Armoede, ontwikkeling en mondialisering. Een nieuwe wind?

Op de top van de G-8 in juli in Okinawa stond ook een armoedeverslag op de agenda. Het IMF maakte onlangs van zijn leningsfaciliteit voor structurele aanpassing een leningsfaciliteit voor armoedevermindering. Al deze initiatieven worden genomen in het kader van het eerste VN-decennium voor de uitroeiing van de armoede, dat loopt van 1997 tot 2006.

Vanwaar die plotse, hoge belangstelling? Is het de internationale instellingen dan menens met hun boodschap dat ontwikkeling een nieuwe inhoud moet krijgen, met meer aandacht voor de echte, sociale behoeften van mensen en met meer armslag voor de nationale staten? Het lijkt bijna te mooi om waar te zijn. Toch kan een zorgvuldige analyse van alle belangrijkste documenten die de VN, de Wereldbank en de UNDP de afgelopen tien jaar over armoede en ontwikkeling verspreid hebben, enkel tot de conclusie leiden dat deze instellingen wel degelijk bedoelen wat ze zeggen. Ze hebben van de strijd tegen armoede hun grootste prioriteit gemaakt. Diezelfde zorgvuldige analyse toont echter aan dat ze ook nog veel meer bedoelen dan dat.

ARMOEDE EN ZELFREDZAAMHEID

In 1972 al maakte de Wereldbank van armoedebestrijding een prioriteit en in 1990 wijdde ze een eerste volledig verslag aan dit probleem. Men zal in de vele verslagen die ze sindsdien heeft gepubliceerd, zowel als in de documenten van de andere mondiale instellingen echter tevergeefs op zoek gaan naar nauwkeurige statistieken en precieze definities. De Bank stelt zelf dat haar cijfers slechts benaderend zijn en dat er nog steeds een groot gebrek aan betrouwbare en vergelijkbare statistieken bestaat. Er valt uit haar verslagen dan ook niet af te leiden dat de afgelopen twintig jaar de armoede wereldwijd toegenomen zou zijn, rekening gehouden met de bevolkingsgroei .

Een duidelijke omschrijving van wat armoede is, bestaat er evenmin. Op het eerste gezicht kan dit verbazen, maar het is geenszins een nieuw gegeven en ook geenszins een kenmerk van internationale instellingen. Armoede, begrepen als een materieel tekort, is namelijk wel een objectieve realiteit voor honderden miljoenen mensen in de wereld, maar is tegelijk ook altijd een ideologische constructie geweest, die op de politieke agenda geplaatst wordt als daar behoefte aan ontstaat. Het gaat dan niet om de behoeften van de armen, maar om die van de niet-arme samenleving en van de politieke wereld, op zoek naar een nieuw project of een nieuwe legitimiteit. Vandaar dat men ook in de wetenschappelijke literatuur weinig concreet houvast vindt voor armoede-onderzoek.

Er doet zich daarbij een vreemd verschijnsel voor, dat vooral in de jongste teksten van de internationale instellingen tot haast schizofrene resultaten leidt. Enerzijds worden grote en dure inspanningen geleverd om meer gegevens te verzamelen over monetaire armoede. Wellicht beseft de Wereldbank niet hoe cynisch het klinkt wanneer ze spreekt over het ‘Afrikaanse succesverhaal’: de armoede is er de afgelopen twintig jaar enorm toegenomen, maar nergens anders werd zo’n vooruitgang geboekt met het meten van die armoede. Anderzijds wordt er in de definities van armoede meer en meer de klemtoon gelegd op het ‘multidimensionele’ karakter ervan en wordt er steeds meer belang gehecht aan de niet-monetaire aspecten.

Voor de Wereldbank is armoede vooral een kwestie van ‘kwetsbaarheid, gebrek aan macht en aan participatie’ geworden. Ze staaft dit met uitspraken van de armen zelf die, zo wordt beweerd, geld en inkomen minder belangrijk vinden. De indicator voor menselijke armoede van de UNDP (Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties) houdt helemaal geen rekening meer met het inkomen. Stellen dat armoede méér is dan een tekort aan inkomen is één zaak, maar het inkomen uit de definitie weren opent wel de deur voor alle mogelijke subjectieve en vooral ideologisch gekleurde omschrijvingen.

Het kan dan niet verbazen dat de oplossingen die worden voorgesteld evenmin rekening houden met het inkomen. Ook al werkt men voor de statistieken met een armoedegrens van 1 dollar per dag, in de definities worden de armen vooral voorgesteld als slachtoffers van een tekort aan ontwikkeling en van een fout beleid, van een overheid die met hen geen rekening houdt. Dat moet veranderen en de armen, die zoals alle andere mensen in de wereld tot de soort van de homo economicus behoren, hebben recht op dezelfde kansen. Armen moeten daarom met voldoende kapitaal worden uitgerust: fysiek kapitaal in de vorm van grond of een microkrediet, menselijk kapitaal in de vorm van basisonderwijs en basisgezondheidszorg, en sociaal kapitaal in de vorm van familie- en buurtsolidariteit.

Als de overheid bovendien een gezond macro-economisch beleid voert, alle discriminaties wegwerkt – vooral jegens vrouwen – en zich niet schuldig maakt aan corruptie, dan staat de armen niets nog in de weg om alle kansen waar te nemen die de vrije markt hen biedt. Armen moeten geholpen worden opdat ze ‘zichzelf zouden helpen’. Ze moeten autonoom worden – de nieuwe vertaling van ‘empowerment’ – en voor zichzelf kunnen zorgen. Men begrijpt dan dat de internationale instellingen het inkomen uit hun definities en hun oplossingen geschrapt hebben, want voor dat inkomen moeten de armen zelf zorgen. Ze moeten een baan zoeken of een microbedrijfje stichten. Ze moeten elkaar helpen in tijden van nood. Ze moeten zelfredzaam zijn.

ARMOEDE EN VROUWEN

Men begrijpt dan eveneens waarom armoede in het internationale verhaal zo sterk met vrouwen wordt vereenzelvigd. Cijfers over de monetaire armoede van vrouwen bestaan er niet en de stelling over de ‘feminisering van de armoede’ kan slechts hard gemaakt worden als armoede uitsluitend in niet-monetaire termen wordt bepaald, in de vorm van achterstelling en discriminatie. Maar vrouwen zijn per definitie goede armen die aandacht verdienen. Ze zijn niet zozeer een doelgroep van de armoedestrategie, maar een deel van die strategie zelf. Zij zijn het immers die instaan voor de sociale voorzieningen die de overheid niet langer levert, zij zijn het ook die met hun huishoudelijk én hun communautaire werk verantwoordelijk zijn voor de stabiliteit van hun gezinnen en hun gemeenschappen. Zij zijn het bovendien die onderbetaald werk en slechte arbeidsomstandigheden accepteren, omdat ze nu eenmaal hun kinderen in leven willen houden. En vinden ze geen baan, dan is er het microproject dat hen in staat stelt hun drie rollen tot ieders tevredenheid te vervullen. Kortom, arme vrouwen moeten gelijke rechten krijgen omdat ze een bijzondere variant van de homo economicus zijn.

Het zijn rationele individuen die handelen uit eigenbelang, maar die dat eigenbelang wel spontaan vertalen in termen van het belang van hun gezin en hun gemeenschap. In tegenstelling tot mannen laten ze geen enkele kans onbenut, ‘they swallow their pride’, zoals de VN het elegant uitdrukt. Maar net door armoede met vrouwen te associëren kan ook de aandacht afgeleid worden van andere maatregelen die hier bij ons, een eeuw geleden, de verpaupering hebben verdrongen, met name sociale zekerheid en lonen die boven de armoedegrens uitkomen.

ARMOEDE EN MONDIALISERING

De specifieke maatregelen voor armoedebestrijding die de internationale instellingen voorstellen zijn echter slechts een deel van het hele verhaal en ze komen pas in laatste instantie aan bod. Voorop in de strategie staat immers economische groei. Die groei moet weliswaar ook komen van de productieve activiteiten van de armen zelf – ‘pro-poor growth’ -, maar het belangrijkste recept blijft de liberalisering van de handel, integratie in de wereldmarkt, begrotingsevenwicht en lage inflatie. Het komt erop neer dat de overheid een economische omgeving creëert waarin de vrije markt goed kan functioneren.

Sinds kort is het besef gegroeid dat hier ook een goede regelgeving nodig is - om investeringen en intellectuele eigendom te beschermen bijvoorbeeld - evenals respect voor de regels van de rechtsstaat en de mensenrechten. Multinationals mogen niet in ethische verlegenheid gebracht worden. Indien de economische mondialisering tot hiertoe niet aan alle mensen ten goede is gekomen, is ook dit weer de schuld van een falende overheid. Want mondialisering houdt volgens alle documenten ‘kansen en risico’s’ in, en het komt er dus op aan al het nodige te doen opdat iedereen kansen zou krijgen.

Zo wordt stilaan duidelijk wat er bedoeld wordt met de aansporing om van armoedebestrijding ook op nationaal vlak de grootste prioriteit te maken. Indien die armoede in eerste instantie bestreden wordt door alle maatregelen te nemen die ook precies aansluiten bij wat de mondiale eengemaakte markt vereist, dan hebben de internationale instellingen niet enkel een ethische en sociale verantwoording voor de economische mondialisering gevonden, maar tevens een krachtig controlewapen om elk beleid af te straffen dat er niet mee overeenstemt.

Voor de Wereldbank is armoede een ‘integrerend’ thema, wat betekent dat alle aspecten van het beleid ervoor in aanmerking komen. Onder het mom van armoedebestrijding kan op die manier de controle op het beleid van arme landen versterkt worden en kunnen de voorwaarden voor het verkrijgen van leningen of het verminderen van de schuldenlast worden uitgebreid en versterkt. Volgens diezelfde liberale logica houdt armoedebestrijding ook in dat de bestaande sociale bescherming, in de vorm van een min of meer ontwikkelde sociale zekerheid, afgebouwd wordt. Die sociale zekerheid komt immers vooral de niet-armen ten goede, de werknemers van de formele sector en de ambtenaren. Hun sociale bescherming is niet van algemeen belang en kan dus geen taak van de overheid zijn. Deze mensen kunnen zich een particuliere verzekering aanschaffen. En zoals reeds gezegd, ook voor de armen zijn uitkeringen uit den boze. Armoede bestrijdt je met kansen. Het is aan de armen zelf die kansen te nemen of niet.

ARMOEDE EN ONTWIKKELING

Armoedebestrijding en mondialisering gaan dus hand in hand. Men kan zelfs stellen dat armoedebestrijding geen sociale correctie op het neoliberale beleid is, maar juist het sluitstuk ervan. Want niet alleen wordt een universele sociale zekerheid uitdrukkelijk veroordeeld als zijnde in strijd met de behoeften van een vrijemarkteconomie, er wordt bovendien een kader gecreëerd waarin geen enkel aspect van het nationale beleid van arme landen nog aan de controle van de internationale instellingen kan ontsnappen. Armoedebestrijding is daarom in laatste instantie ook de doodsteek voor wat vroeger ‘ontwikkeling’ heette.

Hoeveel kritiek men op de praktijk van het ontwikkelingsbeleid en de ontwikkelingshulp van de rijke landen ook mag hebben, het volstaat enkele oudere internationale documenten door te nemen om te beseffen hoe diep de oude idealen van politieke emancipatie, nationale economische zelfstandigheid en sociale modernisering inmiddels zijn begraven. We weten weliswaar wat de tekortkomingen van het oude ontwikkelingsdiscours waren, onder meer op het vlak van ecologie, culturele verscheidenheid en gender. Deze ‘nieuwe’ dimensies zijn nu in het internationale ontwikkelingsproject ten volle aanwezig, maar alle oude thema’s en eisen van de Derde Wereld zijn verdwenen: eerlijke prijzen, rechtvaardige handelsrelaties, soevereiniteit over de natuurlijke hulpbronnen, controle op multinationals, industrialisering en modernisering van het productieapparaat. Sociale verandering staat niet langer op het programma. Armoedebestrijding houdt op als de armoedegrens is bereikt. Ze laat de economische ongelijkheid en de bestaande machtsverhoudingen intact.

Ontwikkeling is een mensenrecht geworden, maar in feite stelt men vast dat hiermee alle begrippen die vroeger voor de nationale staten golden, nu nog enkel op individuen van toepassing zijn. Het zijn de arme mensen die nu ontwikkeld worden, zoals ze in de negentiende eeuw beschaafd moesten worden. Het zijn individuen, die recht hebben op soevereiniteit en ‘menselijke veiligheid’. Het in stand houden van een nationaal leger wordt niet verenigbaar geacht met armoedebestrijding. Het zijn de individuen die recht hebben op zelfbeschikking en zelf hun lot in handen moeten nemen. Het zijn ook de individuen, die zich in microschulden steken en als laatste potentieel voor economische groei zichzelf mogen exploiteren.

Dat is wat de Wereldbank, de Verenigde Naties en de UNDP met hun ‘holistische’ ontwikkeling en ‘multidimensionele’ armoedebestrijding bedoelen. Wie de voorstellen van de Wereldbank, om aan de nationale staten meer armslag te geven, leest in het licht van het sinds 1990 opgebouwde armoedeverhaal, ziet nog weinig ruimte voor een echt ander beleid. De Wereldbank stelt een matrix voor met veertien vakjes voor de prioriteiten van het ontwikkelingsbeleid. Dertien ervan heeft ze zelf al ingevuld. De nationale staten moeten ‘het roer weer in handen nemen’, zo stelt ze, maar wie aandachtig leest, kan zien dat enkel de snelheid en het gevolgde parcours voor keuze vatbaar zijn. Het voertuig, het verkeersreglement en het eindpunt werden in Washington bepaald. En het IMF blijft instaan voor de controle op het macro-economisch beleid.

Toch geven ook de jongste verslagen van de Wereldbank soms een indruk van stuurloosheid. ‘Ontwikkeling is mogelijk’, zo wordt gesteld, ‘maar niet onvermijdelijk’. Dankzij de lessen uit het verleden weten we zeer goed wat nooit goed kan functioneren – socialisme en overheidsinterventies in de economie, bijvoorbeeld - , maar we weten nog niet goed wat gegarandeerd wél zal functioneren. De markt heeft grillen en we weten niet of de mondialisering een cycloon dan wel een zacht briesje met zich meebrengt, aldus de UNDP. De Wereldbank slaat spijkers met koppen wanneer ze onomwonden stelt: ‘Het enige wat we met zekerheid weten is dat de toekomst anders zal zijn dan het heden.’ Waarmee het nut van de Bank als zelfverklaarde ‘kennisbank’ is bewezen. Het mag duidelijk zijn dat de internationale instellingen geen enkele schuld kan treffen voor de armoede in de wereld. Enkel de nationale staten die nalaten het gepaste kader te creëren en de armen zelf die de hen geboden kansen niet grijpen zijn verantwoordelijk voor het onheil dat ze zichzelf en de rest van de wereld aandoen.

Armoede moet bestreden worden, aldus de internationale instellingen, omdat ze de spil is van een aantal andere, grensoverschrijdende problemen die de wereldvrede bedreigen: vernietiging van het milieu, bevolkingsgroei, migratiestromen, aids enz. Armoedebestrijding is dus een algemeen belang van de hele wereldgemeenschap. Bovendien past deze armoedebestrijding perfect in een wereldwijde strategie van herschikking van de verhoudingen tussen markt, staat en maatschappij, waarin een deel van de economie verder wordt losgekoppeld van de maatschappelijke relaties en van politieke regulering. De economie, zoals de natuur, beantwoordt aan wetten die moeten gerespecteerd worden. Ongelijkheid wordt toegeschreven aan een bestendige natuurlijke orde en moet slechts bestreden worden voor zover ze de stabiliteit en de economische groei in gevaar brengen. Ontwikkeling wordt herleid tot armoedebestrijding. De staat moet instaan voor het algemeen belang, dit is het goed functioneren van de eengemaakte wereldmarkt en het bestrijden van de armoede. En de armen, zij zorgen voor zichzelf.

Francine Mestrum heeft aan de Université Libre de Bruxelles gedoctoreerd over armoede en globalisering.