Ontwikkeling: Het budget smelt, vragen bij impact

Met een budget van 1,37 miljard euro in 2013 is Ontwikkelingssamenwerking geen grote uitgavepost voor de regering, maar wel aanzienlijk genoeg om er meer publieke aandacht voor te vragen. Het is tenslotte belastinggeld dat uitgegeven wordt om de lovenswaardige doelstelling van internationale solidariteit en rechtvaardigheid te realiseren.

Het budgetcijfer moet wel in het juiste perspectief geplaatst worden. De voorbije legislatuur bespaarde de regering Di Rupo niet minder dan 810 miljoen euro op Ontwikkelingssamenwerking om in 2013 uit te komen op 0,45 procent van het bruto nationaal inkomen. In 2010 was dat nog 0,64 procent van het bni.

‘De Ontwikkelingssamenwerking heeft net als alle andere departementen de gevolgen van de economische crisis en de begrotingsdoelstellingen van de EU ondervonden’, aldus het Jaarrapport Ontwikkelingssamenwerking 2013.

Die besparingen gebeurden niet per se door bij de begrotingsbesprekingen over te gaan tot een forse knip in Ontwikkelingssamenwerking, eerder door in de loop van het begrotingsjaar de uitgaven te beperken. Daardoor konden projecten die in het najaar voorgesteld werden niet of enkel met grote vertragingen aangevat worden.

De indirecte samenwerking –grotendeels de ngo’s– bleef grotendeels gevrijwaard, de besparing gebeurde vooral ten koste van de Belgische bijdrage aan multilaterale programma’s, de bilaterale samenwerking via de Belgische Technische Cooperatie (BTC) en de investeringen via de Belgische Investeringsmaatschappij (BIO).

Indien België O,7 procent aan OS zou uitgeven, dan zou het budget in 2012 al bijna het dubbele van het effectieve budget een jaar later hebben bedragen: 2,6 miljard euro.

De koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging, 11.11.11, gaat nog een stap verder en vergelijkt de huidige uitgaven voor OS met het budget dat volgens de wet al in 2010 de 0,7 procent van het bruto nationaal inkomen had moeten bedragen. Indien aan die verplichting effectief beantwoord was, dan zou het budget OS in 2012 al bijna het dubbele van het effectieve budget een jaar later hebben bedragen: 2,6 miljard euro.

Op het vlak van budgettaire beloften deed Vlaanderen het –in zijn categorie- beter. Net als de federale regering beloofde ook Vlaanderen het budget OS te bevriezen. Vlaanderen hield woord. Weliswaar zonder indexering, zonder mogelijkheid om extra personeel in te zetten, zelfs niet ter vervanging van mensen die deeltijds gaan werken zijn. ‘De facto is dat een kleine daling. En het versterkte ook het capaciteitsgebrek in de drie partnerlanden’, merkt 11.11.11 op.

Beleidscoherentie

Dé prioriteit van deze regering op het vlak van Ontwikkelingssamenwerking, was zeker de “beleidscoherentie”. Dat bleek uit interviews die MO* publiceerde met zowel minister Paul Magnette als zijn opvolger Pascal Labille, beiden PS. Paul Magnette (30 mei 2012): ‘Ik wil gewoon niet dat ons beleid op bepaalde vlakken perverse effecten heeft terwijl we elders goede dingen proberen te doen. Als internationale speculatie en fiscale fraude een negatieve impact hebben op de ontwikkeling in het Zuiden, dan moeten we daar iets aan doen, door bijvoorbeeld de fiscale paradijzen aan te pakken. Idem voor biobrandstoffen: het heeft geen zin hier stroom te produceren met palmolie als je eerst een oerwoud moet kappen om een plantage met palmbomen aan te leggen.’

En Pascal Labille (22 februari 2013): ‘De OESO schrijft in haar internationale aanbevelingen voor dat coherentie ten gunste van ontwikkeling een zaak van de hele regering is, en dat de minister van Ontwikkelingssamenwerking hierin een belangrijke rol dient te spelen. Het zou dus de Eerste Minister moeten zijn die het voortouw neemt, terwijl ik, als minister van Ontwikkelingssamenwerking, daarbij mijn verantwoordelijkheid opneem. Een dergelijk ideaal scenario wordt echter bemoeilijkt door de specifieke Belgische institutionele context. Momenteel wordt er op het niveau van de verschillende kabinetten volop onderhandeld over de invulling van een mechanisme voor coherentie. Een dergelijk systeem moet ook voorzien in een impacttoets die de federale beleidsplannen beoordeelt op de mate waarin zij de ontwikkelingsdoelstellingen mee ondersteunen.’

De hooggestemde principes en verwachtingen zijn door deze regering omgezet in wetten en besluiten, op de valreep weliswaar, maar dat helpt om deze beleidsprioriteit over de verkiezingen heen te tillen. 11.11.11: ‘De Wet internationale samenwerking is aangepast en er zijn uitvoeringmechanismen opgezet voor ontwikkelingscoherentie. Ook de nieuwe wet op de Belgische ontwikkelingssamenwerking streeft naar een coherent beleid ten gunste van ontwikkeling.’

Dat lijkt de favoriete oplossing van deze Minister voor alle thema’s: richt een commissie op!

‘Een aantal instrumenten zijn ingevoerd: de regelgevingsimpactanalyse (RIA-AIR), een adviesraad en een interdepartementale conferentie. Maar enkel het eerste deel daarvan is al in werking, de rest wacht op de nieuwe regering. De aandacht voor coherentie is een goede zaak, maar alvast de regelgevingsimpactanalyse is erg vrijblijvend. Elk departement moet aan de hand van een vragenlijst bepalen of een beslissing impact heeft op domeinen als ontwikkeling in het Zuiden. Als het departement zegt dat er geen impact is, gebeurt er verder niets. Departementen kunnen wel advies vragen, maar er is geen verplichte externe screening.’

Een insider van het Belgische ontwikkelingsbeleid verwoordt het wat korter en kritischer: ‘De enige vooruitgang die men op vlak van beleidscoherentie gemaakt heeft –en dan nog helemaal op het einde van de legislatuur– is het KB dat de oprichting van een aantal overleg- en monitoringorganen voorziet. Dat lijkt de favoriete oplossing van deze Minister voor alle thema’s: richt een commissie op!’

Civiel-Militair

In de loop van 2014 zal het Ontwikkelingscomité van diezelfde OESO wellicht een nieuwe, verruimde definitie van officiële ontwikkelingssamenwerking bekendmaken. Dat is belangrijk omdat het die definitie is die vandaag toelaat dat het percentage OS -met als mythische streefcijfer 0,7 procent van het bni–  niet alleen middelen bevat die rechtstreeks ten goede komen aan de ontwikkeling van landen en mensen in het Zuiden, maar ook studiebeurzen en een deel van de opvang van vluchtelingen in Europa. De kans is groot dat de nieuwe definitie ook bepaalde militaire uitgaven zal toelaten als ontwikkelingssamenwerking.

Thomas Ruttig, directeur van het Afghanistan Academics Netwerk, citeert daarover in een recente MO*paper een rapport van de grote hulporganisaties in Afghanistan: ‘De politieke druk om ‘resultaten te tonen’ in landen die troepen leveren, leidt ertoe dat steeds meer middelen worden uitgegeven via militaire kanalen ‘om de harten en de geesten te winnen’. Inspanningen om de onderliggende oorzaken van armoede aan te pakken en de vernielingen door drie decennia van conflicten en wanorde ongedaan te maken, worden naar de zijlijn verwezen.

Ontwikkelingsprojecten uitgevoerd met militaire middelen of via structuren die worden gedomineerd door militairen, worden dikwijls slecht uitgevoerd, zijn niet aangepast aan de situatie en er is niet voldoende betrokkenheid van de bevolking om de projecten te verduurzamen. Er is weinig bewijs dat deze aanpak tot stabiliteit leidt.’ De Belgische regering zou daarover zo snel mogelijk een standpunt moeten innemen.

Afstemming

Intussen lijkt de bredere Agenda voor de efficiëntie en effectiviteit van hulp, zoals geformuleerd op internationale conferenties in Parijs (2005), Accra (2008) en Busan (2011) helemaal weggedeemsterd. Zelfs binnen de EU slagen donorlanden er niet in een echte taakverdeling te doen zodat dubbel werk en onhoudbare administratieve eisen aan ontvangende landen vermeden worden. Ook de afstemming van donorprioriteiten op de nationale ontwikkelingsplannen van arme landen heeft niet veel zoden aan de dijk gezet. Toch wordt –op andere vlakken- nog steeds naar afstemming gezocht.

Het overheidsbeleid voor OS heeft immers af te rekenen met de visies en belangen van diverse stakeholders, zoals bedrijven en ngo’s, maar ook VN- of andere multilaterale organisaties zoals de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de overheden van partnerlanden en de Europese lidstaten en instellingen. De OESO, die de kwaliteit van de OS in zijn lidstaten controleert, merkte in zijn jongste rapporten over België meermaals op dat de middelen te versnipperd ingezet worden en dat de bilaterale, multilaterale én indirecte (via ngo’s besteedde) hulp veel meer op elkaar afgestemd moet worden.

De volgende regering zal een sterkere afstemming met de ngo’s wellicht afdwingen voor de programma’s waarvoor overheidssubsidie gevraagd wordt

De ngo’s hebben stappen in die richting de voorbije jaren redelijk succesvol afgeremd, maar de verwachting is dat een volgende regering een sterkere afstemming min of meer zal afdwingen voor de programma’s waarvoor overheidssubsidie gevraagd wordt. De autonomie van het mondiale middenveld zou daardoor veel sterker afhankelijk worden van haar capaciteit om eigen middelen te genereren.

Een andere stakeholder waarmee de federale OS te maken krijgt, zijn de regionale en gewestelijke overheden die gaandeweg ook een eigen ontwikkelingsbeleid uitgewerkt hebben. Op zich, zegt 11.11.11, doet Vlaanderen ‘niets verkeerd en loopt men geen andere donoren voor de voeten. Voorbeeldig, dus. Maar de verhouding met de Belgische OS kan beter. Meer coördinatie en samenwerking is mogelijk.’

Binnenlands belang

Uit het Geeneilandrapport dat 11.11.11 vorige week uitbracht, blijkt dat zowat alle partijen het belang van beleidscoherentie voor de komende regeerperiode herbevestigen. Groen doet zelfs het voorstel een minister voor Duurzame Ontwikkeling en Ontwikkelingssamenwerking te voorzien. Alleen N-VA blijkt de omgekeerde redenering aan te hangen: niet het belang van het Zuiden is de toetssteen, maar de relevantie voor het binnenlands beleid en onze eigen (Vlaamse?) economie.

De N-VA wil OS afhankelijk maken van de bereidheid van ontvangende landen om afgewezen asielzoekers en veroordeelde misdadigers terug op te nemen. De N-VA wijst blijkbaar zelfs “gebonden hulp” niet af, waarbij hulpgeld voorwaardelijk gemaakt wordt van bestellingen in het donorland. OESO-berekeningen tonen nochtans aan dat die benadering de kosten van ontwikkelingsprojecten verhoogt met 15 tot 30 procent van het noodzakelijke bedrag.

Beleidscoherentie is met andere woorden niet noodzakelijk coherentie ten voordele van ontwikkeling. Een van de vragen in dat verband is de relatie tussen OS en Buitenlandse Zaken, twee overlappende beleidsdomeinen met duidelijk verschillende doelstellingen. Op Europees vlak is de onderschikking van OS aan de algemene diplomatieke belangenbehartiging in het kader van het EEAS (Europese Dienst voor Externe Actie) al vrij ver gevorderd.

Een gebrek aan coherentie is een veel groter probleem dan een mogelijke instrumentalisering

In Nederland is die beweging de voorbije jaren ook zonder veel schroom doorgezet, net als in andere belangrijke donorlanden zoals Australië en Canada. België heeft nog twee volwaardige ministers, al is de minister van Buitenlandse Zaken zeker de primus inter pares. Carl Michiels, directeur van BTC heeft geen principieel bezwaar tegen een vergevorderde integratie: ‘Die belangen zijn niet meer zo tegengesteld. Een gebrek aan coherentie is een veel groter probleem dan een mogelijke instrumentalisering .’

11.11.11 hamert vooral op het belang van het Zuiden dat voor OS altijd vooraan moet blijven staan: ‘Om ontwikkeling op een doeltreffende manier na te streven is een autonoom beleid nodig, met duidelijke ontwikkelingsdoelstellingen waarbij mensenrechten en humanitair recht centraal staan. Ook voor de besteding van ontwikkelingsgeld is het belangrijk dat de autonomie van ontwikkelingssamenwerking gewaarborgd blijft, zodat de belangen van het Zuiden gegarandeerd worden.’

Die belangen zijn veel ruimer dan de letterlijke hulp die landen krijgen, dat maakt de koepel overigens heel duidelijk in haar Geeneilandrapport, waarvan slechts één hoofdstuk specifiek over ontwikkelingssamenwerking gaat, terwijl de rest van het rapport kijkt naar de standpunten van de partijen in verband met rechtvaardige fiscaliteit, internationaal klimaatbeleid, internationale handel, migratie en recht op voedsel.

Fragiele landen

België hanteert al jaren dezelfde lijst van 18 partnerlanden voor Ontwikkelingssamenwerking. Geregeld wordt gesuggereerd dat die lijst te lang is in vergelijking met de middelen en capaciteit van de Belgische OS. Met minder partnerlanden zou de impact van de samenwerking groter worden, is de redenering. De insider: ‘Er staan nu landen op waar onze uitstraling kleiner is dan het controlelampje van een ijskast, bijvoorbeeld Tanzania, Mozambique en Oeganda. We zouden ons beter concentreren op Centraal-Afrika en West-Afrika, waar de Europese strategische belangen veel groter zijn.’  De huidige regering is echter gekomen en voorbij gegaan zonder een dergelijke ingreep zelfs maar te proberen.

België hanteert wel een voorkeursoptie voor samenwerking met Minst Ontwikkelde Landen (MOL’s) en Afrikaanse landen. De facto betekent dit ook een belangrijke aanwezigheid van fragiele staten in het samenwerkingspakket. Carl Michiels vindt die keuze terecht: ’ Het grootste deel van de armen leeft vandaag weliswaar in Middeninkomenslanden, maar het probleem daar is er meer één van ongelijkheid dan van onderontwikkeling, en daar kunnen we met de klassieke instrumenten van OS weinig aan doen.’

Bij 11.11.11 hebben ze meer twijfels: ’ Het ondersteunen van het middenveld in middeninkomenslanden heeft ook veel zin, omdat het politici kan aanzetten tot het voeren van een inclusiever beleid. Ook samenwerking in functie van global public goods als milieu, klimaat of sociale bescherming blijft belangrijk en zinvol.’ Bovendien, vindt 11.11.11, ‘focust België in die fragiele staten te veel op technische interventies. De politieke kant van de zaak wordt te vaak uit het oog verloren. We zien ook regelmatig onvoldoende flexibiliteit en een aarzeling om risico’s te nemen.’

De algemene aversie van risico’s leidt tot het opleggen van strikte en starre regels voor voorbereiding, uitvoering en afwikkeling van programma’s.

De algemene aversie van risico’s –ook wel genoemd: de angst voor een mediaschandaal– leidt tot het opleggen van strikte regels voor voorbereiding, uitvoering en afwikkeling van programma’s. Die regels zijn gebaseerd op de behoefte aan maximale controle en beheersing, maar dat botst inderdaad met de behoefte aan doorgedreven flexibiliteit en landenspecifieke aanpak die zeker in fragiele staten geboden is.

Die overtuiging leeft breed in de administratie Ontwikkelingssamenwerking (DGD), waar hardop nagedacht wordt over manieren om effectief op te treden in bijzonder moeilijke omstandigheden, zoals bijvoorbeeld in Mali sinds de implosie van de staat daar in 2012. Wellicht zal de volgende regering op dit vlak duidelijkere keuzes moeten maken.

Privé-kapitaal

In het licht van de sterk gekrompen budgetten voor OS in een aantal Europese landen én het groeiende debat over de effectiviteit van OS, heeft Europees Commissiaris voor Ontwikkelingssamenwerking Piebalgs sterk ingezet op privé-investeringen als manier om meer geld en meer impact te realiseren. Op 13 mei verscheen er nog een communicatie van de Commissie met een pakket maatregelen om bedrijven sterker bij OS te betrekken.

België heeft zich daar nog niet expliciet over uitgesproken, al zal ons land snel kleur moeten bekennen nu de communicatie ook aan de ministers in de Raad werd voorgelegd op 19 mei.

De Belgische regering heeft die tendens de voorbije regeerperiode niet gevolgd.  Ze maakt een eigen strategienota rond private sector en OS, naar aanleiding van een kritische evaluatie van de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkeling (BIO) door 11.11.11 en een artikel in MO*. 11.11.11 is behoorlijk positief over die strategienota en noemt ze ‘een goed begin dat een aantal belangrijke principes vastlegt’. De keuze om enkel te investeren in lokale kmo’s en bedrijven wordt geapprecieerd, net als het belang van een coherent beleid dat bevestigd wordt.

11.11.11: ‘Goede principes, al kan een echte beoordeling natuurlijk pas wanneer het die effectief wordt geïmplementeerd. Daarin verwachten we een belangrijke rol van het Platform Ondernemen voor Ontwikkeling, dat in de nota is voorzien en waaraan ook de ngo’s zullen deelnemen.’ Als het van VLD en N-VA afhangt zal een komende regering veel meer inzetten op de markt als instrument voor ontwikkeling dan op het versterken van sociaal overheidsbeleid.

11.11.11 pleit voor  voorzichtigheid bij het inzetten van hulp in allerlei publiek-private constructies. ‘De ervaringen in ontwikkelingslanden leren dat er onvoldoende garanties zijn op vlak van transparantie en medezeggenschap door de betrokken gemeenschappen. Het is ook niet altijd duidelijk of dergelijke constructies  werkelijk ontwikkelingsrelevant zijn en of ze nieuwe investeringen mogelijk maken die anders niet aan financiering zouden raken op de markt.’