De vos preekt de passie

Als de twee internationale financiële instellingen de PRSP goedkeuren, kunnen de landen genieten van schuldvermindering onder het HIPC-Initiatief voor de arme landen met een hoge schuldenlast of Highly Indebted Poor Countries.
Elke PRSP moet de volgende elementen bevatten:
1. een diagnose en analyse van de bestaande armoedesituatie;
2. een strategie voor armoedebestrijding en keuzes voor specifieke acties;
3. voorstellen van budgetten die aan die verschillende acties toegekend zullen worden;
4. een beschrijving van de wijze waarop het hele proces en de uitkomst ervan zullen opgevolgd en geëvalueerd worden.
Daarnaast moet elke regering ook aangeven hoe vertegenwoordigers van een zo ruim mogelijke kring van belanghebbenden of stakeholders, zowel binnen de overheid als daarbuiten, zullen participeren in de verschillende fasen van het proces.

Ook vijf jaar na de lancering zorgt de nieuwe aanpak voor uiteenlopende standpunten en verwoede discussies tussen believers en non believers. De non believers vertrekken vanuit de voorgeschiedenis van het schuldenprobleem en zien de PRS-aanpak doorgaans als oude wijn in nieuwe zakken: een nieuw kader voor de oude voorwaarden of conditionaliteit die IMF en Wereldbank aan nieuwe kredieten verbinden. Achter de nieuwe benamingen van de programma’s en kredietlijnen herkennen ze de opzet, methoden en attitudes van het oude structurele aanpassingsbeleid. Het nieuwe beleid zit volgens hen te sterk onder de vleugels van IMF en Wereldbank en biedt daarom ook weinig perspectief dat de structurele oorzaken van armoede echt worden aangepakt. Hoogstens willen ze erkennen dat het nieuwe beleid ideaal gesproken wel meer initiatiefrecht en inspraak mogelijk maakt voor het betrokken land en zijn bevolking. Dat het nieuwe kader ook andere eisen stelt aan de ontwikkelingssamenwerking en de donorgemeenschap nieuwe mogelijkheden biedt, is een neveneffect dat aan belang wint.

De believers, die vanuit de praktijk van de ontwikkelingssamenwerking naar de PRSP kijken, maken doorgaans een andere inschatting. Zij zien een donorkader dat gebaseerd is op een breed overlegd nationaal planningsdocument met een sterke klemtoon op armoede. Er is een kans om systematisch over te stappen van een verouderde projectaanpak naar soepele sectoraal gerichte of algemene budgetsteun. Deze evolutie in de gehanteerde hulpinstrumenten, die meer verantwoordelijkheden inzake beleid en beheer doorschuift naar de partnerlanden, kan als baanbrekend beschouwd worden. In geval van een projectbenadering transporteren de donoren, bij gebrek aan vertrouwen in de capaciteiten van de lokale instellingen, zowat hun volledige beheerinstrumentarium naar het partnerland. Verschillende donoren hanteren bovendien vaak verschillende instrumenten, waardoor de ontwikkelingslanden gigantisch veel tijd en energie moeten investeren om aan die uiteenlopende eisen te voldoen. Deze relatie tussen donor en partnerland negeert volledig de bestaande instellingen van het hulpontvangende land en bevat te weinig aanmoedigingen om die instellingen verder te ontwikkelen. Dat heeft veel negatieve gevolgen. Daarom is er de laatste jaren een evolutie in de richting van hulpinstrumenten zoals sectorale en budgetsteun, waarbij meer verantwoordelijkheden bij het partnerland zelf liggen. De klemtoon ligt dan op de uitbouw en versterking van het eigen beleids- en beheersapparaat. De donoren doen inspanningen om hun instrumenten te harmoniseren en af te stemmen op die van het partnerland, al gebeurt dat wel tergend traag en met ongelijke tred en enthousiasme. Zo kan de PRSP werken als een katalysator die de evolutie in de hulpinstrumenten kan bevorderen.

De believers zijn zich overigens wel bewust van de met schulden verbonden voorgeschiedenis, van het prille karakter van de raadpleging van de betrokken bevolking en van de sterke dominantie van IMF en Wereldbank in de hele aanpak. Maar ze beschouwen het gewicht van de Bretton Woodsinstellingen als een tijdelijk euvel. Ze geloven dat dit gewicht in de komende jaren kan verminderen, door een sterkere inbreng van andere donoren en door de versterking van de onderhandelings- en beheerscapaciteit in de betrokken landen.

Welke visie het dichtst bij de waarheid aanleunt, hangt af van land tot land en van de fase waarin het PRS-proces zit. In dit cahier schotelen we een breed gamma van aspecten en opinies voor, telkens ondersteund met argumenten. Zo kan de lezer zich zelf een oordeel vormen.

We bekijken de bedenkelijke ontstaansgeschiedenis en de grote zwakheden van de PRS-aanpak. We hebben het ook over de vernieuwende invloed die deze aanpak bij oordeelkundig kan hebben op de aard en werkwijzen van de ontwikkelingssamenwerking en op het beleid in de betrokken landen. We vragen de Belgische overheid en een Belgische NGO of ze hun werkwijze al aangepast hebben. In een artikel wordt nagegaan hoe het zit met de genderdimensie: zijn de PRSPs genderblind of zijn integendeel lessen getrokken uit het verleden van de Structurele Aanpassingsprogramma’s, zodat de onlosmakelijke band tussen gender en ontwikkeling nu voldoende aan bod komt?

In de PRS-aanpak geldt het eigenaarschap of ownership van landen over hun armoedebestrijdingsbeleid als een essentieel basisprincipe. Dat betekent ook dat er geen strak uitgestippelde blauwdruk mogelijk en wenselijk is. De processen van armoedebestrijding kunnen grondig verschillen van land tot land. Er zijn wel algemene bevindingen en tendensen te onderscheiden, maar de toepassing daarvan in concrete landen moet met de nodige omzichtigheid gebeuren. Vertrekkend vanuit dit basisprincipe van de PRS-aanpak is het logisch om de aandacht te richten op enkele landenstudies. We toetsen de theorie aan de soms erg stugge praktijk in Rwanda, Oeganda en Bolivia. Daarbij ligt de nadruk sterk op de successen en problemen bij de participatie van de lokale bevolking aan het nieuwe beleid. In de landenstudie over Oeganda gaan we heel specifiek in op de thematiek van opvolging en evaluatie, een scharnierfase in de PRS-aanpak die tot nu toe meestal naar het achterplan verwezen bleef.

We geven ook aan welke lessen de PRSP-schrijvende regeringen uit hun ervaringen trekken en welke suggesties tot verbetering zij zelf doen. Enkele weken voor het beëindigen van dit cahier stelde de onafhankelijke evaluatiedienst van het IMF zijn beoordeling van de PRS-processen in een aantal landen voor. In dit cahier brengen we een samenvatting van de belangrijkste en erg interessante bevindingen.

In het denken over schuldverlichting en armoedebestrijding kunnen we niet om de Engelse terminologie en afkortingen heen. Wie niet zo thuis is in dat jargon, vindt achteraan in het cahier een overzicht van de belangrijkste elementen.
De lezer besteedt best niet al te veel aandacht aan het onderscheid tussen PRSP en PRS, twee afkortingen die ontelbaar veel keren in de teksten voorkomen. Er is in theorie wel een verschil: met PRS of Poverty Reduction Strategy wordt de strategie voor armoedebestrijding bedoeld, met PRSP of Poverty Reduction Strategy Paper het concrete beleidsdocument dat regeringen moeten opstellen. In de praktijk worden de twee afkortingen nogal vaak door elkaar gebruikt.

Nathalie Holvoet is econome en als docente verbonden aan het Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer (IOB) van de Universiteit Antwerpen en aan de interuniversitaire opleiding Vrouwenstudies. Haar expertise situeert zich op het vlak van impactevaluatie (methodologische en beheersaspecten) en macro- en micro-economische dimensies van de gender- en ontwikkelingsthematiek, met specifieke aandacht voor onderzoek naar intrahuishoudelijke allocatie en gendergevoelig budgetteren.
nathalie.holvoet@ua.ac.be

Rudy De Meyer is Diensthoofd Studie en Publicaties van 11.11.11 vzw, de koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging. Hij is redactielid van MO*noordzuidCAHIERS en medesamensteller van dit cahier.
rudy.demeyer@11.be