België en Congo, een aflopend verhaal?

December 2006, het geboortekaartje van de Congolese Derde Republiek. Het land heeft net historische verkiezingen achter de rug die het scharnier zouden moeten worden tussen een complex conflict dat uiteindelijk de eerste wereldoorlog op Afrikaanse bodem werd genoemd, en een nieuwe toekomst waarin de Congolese staat uit zijn as moet herrijzen. Centraal op dat geboortekaartje, glunderend naast de wieg, staat Europa als peter.

De Europese Unie had, samen met haar lidstaten, niet alleen zwaar doorgewogen op het  vredesproces maar had ook het overgrote deel van de kostprijs opgehoest van wat toen de duurste verkiezingen uit de geschiedenis van de planeet waren geweest. De EU had grote ambities in het omkaderen van de legerhervorming en droomde ervan op dit cruciale terrein de spelverdeler te worden van het internationaal gebeuren. En Europa bleef natuurlijk, de Unie en haar lidstaten, de belangrijkste donor van Congo.

December 2013, de Congolese autoriteiten staan te glunderen want het leger heeft een maand eerder haar eerste overwinning sinds mensenheugenis gehaald: de rebellenbeweging M23 is verslagen, wat ervan overblijft likt de wonden in Oeganda en Rwanda. Een jaar eerder hadden ze Goma ingenomen en de Derde Republiek stond andermaal aan de rand van haar eigen implosie.

Maar de situatie was dus helemaal gekanteld, onder meer omdat Rwanda veel meer dan voorheen zwaar op de vingers werd getikt door zijn belangrijkste bondgenoten. Vooral de Verenigde Staten waren ver gegaan in hun kritiek op Kagame’s regime dat voorheen op veel empathie en fluwelen handschoenen kon rekenen.

Erg opmerkelijk in de aanpak van de M23 crisis is ook de rol die gespeeld werd door Afrikaanse regio’s en multilaterale instellingen: die gingen een zeer actieve rol opeisen in het zoeken naar oplossingen voor dit conflict of wilden in ieder geval voorkomen dat het conflict zich zou uitbreiden tot een open regionale oorlog. Het moet nog blijken in welke mate de manier waarop Afrika ownership claimt over de eigen conflicten  een voorbode is van nieuwe evenwichten in de wereldpolitiek.

Het kristalliseerde zich allemaal rond de uitvoering van het Kaderakkoord van Addis Abeba van februari 2013 waarin Congo zich onder meer engageerde om  de veiligheidssector en de overheidsinstellingen te hervormen, het staatsgezag in het oosten te consolideren  en het versterken van de agenda gericht op verzoening, tolerantie en democratie.  

In die zeven jaar die de twee foto’s scheiden is het internationale plaatje rond Congo erg veranderd. De blijde intrede van China heeft in dat proces het meeste aandacht gekregen maar eigenlijk is China de koploper in een peloton van nieuwkomers die Congo om uiteenlopende redenen belangrijk vinden en er in investeren. Die gaan onvermijdelijk vroeg of laat willen dat hun economisch gewicht zich ook politiek vertaalt.

Die hele evolutie betekent natuurlijk dat de mogelijkheid van België om door te wegen op de gebeurtenissen in Congo afneemt. Ons land was en is nog steeds wat Congo betreft een toonaangevende partner binnen de Europese Unie, maar die is dus op korte termijn veel van haar impact verloren. België blijft belangrijk, ook omdat velen er blijven van uitgaan dat we de terreinkennis en de affiniteit hier een stuk hoger ligger dan elders door het koloniale verleden.

Reynders op BuZa

Op Buitenlandse Zaken had Didier Reynders (MR) het stuur in handen tijdens deze legislatuur. De man straalde niet meteen goesting uit om het verschil te maken. Hij was graag premier geworden. Toen dat niet realistisch bleek, wilde hij gewoon op financiën blijven maar daar bestonden er binnen de coalitie een aantal weerstanden rond.

Ondanks het feit dat Buitenlandse Zaken een troostprijs was, bleek minister Reynders erg actief rond Congo. Hij zond bijvoorbeeld meer perscommuniqués rond Congo de wereld in dan zijn voorgangers. In 2013 alleen al 23.

Je voelt  niet onmiddellijk een onderliggende visie van het Belgisch beleid in Congo.

“Toch bleven we een beetje op onze honger zitten,” zegt Thijs Van Laer, beleidsmedewerker bij 11.11.11 voor Centraal-Afrika. “Het lijkt allemaal een beetje ad hoc. Er zijn nogal wat statements rond geïsoleerde incidenten of evenementen, maar je voelt  niet onmiddellijk een onderliggende visie. België wil met haar diplomatieke inspanningen Congo en Centraal-Afrika op de agenda’s van de EU en VN houden, maar toont daarbij weinig  ambitie. Je zou binnen die kaders een voortrekkersrol kunnen claimen door wervende initiatieven te lanceren, maar dat is niet gebeurd.”

Het is niet makkelijk te bepalen wat de impact is van dergelijke statements. Wel is het duidelijk dat de Belgische diplomaten in Kinshasa (en zij niet alleen, het geldt voor de meeste ambassades in Congo) er niet goed in slagen de juiste gesprekspartners te bereiken binnen de Congolese overheid.

Het is de laatste jaren hoe dan ook erg moeilijk om een zicht te hebben wie in Congo welke beslissing neemt en kan rekenen op het luisterend oor van president Kabila. Het is voor diplomaten erg moeilijk door te dringen tot het centrum van de macht.

Labille op Ontwikkelingssamenwerking

Dan is minister Jean-Pascal Labille (PS) op ontwikkelingssamenwerking wel meer proactief.  Hij volgde Paul Magnette op toen die burgemeester werd van Charleroi.

In tegenstelling tot zijn voorganger, die er tijdens zijn ambtsperiode nooit geweest was, raakte Labille wel besmet met het Congo-virus. Hij heeft wél initiatieven gelanceerd en zijn reizen in het oosten van het land hebben duidelijk een erg persoonlijke snaar geraakt. Daar is Labille  erg proactief mee omgegaan: hij zette 30 miljoen in voor een reconstructieprogramma in het oosten en zorgde voor een nieuw Indicatief Samenwerkingsprogramma (ISP).

Het nieuwe ISP, goed voor 80 miljoen, werd op 4 april 2014 ondertekend en moet vooral de sociale en economische ontwikkeling bevorderen, met veel landbouw, gezondheidszorg en opleidingen.

Het nieuwe Indicatief Samenwerkingsprogramma voor Congo? Fraai plan, maar het had even goed voor Peru kunnen zijn.

11.11.11 apprecieert Labille’s engagement maar is zeker niet onverdeeld positief. Thijs Van Laer: “Die enveloppe van dertig miljoen voor het oosten is zinvol, maar België had een aantal internationale initiatieven kunnen versterken. Men heeft ervoor gekozen omdat niet te doen. En dat nieuw Indicatief Samenwerkingsakkoord… dat was eigenlijk niet nodig, het budget van het vorige ISP was nog niet op. Er is ook geen inhoudelijke vernieuwing. Eigenlijk dient het ISP vooral om Labille wat extra visibiliteit te geven en daar kan het instrument toch niet voor bedoeld zijn. Het is al bij al een zeer klassiek plan, met veel infrastructuur en zo. Maar er staat niets in over de politieke processen of conflicttransformatie. Op geen enkel moment wordt verwezen naar het window of opportunities dat het Kaderakkoord van Addis Abeba heeft gecreëerd en dat is een gemiste kans. Fraai plan, maar het had even goed voor Peru kunnen zijn.”

De Crem op Defensie

Pieter De Crem zit al sinds 2007 op Defensie. Als fideel Navo-adept die het epitheton Crembo als geuzennaam koestert leken de eerste beleidsdaden te wijzen op een desinvesteren in Centraal-Afrika ter versterking van operaties zoals in Afghanistan.

Zo’n vaart is het echter niet gelopen. België bleef geëngageerd in het Congolese leger en heeft tijdens deze legislatuur overigens een extra brigade opgeleid, die mee het verschil gemaakt heeft in de militaire overwinning tegen M23.

Opgaan in het decor?

België’s rol in Congo wordt steeds kleiner en ook Europa zit in een dipje. Toch lijkt de kans niet groot dat ons land op korte termijn helemaal in het decor opgaat.

Nieuwe partners duiken snel op en lijken snel te groeien, maar het moet nog blijken in welke mate die hun aanwezigheid gaan consolideren. Het internationale landschap rond Congo is volop aan het evolueren, dat wordt nog even afwachten wat het wordt en waar België uiteindelijk terecht komt.

België heeft onmiskenbaar een paar troeven (ervaring, terreinkennis, de publieke opinie die zich in zekere mate betrokken voelt bij Congo, een Congolese diaspora met een rijkdom aan inzetbaar talent,…) maar een paar dingen vallen op:

• Als je proactief wil bezig zijn met je rol en meerwaarde binnen een verschuivend landschap kan je dat alleen maar doen vanuit een visie, en die visie is er niet. En al helemaal geen langetermijnvisie die de verschillende departementen overstijgt. Daardoor blijven veel zinvolle initiatieven een beetje steken in micromanagement op maat gesneden van de mens die het departement in kwestie bemant.
• Als België dan toch zoveel ervaring en terreinkennis heeft, waarom fietsen we dan constant rond de heikele politieke thema’s heen? De moeizame heropbouw van de staat, vrede en veiligheid in het oosten enz. zijn problematieken met een fundamenteel politieke dimensie. Reynders haalt vooral het nieuws met het benoemen van economische adviseurs, Labille jaagt er een plan door dat weinig rekening lijkt te houden met conflict en politieke context, en ook de bijdrage aan de eenmaking van het Congolese leger focust alleen op de technische aspecten. We lijken angstig voor de politieke dimensie, of misschien vindt België dat dit een sector is die in betere handen is bij partners zonder ervaring en terreinkennis.
• De hamvraag is: hoe bouw je een constructieve dialoog op met de leiders van een soeverein land waarbij je toch een aantal mechanismen inbouwt om de verschillende aspecten van die samenwerking kritisch op te volgen. Congo heeft zich in Addis Abeba geëngageerd om ondermeer de overheidsinstellingen te hervormen, en zal daar massieve steun bij nodig hebben. Als je wil dat er met die steun zinvolle vooruitgang wordt geboekt, dan heb je een volwassen dialoog nodig. Daarvoor heeft men op dit moment niet alleen nog geen vorm, inhoud of toon gevonden, het ontbreekt ons blijkbaar ook aan de juiste gesprekspartners.

Of draait onze ervaring en terreinkennis toch nog te veel rond een koloniaal en neo-koloniaal  verleden waar we niet fier op mogen zijn, en hebben we te weinig voeling met het nieuwe Congo dat de laatste twintig jaar erg snel veranderd is?