Het bestuur van de zee

De mens, van nature een landdier, heeft de oppervlakte van de aarde in 200 stukjes – staten – verdeeld en elke staat probeert door middel van regels het menselijk gedrag op zijn grondgebied te sturen, al dan niet met goed resultaat.

Maar hoe zit dat op zee? Is de zee een groot juridisch en bestuurlijk vacuüm waar iedereen alles mag?

Niet noodzakelijk. De voorbije decennia heeft de mensheid met het Zeerechtverdrag, de grondwet van de zeeën, zeg maar, en een reeks andere internationale verdragen gepoogd vast te leggen wie wat mag op welk deel van de zee. Dat is een historische primeur. Zeker, gewoonterecht bestaat al lang, maar zo’n systematisch geheel van verdragen is nieuw.

Het valt op dat de mens de voorbije eeuw grotere delen van de zee heeft “genationaliseerd”.

Daarbij valt op dat de mens de voorbije eeuw grotere delen van de zee heeft “genationaliseerd” – toegewezen aan staten. Een van de belangrijkste elementen van het Zeerechtverdrag is immers precies de afbakening van de “nationale” stukken van de zee, en de internationale wateren. Tot de zeventiende eeuw waren de zogenaamde territoriale wateren erg smal – drie zeemijl of 5,5 km. Al wat niet door kanonnen vanaf het land kon worden beschoten, was dus “vrije zee”: internationale wateren die vrij zijn voor alle landen, maar tot geen enkel land behoren.

Die regeling was interessant voor landen met een sterke vloot, zeg maar de koloniale mogendheden. Ook het verdrag van Genève uit 1958, voorloper van het huidige Zeerechtverdrag, ‘was in die zin nog sterk eurocentrisch van aard’, aldus Eduard Somers, hoogleraar aan de Universiteit Gent en specialist in het zeerecht. ‘Genève bevatte geen afbakening van de territoriale wateren, noch regels voor de exploitatie van de diepzeebodem of de visrijkdommen. Wat betekende dat landen met sterke vloten alles konden weghalen voor de kusten van andere landen. De meeste ontwikkelingslanden hadden geen vloot en hadden er dus belang bij om een groter deel van hun eigen kustwateren onder hun bevoegdheid te brengen.’

Continentaal plateau

Dat gebeurde met het Zeerechtverdrag van 1982. Het bepaalt dat de territoriale wateren tot twaalf zeemijl (22,2 km) buiten de basislijn (de kustlijn bij eb) reiken. Daar gelden eigenlijk de nationale wetten, al blijft ook daar het recht van onschuldige passage voor vaartuigen behouden. In de aansluitende zone van nog eens twaalf zeemijl verder geldt enkel nog de nationale wetgeving inzake douane, belastingen, migratie en vervuiling. Veel ruimer is met 200 zeemijlen (370 km) de exclusieve economische zone (EEZ): daar heeft de kuststaat soevereine rechten voor de ‘exploratie, exploitatie, bescherming en het beheer van de natuurlijke rijkdommen’.

Nog breder is het zogenaamde continentaal plateau: als een kuststaat  kan aantonen dat de zeebodem en de ondergrond buiten de 200 zeemijl eigenlijk geologisch een ‘natuurlijke verlenging’ zijn van zijn eigen landmassa, kunnen de exclusieve aanspraken van een kuststaat tot maximaal 350 zeemijl van de kustlijn gelden, maar dan alleen voor de zeebodem, alles wat eraan vast en alles wat eronder zit.

Frank Maes, hoogleraar milieurecht aan de UGent: ‘Zelfs met deze regels zijn er nog veel discussies. Als twee landen gescheiden worden door een zee van minder dan 300 zeemijl breed, waar ligt dan de middellijn tussen beiden? Als er onenigheid is, is het aan het Internationaal Gerechtshof om zich daarover uit te spreken. Normaal moet een verzoek om duidelijkheid over de EEZ binnen de tien jaar nadat een land het verdrag heeft bekrachtigd worden ingediend; er zijn heel veel landen die nog niet naar het Hof zijn gegaan.’

Ook het Internationaal Zeetribunaal in Hamburg komt hiervoor in aanmerking: staten kunnen er elkaar dagen als ze vinden dat een onderdeel van het Zeerechtverdrag niet wordt nageleefd. De instelling werkt sinds eind jaren negentig en er werden tot nu toe 23 zaken bij aanhangig gemaakt. ‘Het Zeetribunaal is nochtans een degelijke instelling met bekwame rechters. Ze zou meer gebruikt kunnen worden’, vindt professor Somers. 

Er is in het raam van het Zeerechtverdrag tevens een speciale commissie over de uiterste grenzen van het continentaal plateau ingesteld. Daar zijn sinds 2000 al 77 vragen om een uitbreiding van de ‘eigen’ zeebodem ingediend.

Het Zeerechtverdrag probeert dus om discussies over welk stuk van de zee van wie is in der minne te regelen. Dat dat niet eenvoudig is, blijkt uit recente spanningen om stukken zee tussen China en zijn buurlanden. Met het smelten van de polen, waardoor de rijkdommen op de zeebodem er beter bereikbaar worden, wint dit thema ook aan de Noordpool aan gewicht.

In de Zone

Zodra we buiten de “genationaliseerde” wateren zijn, maakt het Zeerechtverdrag onderscheid tussen de zeebodem – wat daaraan vast zit en erin zit – en de massa water die boven die zeebodem klotst. De zeebodem in de internationale wateren wordt in het verdrag “de Zone” genoemd en wordt gezien als een gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid.

Om ervoor te zorgen dat de baten daarvan ook alle landen ten goede komen, ook die welke niet over het vermogen beschikken om die bodem te onderzoeken, werd in 1982 een vrij strak regime afgesproken. Zo werd de Internationale-Zeebodemautoriteit (IZA, zetel in Kingston, Jamaica) opgericht, die de rechten van de mensheid in dezen verdedigt. 

‘Er zijn heel wat regels, maar toegegeven, het lukt vaak niet ze te laten respecteren.’

Het idee was aanvankelijk zelfs dat De Onderneming, een VN-bedrijf als het ware dat eigendom zou zijn van iedereen, de exploratie/exploitatie zou leiden. De industriële landen, die zelf kunnen ontginnen, waren daar tegen. En er was meer dat hen stoorde. Somers: ‘De beslissingsstructuren in de Internationale-Zeebodemautoriteit waren zo dat de rijke landen er niet zeker van konden zijn dat de beslissingen altijd in hun voordeel zouden uitpakken. Verder legde het verdrag een zekere transfer van technologie, tegen marktprijzen weliswaar, naar de ontwikkelingslanden op. Ten slotte werden ook vrij zware heffingen op de exploratievergunningen gelegd. Allemaal dingen waar de industriële landen niet enthousiast van werden.’

Een akkoord van 1994 heeft een en ander afgezwakt. Het lijkt onzeker of De Onderneming ooit nog wordt opgericht: voor de werkelijke diepzeemijnbouw wordt nu gedacht aan joint ventures tussen de IZA en individuele ontginners waarbij de opbrengst voor een deel nog altijd naar “de mensheid” gaat. De beslissingsprocedures werden eveneens aangepast in het voordeel van de industrielanden, die van toen af het Zeerechtverdrag wel massaal begonnen te bekrachtigen. De VS bleven aan de kant staan. ‘Niet zozeer om inhoudelijke redenen, maar omdat het nu eenmaal aartsmoeilijk is om welk internationaal verdrag dan ook door het Congres te krijgen, zo verzekeren mijn Amerikaanse collega’s’, aldus nog Somers.

Intussen werden 26 exploratievergunningen toegekend aan verschillende spelers, waaronder een Belgisch bedrijf, G-tec, dochter van DEME. Een deel van de vergunningen is toegekend aan staatsbedrijven of staatsonderzoeksinstellingen.

Voor de internationale wateren boven De Zone geldt dan weer een andere regeling. Artikel 87 proclameert de vrijheid van alle staten om in de internationale wateren te varen, te vliegen, pijplijnen en kabels te leggen, kunstmatige eilanden te bouwen, te vissen en aan wetenschappelijk onderzoek te doen.

Kan daar dan alles? Is dit ‘de meest wetteloze regio ter wereld’, zoals de High Seas Alliance, een alliantie van milieu-ngo’s, de internationale wateren onlangs nog noemde? Het klopt natuurlijk dat ze buiten de rechtsmacht van de landen vallen, maar dat betekent niet dat er geen regels zijn, vindt professor Somers: ‘In theorie toch niet. Er zijn heel wat regels, maar toegegeven, het lukt vaak niet ze te laten respecteren.’

Het Zeerechtverdrag legt bijvoorbeeld de plicht op om bijstand te verlenen: elke staat eist van schepen onder zijn vlag dat ze bijstand verlenen aan mensen in nood op zee. Bootvluchtelingen hebben hier dus een claim. Schepen mogen nog zo ver van huis zijn, ze vallen onder de bevoegdheid van de vlagstaat.

Milieubescherming

Het Zeerechtverdrag kent rechten toe, maar wijst doorgaans ook op de grenzen die de bescherming van het marine milieu oplegt aan die vrijheden. Hoofdstuk twaalf van het verdrag gaat geheel over de bescherming van het zeemilieu. De instelling van de EEZ is geen oproep tot kaalslag: artikel 61 roept de kuststaten ondanks hun exclusieve rechten ertoe op om de levende natuurlijke rijkdommen te beschermen. ‘De kuststaat zal de jaarlijks toelaatbare vangst bepalen in zijn exclusieve economische zone. (…) op basis van de beschikbare wetenschappelijke kennis moet hij verzekeren dat het behoud van de levende rijkdommen niet door overexploitatie bedreigd wordt.’ 

De milieubeschermende regels in het verdrag zijn doorgaans in dergelijke algemene termen gesteld. Ze krijgen meestal pas tanden als er een specifiek verdrag over is uitgewerkt. 

Zo eist artikel 94 van het Zeerechtverdrag dat elke staat ervoor zorgt dat zijn schepen veilig zijn inzake ‘constructie, uitrusting en zeewaardigheid’. Maar het is het Marpolverdrag uit 1973/78 dat dit gedetailleerd uitwerkt. De Internationale Maritieme Organisatie speelt een cruciale rol in de werkelijke verbetering van de veiligheid en milieuvriendelijkheid van de internationale scheepvaart.

Idem voor het dumpen van afval op zee. Artikel 210 roept de staten op het dumpen op zee te voorkomen dan wel te verminderen en te controleren. De Conventie van Londen (1975) maakte dat dan weer concreter. Zo was het verbod in 1993 van het dumpen van laagradioactief afval een doorbraak.

Wat kan er gebeuren als een schip afval dumpt in de internationale wateren? Eerste voorwaarde is natuurlijk dat de dumping wordt vastgesteld, en vervolgens ook aan een bepaald schip kan worden toegeschreven. Dat is in uitgestrekte zeeën met weinig toezicht minder eenvoudig, al kan met de moderne technologie meer dan vroeger. Frank Maes: ‘Als we een bepaald schip verdenken, kunnen havenstaten op het schip stalen nemen om die te vergelijken met de stof die gedumpt werd.’

Controle is lastig

‘We onderschatten hoe uitgestrekt de oceanen zijn. Die zijn niet permanent te controleren.’

Maar zelfs als we er vervolgens in slagen de schuldige aan te wijzen, zijn we er niet zeker van dat er straffen komen, aldus Maes. ‘Als een Panamese tanker afval dumpt, is er veel kans dat men een schip moet vervolgen dat nog nooit in Panama is geweest, met een Russische kapitein en een Filipijnse bemanning. Makkelijk is dat niet.

Een tweede aanpak is dat de havenstaten waar zo’n schip aanmeert, stappen ondernemen.’

Maar voor sommige milieuproblemen is er zelfs geen specifieke aanpak. Artikel 207 van het Zeerechtverdrag roept de staten op het nodige te doen om vervuiling vanaf het land te voorkomen dan wel te verminderen en te controleren. Maar er is geen enkel verdrag dat dit verder uitwerkt. Dat verklaart waarom vervuiling vanaf het land soms in de verste uithoeken van de wereldzeeën nog de grootste bron van vervuiling is: zo komt de beruchte “plasticsoep” in het midden van de Stille Oceaan natuurlijk van het land.

Frank Maes noemt de overbevissing ‘mogelijk nog het grootste milieuprobleem. De verdragen bevatten daarover wel algemene bepalingen en er worden ook afspraken gemaakt in regionale visserijcommissies, maar erg bindend is dat allemaal niet.’

Professor Somers sluit zich daarbij aan: ‘De reguliere visserij houdt zich vrij goed aan de afspraken. Het probleem is dat er zoveel irreguliere visserij is, vaak opgezet door de georganiseerde misdaad.’

Bovendien blijft controle op zee een groot probleem, onderstreept professor Maes. ‘We onderschatten hoe uitgestrekt de oceanen zijn. Die zijn niet permanent te controleren. Vooral voor dynamische activiteiten zoals scheepvaart of visserij is dat moeilijk. Veel hangt ook af van de betrokken staat. Heeft die de politieke wil en de financiële en de technische middelen om te controleren?’

Het bestuur van de zee komt van ver, maar het heeft nog een lange weg te gaan.

Dit artikel verscheen in het lentenummer van MO*magazine. Voor slechts €20 kan u hier een jaarabonnement nemen!