nederland werpen zich dus op als goede leerlingen die beseffen dat de tijden veranderen. En toch doet de aderlating pijn. Weinig landen moesten zo zwaar inleveren als België, dat zijn quota zag dalen van 2,13 procent in 2005 naar 1,35 procent in de geplande hervorming. In de Belgische wandelgangen kun je dan ook horen dat de hervorming gebaseerd is op de verkeerde formule, die te veel gewicht geeft aan het bruto nationaal product (bnp) – wat de grote landen van de G20 goed uitkomt – en te weinig aan economische openheid en de internationale investeringspositie, waar België dan weer in uitblinkt. Chinezen en Indiërs werpen vervolgens tegen dat handel binnen de eurozone niet langer geduid kan worden als internationale handel. Enzovoort, enzovoort.

Er rijst een ruimere vraag: welke rol zal Europa in de toekomst spelen in het IMF?

De strijd is niet gestreden en België verkoopt zijn huid duur, maar er rijst een veel ruimere vraag: welke rol zal Europa in de toekomst spelen in het IMF? De hervorming van 2010 werd en wordt immers gezien als een eerste stap, die onmiddellijk gevolgd moest worden door een tweede stap, die opkomende landen nog meer macht moet geven. Als het Europese aandeel even groot wordt als het Amerikaanse – wat gebeurt als het BNP de doorslag geeft – dan zullen landen als Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk niet zo veel méér wegen dan België enkele jaren geleden (2,5 procent van de stemmen).

Wat nu nog totaal ondenkbaar is – één EU-zetel – zal dan misschien toch denkbaar worden, omdat het een voorwaarde zal zijn om nog echt gewicht in de schaal te leggen. Maar zo ver zijn we nog lang niet. Voorlopig beschermt de patstelling in het Amerikaanse Congres Europa voor de realiteit. Hoe lang kan zoiets duren? The answer is blowing in the wind.

Dit artikel werd geschreven voor het winternummer van MO*magazine. Voor slechts 20 euro kan je hier een jaarabonnement nemen!

Zonder jouw steun bestaat MO* niet.

Steun ons en word proMO* voor maar €4/maand of doe een vrije gift. 3149   proMO*’s steunen ons vandaag al. 

Word proMO* of Doe een gift

Over de auteur