Een wassen neus

De centrale macro-economische beleidsbepalingen, inclusief de doelstellingen voor economische groei en inflatie, en het vertrouwen in het fiscaal, monetair en buitenlands beleid, evenals de structurele beleidsmaatregelen om de groei te versnellen – het zouden allemaal thema’s van het publieke debat moeten zijn.

In dit artikel tonen we aan dat de participatie van de Boliviaanse civiele maatschappij bij de vastlegging van de macro-economische programma’s gering is. Er bestaat geen structuur voor overleg over macro-economische thema’s. Evenmin is er voldoende politieke wil of erkenning van de organisaties van de bevolking. Er zijn geen aanwijzingen dat alternatieve voorstellen enige invloed hebben op het macro-economische beleid. Het IMF beweert dat zijn rol bij het bewerkstelligen van participatie zich beperkt tot steun aan de regering opdat die processen van beleidsbepaling zou openstellen voor debat en dat het zelf geen rechtstreekse consultatie van de bevolking moet en kan organiseren.

De Nationale Dialoog 2000

Het enige mechanisme waarover de civiele maatschappij in Bolivia beschikt om het openbare beleid te beïnvloeden, naast de parlementaire vertegenwoordiging, is de Nationale Dialoog. In het jaar 2000 hebben verscheidene sociale groeperingen in dat kader de voorstellen van de Boliviaanse Strategie van Armoedevermindering (EBRP) besproken. In theorie is de financiële steun van het IMF nu gebaseerd op die EBRP en is dus rekening gehouden met de voorstellen van de civiele maatschappij. Maar daar zijn wel enkele bedenkingen bij te maken. Om te beginnen werd de Dialoog 2000 gestructureerd per thema en werden de sociale, economische en politieke onderwerpen afzonderlijk behandeld. In tegenstelling met het voorstel van het IMF werd de consultatie met de vertegenwoordigers van de civiele maatschappij beperkt tot de sociale thema’s, zonder de mogelijkheid om de fundamenten van het macro-economisch model in vraag te stellen. Ten tweede hebben de meest kwetsbare bevolkingsgroepen niet deelgenomen aan Dialoog 2000. Een basisprobleem van de Nationale Dialoog is dan ook het gebrek aan participatie van de vakbonden en de beperkte aandacht voor de verwachtingen van de samenleving, in het bijzonder van de meest verarmde sectoren. De internationale financiële instellingen hebben geen oog voor deze problemen. Zo maakt de gezamenlijke evaluatie van IMF en Wereldbank van mei 2001 geen melding van de kritiek van de belangrijkste netwerken van de Boliviaanse civiele maatschappij, noch van de grote sociale protesten die plaatsvonden in april en september/oktober 2000. Evenmin wordt verwezen naar de context waarbinnen de Dialoog 2000 werd gehouden: het land verkeerde in staat van beleg, er waren wegblokkeringen en de belangrijkste boerenvakbond CSUTCB hield net zijn congres, waardoor deze organisatie en andere vertegenwoordigers van de civiele maatschappij zoals de federatie van cocaboeren en de eenheidsvakbond niet konden deelnemen aan het overleg. De Dialoog 2000 kan dus bezwaarlijk participatief genoemd worden. In de praktijk is de dialoog slechts in beperkte mate participatief, is de EBRP niet participatief en heeft er bij de PRGF helemaal geen participatie plaats. Tijdens onze interviews met vertegenwoordigers van de Wereldbank, het IMF en de regering bleek niemand kennis te hebben van een plan voor een publieke consultatie over het macro-economisch beleid.

Participatie bij de opvolging van en de controle op het overheidsbeleid

Er is meer discussie over de participatie van de civiele maatschappij bij de opvolging van de EBRP dan bij de formulering van het macro-economisch beleid. De opvolging en evaluatie van de strategie en de PRGF vanuit de civiele maatschappij moet gebeuren via het Mechanisme voor Sociale Controle (MSC). Volgens een wet uit 2002 heeft het MSC de bevoegdheid om sociale controle uit te oefenen bij de implementering van de EBRP en het gebruik van de financiële middelen die vrijgemaakt worden door het HIPC-initiatief; om een overeenkomst te sluiten met de uitvoerende macht over de indicatoren voor de evaluatie van de resultaten, effecten en impact van de EBRP; om het beheer en de uitvoering van programma’s en projecten van armoedebestrijding op te volgen; om klachten in te dienen bij het Nationaal Congres, het Rekenhof en andere staatsinstellingen over mogelijke onregelmatigheden bij het beheer en de administratie van de overheidsinstellingen en ten slotte om vertegenwoordigers aan te wijzen bij departementale en lokale instellingen, zodat er sociale controle is op de werking van die instellingen.

Er bestaat veel verwarring over de reikwijdte van het MSC. Volgens de diensten van de president heeft het MSC bevoegdheid over de nationale begroting en over het openbaar beleid in het geheel. Volgens de vertegenwoordiger van het IMF in Bolivia beoordeelt het MSC alle macro-economische aspecten. Volgens de sociale commissie van de Boliviaanse bisschoppenconferentie CEPAS-Caritas zou het MSC in eerste instantie enkel onderwijs, gezondheidszorg, de productieve infrastructuur en ook de financiële middelen van het HIPC-initiatief opvolgen. Op dit ogenblik is de capaciteit van het MSC beperkt. Gedurende het eerste werkingsjaar heeft de instelling zich geconcentreerd op haar eigen werking en slechts een gering aantal controles kunnen uitvoeren. Ook zijn er vragen bij de representativiteit: ondanks het feit dat het MSC zich wil onttrekken aan de invloed van de Kerk, blijft deze een grote impact uitoefenen. Anderzijds heeft het MSC contact opgenomen met bilaterale donoren en is voorgesteld om het MSC te laten deelnemen aan CISE, de Interinstitutionele Raad voor Opvolging en Evaluatie van de EBRP, samen met onder andere de vice-minister voor Participatie en het Nationaal Instituut voor de Statistiek. Die stappen zouden het functionele karakter van het MSC ten aanzien van de overheid nog eens versterken en de kloof met de civiele maatschappij vergroten.

De andere groepen van de civiele maatschappij die deelnemen aan de opvolging van de EBRP en de aanwending van de HIPC-middelen, lijken in toenemende mate geïnteresseerd. Die belangstelling kwam er vooral vanaf het moment dat de regering een herformulering van de strategie voor armoedebestrijding aankondigde. De resultaten van de toepassing van de EBRP, de doeltreffendheid bij het gebruik van de HIPC-middelen, de sectorale implicaties, de band met het macro-economisch programma en het onderhandelingsproces tussen de regering en het IMF zijn thema’s die nu door verscheidene NGOs en sociale organisaties opgenomen worden. Een fundamenteel probleem hierbij is de beschikbaarheid van actuele en precieze informatie.

De noodzaak om de impact van het overheidsbeleid te evalueren

In Key Features of IMF Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) Supported Programs (2002) beweert het IMF dat het met zijn nieuwe aanpak de armoedevermindering in het centrum van al zijn programma’s probeert te plaatsen en elementen van het armoedebestrijdingsbeleid wil verbinden met het globale macro-economische beleid. Maar dat zijn louter veronderstellingen en er bestaan vanuit het IMF geen analyses over de verwachte resultaten of over de impact van het vroegere beleid in de specifieke nationale context. Het is onmogelijk een uniform beleid op te leggen aan landen of regio’s die sterk verschillen en te veronderstellen dat de impact dezelfde zal zijn. Bijgevolg bestaat er heel wat discussie tussen de internationale financiële instellingen, de regeringen van donorlanden en activisten van de civiele maatschappij over de noodzaak van een evaluatie van de impact van de beleidsmaatregelen en de voorwaarden van de multilaterale programma’s, vóór en na hun implementatie.

De overheidsinstantie die in Bolivia verantwoordelijk is voor de opvolging en evaluatie van de EBRP is de CISE. In zijn rapport van 2002 beschrijft deze raad enkel de implementering van de strategie op het institutionele terrein. Het document beperkt zich tot de kwantitatieve beschrijving (in percentages) van de activiteiten die zijn uitgevoerd, die nog uitgevoerd moeten worden en die in uitvoering zijn. Het bevat geen analyse over de richting die de EBRP tijdens de eerste etappe uitgegaan is. Er worden geen details gegeven over de aard van de projecten en de uitgevoerde activiteiten, voornamelijk met betrekking tot rurale ontwikkeling en het bevorderen van de productie. Bijgevolg toont de tot nu toe gerealiseerde opvolging niet aan dat de armoede gedaald is en of de armoedebestrijding is geïntegreerd binnen het macro-economisch beleid zoals vooropgesteld door het IMF.

De internationale financiële instellingen en de impactevaluaties

In het nieuwe kader van armoedebestrijding is er een toenemende behoefte om de impact van het economisch en sociaal beleid op de armen te kennen en te begrijpen. De Wereldbank en het IMF erkennen dat die impactevaluaties fundamenteel zijn en moeten gebeuren voor de formulering van een nieuwe PRSP. “Een sociale impactanalyse moet de gevolgen voor het welzijn van de verschillende sociale groepen van de beleidsmaatregelen vóór, tijdens en na de toepassing evalueren, met speciale aandacht voor de kwetsbare groepen en de armen” – aldus de handboeken. Volgens de internationale financieringsinstellingen wordt via deze evaluatie een opening gecreëerd voor een nationaal debat over de beleidsmogelijkheden van een land. Als resultaat van dat proces zullen groeperingen van de civiele maatschappij de plannen van de internationale financieringsinstellingen en de regering kunnen bestuderen en rekening houden met de verwachte impact op de armoede. De evaluatie moet ook diverse sociale groepen een kans bieden om een bijdrage te leveren vanuit hun ervaringen met vroegere beleidsmaatregelen. Op die manier zal – theoretisch althans – het debat over het macro-economisch beleid flexibeler en opener verlopen.

Het IMF en de Wereldbank ondersteunen het idee van een sociale impactanalyse. De bank neemt het leiderschap en de technische leiding op zich, terwijl de verantwoordelijkheid voor het ontwerp en de implementering bij de regering van het betrokken land ligt. De sociale impactanalyses zouden stevig verankerd moeten zijn in het nationale proces van de formulering van de PRSP. Begin 2001 begon een gezamenlijke werkgroep van IMF en Wereldbank een kader en een programma te ontwikkelen om de sociale impactanalyse te integreren in de programma’s die de PRSP-processen ondersteunen. De Wereldbank beloofde om technieken en methodes te ontwikkelen en publiceerde in april 2002 een voorlopige gids, waarvan het gebruik nog niet verplicht is. Tijdens de internationale bijeenkomst over de herziening van de PRS-focus in januari 2002 verklaarde de voorzitter van de Wereldbank dat er binnen de zes maanden sociale impactevaluaties in uitvoering zouden zijn en dat deze methode op zeer korte termijn ingevoerd zou worden bij de PRS- en PRGF-programma’s. Maar toch is men in 2003 nog niet gestart met de uitvoering van de sociale impactanalyses en bovendien vertonen de internationale financieringsinstellingen weinig haast.

De belangstelling vanuit de civiele maatschappij voor de sociale impactanalyse

Op dit ogenblik betonen de NGOs en andere kritische nationale en internationale bewegingen veel interesse voor sociale impactanalyses. Dit spruit vooral voort uit de tegenstrijdige resultaten van de Structurele Aanpassingsprogramma’s (SAPs), die in grote mate ontworpen werden zonder rekening te houden met de werkelijkheid. De ‘aanpassingen’ zijn nu programma’s geworden die zich moeten aanpassen aan de realiteit van het land en er is toenemende kritiek op het IMF omdat het algemene recepten oplegt. Er bestaan heel wat studies die de negatieve effecten aantonen van ‘algemene’ voorwaarden op kwetsbare en arme bevolkingsgroepen. Het eindrapport van het Internationaal Participatief Netwerk voor de Opvolging van de Aanpassingsprogramma’s (SAPRIN) merkt op: “na twee decennia aanpassingsprogramma’s is het vrij evident dat deze niet vanzelf gaan wijzigen om een bijdrage te leveren aan de vermindering van armoede en ongelijkheid” en “de feiten suggereren dat de macro-economische voordelen veel lager zijn uitgevallen dan de verwachtingen van de internationale financiële instellingen”.

Werk in precaire omstandigheden is in Bolivia de belangrijkste vorm van werkgelegenheid geworden voor tachtig procent van de bevolking op het platteland en 63 procent in de stad. Bovendien is de werkgelegenheid onstabieler geworden en blijven de inkomens dalen. De open werkloosheid is toegenomen van 4,4 procent in 1997 tot meer dan elf procent in 2001. In 1999 leefde 63 procent van de bevolking onder de armoedegrens en 37 procent in extreme armoede. Gedurende de jaren 1990 heeft slechts een heel beperkt segment van de bevolking vooruitgang gekend. Studies over de inkomensverdeling in 2000 tonen aan dat twintig procent van de bevolking 59 procent van het inkomen ontvangt en dat aan het andere uiteinde twintig procent van de bevolking het moest stellen met drie procent (in 1992 was dat nog 4,3 procent – de ongelijkheid is dus groter geworden). De NGOs en de civiele maatschappij willen dat de fouten die zijn gemaakt met de toepassing van de SAPs niet herhaald worden bij de nieuwe programma’s van armoedebestrijding. Nationale en internationale groeperingen eisen van de internationale financieringsinstellingen dat ze zo snel mogelijk ex-ante impactevaluaties opnemen in al hun programma’s.

Hoe vordert de sociale impactanalyse en de opvolging van het economisch en sociaal beleid?

In Bolivia heeft de regering nog geen plannen uitgewerkt voor een sociale impactanalyse en er bestaat een opmerkelijke verwarring over het tijdschema voor de uitvoering ervan. Volgens de vertegenwoordiger van het IMF zou het ideaal zijn deze analyse uit te voeren voor de PRGF van start gaat. Maar realistisch bekeken acht hij het onwaarschijnlijk dat dit zou gebeuren en dat dit invloed zou hebben op de onderhandelingen met het land. Er is momenteel weinig kans dat de sociale impactanalyse uitgevoerd wordt vóór de volgende onderhandelingsronde. Dat betekent dat er geen mogelijkheid zal zijn om nieuwe ideeën aan te reiken inzake de strategie en noodzakelijke maatregelen om het gedeelde streefdoel van economische groei en armoedevermindering te bereiken. De regering draagt de grootste verantwoordelijkheid om een sociale impactanalyse in werking te stellen. De CISE ontwikkelt het systeem, de methodologie en de indicatoren. Toch is er tot nu toe zeer weinig vooruitgang geboekt. Met de hulp van het Britse departement voor internationale samenwerking DFID probeert de CISE een methodologie voor participatieve evaluaties uit te werken. Het plan van de CISE concentreert zich op gemeenten en departementen, maar er ontbreken nog indicatoren voor de EBRP op gemeentelijk niveau en de CISE moet die verder op punt stellen. Tegelijk zijn de nationale indicatoren zo algemeen dat het moeilijk zal zijn om vast te stellen of er reële vooruitgang is bereikt. De EBRP bepaalt dat de meting van de armoede ontwikkeld zal worden door de overheid, de privé-sector en de civiele maatschappij voor het geheel en voor elke sector. Maar er wordt geen melding gemaakt van de monitoring van het macro-economisch programma in het algemeen, noch van het feit of een armoedefocus deel zal uitmaken van die opvolging.

De vertegenwoordiger van het IMF in Bolivia ziet buiten het MSC geen andere vorm van participatie van de civiele maatschappij aan de opvolging van het economische en sociale beleid. Hij wijst er ook op dat Bolivia niet beschikt over aangepaste technieken om een opvolging of evaluatie met de omvang van een sociale impactanalyse uit te voeren. Ten slotte bevestigt hij dat er geen mogelijkheid bestaat dat het IMF zijn werking zou uitbreiden naar de monitoring door de civiele maatschappij.

Besluiten

Meer participatie is een basisvoorwaarde voor het succes van het ‘nieuwe’ beleid van het IMF. Nochtans blijken de ontworpen kanalen niet de meest geschikte. In Bolivia blijkt de Nationale Dialoog onvoldoende participatief te zijn, waardoor de strategie voor armoedebestrijding die vanuit deze dialoog vertrekt ook niet als voldoende participatief beschouwd kan worden en bijgevolg evenmin het PRGF-programma van het IMF. Wat is dan de legitimiteit van het beleid, wanneer er geen participatie plaatsheeft en wanneer geen rekening wordt gehouden met de beleidsopties en strategieën van de bevolking? De bevolking moet actief kunnen deelnemen aan het debat, de identificatie van acties en het vaststellen van doelstellingen en instrumenten van zowel het sociale als het economische beleid. Hiervoor zijn grotere inspanningen nodig bij de verspreiding van informatie en het in de praktijk brengen van het debat. Anders bestaat het risico dat eender welke vernieuwing van de programma’s van het IMF – armoedebestrijding, meer participatie en impactanalyse van het beleid – slechts een discours blijven van de internationale financieringsinstellingen en de regeringen. Zowel de multilaterale financieringsinstellingen als de regeringen die het neoliberale ontwikkelingsmodel toepassen, verwaarlozen de evaluatie van de resultaten van hun beleid en van de impact op de bevolking. Volgens ons willen zij enkel de logica van hun voorstellen en beleidsopties aantonen en uitleggen, hoewel al is aangetoond dat deze ontwikkelingsstrategie geen duurzame economische groei mogelijk maakt en dat hogere groei evenmin betekent dat heel de bevolking in de vruchten kan delen. De internationale financieringsinstellingen en vooral de Boliviaanse regering moeten hun ontwikkelingsbeleid herzien, want anders zal dit alleen maar armoede blijven genereren. Daarom eisen wij dat de Boliviaanse regering een sociale impactmeting van haar beleid uitvoert, als voorwaarde voor de nieuwe PRGF en vóór de ondertekening van het volgende akkoord met het IMF. Deze evaluatie moet van multidisciplinaire aard zijn en alle dimensies van armoede omvatten. Zij mag zich niet beperken tot het luik van de voorziening van basisdiensten. Het IMF en de Wereldbank moeten hun belofte nakomen en de uitvoering van deze analyse ondersteunen. De impactanalyse moet uitgevoerd worden met de participatie van alle actoren die deel uitmaken van het ontwikkelingsproces. Hiervoor moeten het IMF en de Wereldbank, maar vooral de regering, alle noodzakelijke informatie op het gepaste moment en in het Spaans verspreiden, in het bijzonder de ontwerptekst van de volgende intentieverklaring, vooraleer die verklaring door de Boliviaanse regering ondertekend wordt.

Cecilia Ramos en Jenny Richmond zijn medewerkers van CEDLA, het Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario in Bolivia. Dit artikel werd geschreven in mei 2003.
Vertaling en bewerking: Koen Warmenbol
koen.warmenbol@11.be