Het sociale luik van de omwenteling in Oost-europa

Omdat de prijzen geliberaliseerd werden, de inflatie (aanvankelijk) hoog was en de uitkeringen vrijwel nergens geïndexeerd werden, lieten veel regeringen toe dat de reële waarde van de uitkeringen werd uitgehold. De uitdaging voor alle partijen bestond er dan ook in om de restanten van de (premature) ‘socialistische verzorgingsstaat’ over de drempel van de revolutie te dragen. Dat was niet alleen een kwestie van het behoud van de relatief hoge sociale uitgaven. Idealiter kwam het er ook op neer de instellingen te creëren van een moderne verzorgingsstaat en die te verzoenen met de eisen van een competitief, in de wereldeconomie geïntegreerd economisch systeem.

Hoe de hervorming van het sociaal systeem moest gebeuren, daarover bestonden in het begin van de jaren negentig slechts weinig praktische ideeën. Voorop stonden economische hervormingen. Zij die meenden dat er eerst een nieuwe sociale politiek moest worden ontworpen vooraleer een economische liberaliserings- en stabiliseringspolitiek in de praktijk kon worden gebracht, vormden een minderheid. De samenhang tussen beide doelstellingen - economische groei en sociale politiek- was zoek of allesbehalve optimaal. In Polen placht men zich bijvoorbeeld te spiegelen aan de economische productiviteit van de ‘Aziatische tijgers’; tegelijk beweerde men ook een hoge graad van sociale bescherming na te streven, zoals in de West-Europese verzorgingsstaten van na de Tweede Wereldoorlog. Met welke concrete politiek die combinatie gestalte kon worden gegeven, bleef echter een raadsel in de ogen van hen die radicale neoliberale recepten afwezen.

Geen financiële middelen

Niemand kan ontkennen dat de eerste postcommunistische regeringen met zware sociale problemen werden geconfronteerd. Vrijwel allemaal dienden ze snel middelen en formules te vinden om de sociale spanningen te verminderen, de druk op de arbeidsmarkt te verlichten en de weerzin voor fundamentele verandering te overwinnen. De aanvankelijke oplossingen hadden, in het kader van dit crisismanagement, onveranderd een kortetermijnkarakter. Vaak kwamen ze neer op vervroegde pensionering, aanmoediging voor vrouwen om thuis te blijven en kleine aanpassingen aan het uitkeringssysteem. In Polen werd een hele generatie van boven de vijfenveertig -een paar miljoen werknemers- naar huis gestuurd. Het oude systeem was immers niet berekend op grote en structurele werkloosheid. Sommige van die oplossingen -zoals vervroegde pensionering- bemoeilijkten overigens het vinden van structurele oplossingen op langere termijn. In Hongarije, waar in de jaren negentig één op zes mensen ouder was dan zestig, dreigde een dergelijke oplossing de toekomstige betaalbaarheid van de pensioenen te hypothekeren( naar verwachting zal het aantal zestigplussers er toenemen van 19 procent in 1990 tot bijna 27 procent in 2020). Toch schoof de eerste postcommunistische Hongaarse regering -zoals vrijwel alle andere postcommunistische regeringen- cruciale keuzen inzake de sociale instellingen op de (middel)lange baan.

Na enkele jaren werd duidelijk dat aan meer duurzame en betaalbare oplossingen inzake sociale zekerheid niet kon worden ontkomen. Mooie maar ideële scenario’s mochten worden opgeborgen. Het project van een klassieke sociaal-democratische verzorgingsstaat, zoals dat na de Tweede Wereldoorlog in West-Europa gestalte werd gegeven, kon in de omstandigheden van de (groten)deels onproductieve Oost-Europese overgangseconomieën niet worden gekopieerd. Voor een genereuze sociale politiek met een universalistisch karakter en een geringe selectiviteit (bij de uitkeringen), bestond theoretisch een groot politiek draagvlak; in de praktijk konden de financiële middelen daarvoor onmogelijk worden gegenereerd. De revolutie had afstand gedaan van de idee van economische sturing om een sociale politiek te (kunnen) financieren. Bovendien was de economische en fiscale crisis in Oost-Europa te acuut om -zoals in het Spanje van na Franco- de ontwikkeling mogelijk te maken van een meer ambitieuze sociale politiek als complement van de democratische verandering (in Spanje stegen de sociale uitgaven van 9,9 procent van het BNP in 1975 naar 17,8 procent in 1984). In de context van een snelle overgang naar een vrije markteconomie, leek het niet mogelijk om het universalistische karakter van het bestaande sociaal systeem te vrijwaren.

In de ogen van neoliberalen was het handhaven van een brede sociale politiek ook niet wenselijk. Een dergelijke politiek legde een hypotheek op het streven naar economische groei op middellange termijn. En zonder groei viel, in hun ogen, geen noemenswaardige daling van de armoede te verwachten. Daarom moest veeleer worden uitgekeken naar een minder genereus sociaal systeem, dat de bestaande budgettaire problemen niet nog meer verergerde en de financiering van andere ‘overgangsnoden’ niet in de weg stond. De achterliggende vaststelling daarbij was dat de buitenlandse investeringen ondermaats bleven. De middelen voor de transformatie zouden bijgevolg vooral intern moeten worden gegenereerd. Zo gingen economische overwegingen een doorslaggevende rol spelen bij de zoektocht naar een nieuw sociaal systeem. Samen met neoliberale economische filosofieën deden ook opvattingen inzake sociale politiek die in het buitenland waren ontwikkeld, hun intrede in Oost-Europa.

Structurele ingrepen

Het uitwerken van een sociaal systeem dat meer aangepast is aan de fiscale toestand van de samenleving, is in Oost-Europa een delicate onderneming. Per slot van rekening betrof het de vervanging van sociale systemen die redelijk functioneerden en minimale zekerheid garandeerden, zolang de ‘socialistische’ economieën groeiden en geïsoleerd bleven van de internationale economie. Aan dat isolement kwam met de revolutie definitief een einde. Voortaan zouden de Oost-Europese economieën ongeremd en snel geopend worden voor de wereldmarkt en voor de wetten van het kapitalisme. Dat leek op termijn de efficiëntste weg naar duurzame economische groei: een niet-functionerend economisch systeem vervangen door een autonoom functionerende economie. Dat impliceerde ook het sluiten van niet-rendabele ondernemingen. In de praktijk werd daardoor een sociaal systeem gedestabiliseerd zonder dat over een werkzaam alternatief overleg werd gepleegd en zonder dat sociale regelingen uit het verleden adequaat werden aangepast.

De negatieve gevolgen van de snelle opening van de Oost-Europese economieën lieten niet op zich wachten. Onder het gewicht van de economische liberalisering kraakten de drie pijlers die het vorige sociale systeem legitimeerden: werkzekerheid voor iedereen, sociale bescherming via een systeem van gesubsidieerde prijzen en het stelsel van bedrijfsgebonden sociale voordelen. Bedrijven mochten voortaan afdanken; subsidies voor productie en consumptie werden verminderd of afgeschaft. Het systeem van bedrijfsgebonden sociale zekerheidsregelingen bleef aanvankelijk redelijk overeind. Het ging echter steeds minder naar behoren functioneren, omdat de bedrijven niet geneigd (of niet langer in staat) bleken te investeren in sociale faciliteiten. Vooral de consequentie van dat laatste werd niet tijdig ingezien. De traagheid waarmee beslissingen werden genomen inzake een alternatieve financiering van sociale transfers, illustreerde de onzekerheid met betrekking tot nieuwe institutionele vormen van sociale bescherming. Vooral was niet duidelijk door wie -de staat, de gemeenten, de werknemers en werkgevers- de sociale functies van de bedrijven zouden worden overgenomen. Waar wel enige duidelijkheid werd geschapen -zoals in Polen, waar regionale overheden sociale functies overnamen- kwam de nationale overheid haar financiële verplichtingen niet volledig na.

In Polen en Hongarije werden, in tegenstelling tot sommige andere Oost-Europese landen, de bestaande sociale transfers en faciliteiten niet afgebouwd. Het probleem was veeleer dat met de snel oplopende werkloosheids- en armoedecijfers tekorten rezen in de sociale kassen. Het oude systeem, niet gespeend van een ernstige scheefgroei, dreigde onbetaalbaar te worden. Vers geld was er niet. Ondermeer omdat informele economische circuits welig verder tierden, kampten de eerste postcommunistische regeringen met grote financieringsproblemen. Feitelijk bleven er voor hen slechts twee mogelijkheden over om de tekorten aan te vullen: ofwel de premies verhogen, ofwel bezuinigingen realiseren aan de uitgavenkant. Aanvankelijk werd in Polen en Hongarije voor de eerste mogelijkheid gekozen. De gevolgen waren pervers. Bedrijven gingen de loonmassa drukken -lees: zij verhaalden de verhoogde premies op de werknemers- of zochten naar andere wegen om die ‘nieuwe belasting’ te ontduiken. Vervolgens verdween nog meer arbeid naar de ‘niet-contribuerende’ informele economie, hetgeen finaal een verdere daling van de premie-inkomsten veroorzaakte. In die omstandigheden bleef er voor de overheid weinig anders over dan te kiezen voor de tweede mogelijkheid: snoeien in de uitgaven. Op die manier werd zij geconfronteerd met hét dilemma van de sociale politiek in Oost-Europa: hoe meer sociale bescherming verzekeren voor het groeiende aantal behoeftigen, en tegelijkertijd de totale sociale uitgaven inkrimpen vanwege al dan niet reële budgettaire beperkingen.

Geen enkele postcommunistische regering is er in de jaren negentig in geslaagd te ontsnappen aan dat dilemma. Zelfs de meest sociaal voelende regeringen overwogen een ‘evenwichtige, zorgvuldige maar consequente inperking van de inkomenstransfers die de levensstandaard op peil houden’. Concreet betekende dat vanaf 1993-1994 het terugschroeven van te genereuze uitkeringssystemen en een betere ‘targeting’ van de (schaarse) middelen op de echte armen in de samenleving. Overal werd het recht op een werkloosheidsuitkering beperkt in de tijd. Ook het verwerven zelf van een uitkering werd bemoeilijkt. In Polen en Hongarije zagen regeringen met ex-communisten zich verplicht hetzelfde te doen. In Polen werd het recht op werkloosheidsuitkering beperkt tot drie maanden voor hen die hun job verloren als gevolg van hun ‘eigen schuld’ en voor hen die een passende job weigerden. In het midden van de jaren negentig bedroeg de uitkeringsduur in Polen, zoals in Hongarije, twaalf maanden, waarbij voor speciale gevallen de duur kon oplopen tot achttien maanden. Ook aan het verstrengen van de voorwaarden om een uitkering te verkrijgen, ontsnapten ex-communisten niet. In Polen werden in januari 1995 gezinstoelagen ‘aan de inkomens getoetst’: alleen gezinnen waarvan het inkomen per hoofd lager was dan veertig procent van het gemiddelde loon, kregen nog een toelage. Op die manier werden tal van gezinnen van een uitkering beroofd.

Even onontkoombaar waren structurele ingrepen in de sociale zekerheid en vooral in de sector van de pensioenen. Zowel in Polen als in Hongarije werd met ex-communisten in de regering de pensioenleeftijd verhoogd. In Polen werd de pensioengerechtigde leeftijd in 1994 gebracht op 65 voor mannen en 60 voor vrouwen. Later doken er plannen op om in de pensioensector over te gaan tot een partiële privatisering. De inspiratie kwam van de Wereldbank. De operatie behelsde een gedeeltelijke vervanging van de bestaande collectieve pensioenen door een verplichte pensioenregeling bij particuliere pensioenfondsen. In Hongarije zijn die voorstellen in de zomer van 1997 goedgekeurd. In Polen werden ze ontworpen voor de parlementsverkiezingen van september 1997 en daarna, door de nieuwe regering, goedgekeurd.

Pensioenen

Toch plooiden de Hongaarse en Poolse postcommunistische elites niet volledig voor de neoliberale dogma’s. In Hongarije hield de regering Antal wel degelijk rekening met egalitaire reflexen bij de bevolking. Zij was huiverig, ook om ideologische redenen, voor de sociaal-politieke risico’s van liberale economische recepten. Daarom koos zij voor een graduele aanpak. Met een relatief zachte fiscale en monetaire politiek, en een laks loonbeleid, hoopte zij te anticiperen op oplopende sociale kosten. De sociale instellingen van het vorige regime bleven daarbij grotendeels intact. Meer zelfs, de economische elites etaleerden een zekere trots bij hun pogingen om een aantal sociale functies van het bedrijfsleven in stand te houden. Dat gebeurde in de vorm van (weliswaar gereduceerde) sociale voordelen, herscholingsmogelijkheden en jeugdactiviteiten. Dat ‘welwillend paternalisme’ was een erfenis van het communisme. Het bleek een middel om protest te voorkomen op de werkvloer. Soms ging het uit van managers die ‘gesocialiseerd’ werden onder het laatcommunisme, maar getekend bleven door de herinnering aan de opstand van 1956. Een en ander verklaart waarom ‘welfare spending’, naar internationale normen, hoog bleef in Hongarije.

Paradoxaal genoeg geeft ook het voorbeeld van Polen aan dat de toegeeflijkheid van nieuwe elites tegenover neoliberale opvattingen niet zo groot was als men op het eerste gezicht zou denken. Vanzelfsprekend, de schoktherapie van de eerste postcommunistische regering sneed diep in het vel van de bevolking. Maar die voortvarendheid op het economische vlak, botste met het ‘sociaal conservatisme’ van de vakbeweging Solidariteit. Die deelde met de ex-communisten de bekommernis om de ‘sociale verworvenheden van de Volksrepubliek’ te vrijwaren. De Polen werden met een forse daling van hun levensstandaard geconfronteerd, maar aan het sociale zekerheidsstelsel werd -zoals in Hongarije- aanvankelijk niet structureel geraakt. Meer zelfs, sociale uitgaven gingen in de eerste jaren na de revolutie een nog groter deel van het BNP uitmaken. Vooral de pensioenuitgaven schoten naar omhoog. Zij gingen van acht procent van het Bruto Binnenlands Product in 1990, naar dertien procent in 1992, naar zestien procent in 1995.

Het pensioenprobleem vormt dé uitdaging van alle sociale hervormers in Oost-Europa. Pensioenstelsels worden er gekenmerkt door ‘hoge bijdragen, een toenemende ontduiking van die bijdragen en lakse voorwaarden voor een voortijdige pensionering’. Zeer genereuze pensioenregelingen vormen een erfenis van het communisme; met pensioneringsleeftijden die naar internationale normen bijzonder laag liggen; met speciale pensioenadministraties voor boeren, politiemensen en militairen; en met invaliditeitsuitkeringen die bijvoorbeeld in Polen 41 procent van de gepensioneerden betroffen. Vooral dat laatste leidde -reeds voor de revolutie- tot een fameuze scheefgroei. Niet minder dan vijf van de negen miljoen gepensioneerden waren, in de jaren negentig, jonger dan de officiële pensioenleeftijd. ‘Gepensioneerden’ die jonger zijn dan de officiële pensioenleeftijd waren verantwoordelijk voor dertig procent van de pensioenkosten. Aan het verhelpen van die scheefgroei hebben de eerste postcommunistische regeringen zich niet gewaagd. Daarvoor vormden pensioenen een te gevoelige politieke materie, getuige ook het opduiken van ‘pensioenpartijen’. Evenmin waagden zij zich aan het uitdokteren van meer structurele en op termijn betaalbare oplossingen met betrekking tot het pensioenstelsel én andere onderdelen van de sociale zekerheid. Zowel in Polen als in Hongarije werd die hete aardappel doorgeschoven naar de regeringen met ex-communisten.

Hongarije werd het eerste Oost-Europese land dat het ‘communistische’ pensioensysteem radicaal hervormde. In 1994 werd de wetgeving aangepast om privé-pensioenfondsen mogelijk te maken. Die kenden aanvankelijk slechts een beperkt succes. Medio 1997 bestonden er ongeveer 180 fondsen. Zij wisten slechts vijf procent van de economisch actieve bevolking te bereiken. Vanwege de enorme druk op de collectieve pensioenfondsen, door de verwachte aanwas van gepensioneerden in het begin van de eenentwintigste eeuw, drongen zich echter nieuwe maatregelen op. Per 15 juli 1997 stemde het Hongaarse parlement een pensioenhervorming die een partiële privatisering behelsde. Vanaf 1998 moest een kwart van de bijdrage verplicht worden gestort in de kassen van privé-pensioenfondsen. Jonge werknemers kregen bovendien de mogelijkheid om uit het oude systeem te stappen. In Polen bereidde een regering met ex-communisten een analoge hervorming voor. In tegenstelling tot Hongarije gebeurde dat echter pas op het einde van de legislatuur. Vier van de elf wetten in dat verband werden nog voor de parlementsverkiezingen van september 1997 goedgekeurd. Daarna voltooide de nieuwe Poolse regering de hervorming.

Het klopt dat de hervorming van het pensioenstelsel, zoals die door de Hongaarse en Poolse regeringen werd ontworpen, geïnspireerd was door richtlijnen die onder meer door de Wereldbank werden geformuleerd. In beide gevallen wordt het aandeel van de overheid in het pensioenstelsel verminderd en gecompenseerd door verplichte bijdragen aan privé-pensioenfondsen. Beide pijlers van het nieuwe stelsel kunnen eventueel nog worden aangevuld met een derde pijler. Die houdt in dat zij die later over een ruimer pensioen wensen te beschikken vrijwillig (kunnen) bijdragen aan een privé-pensioenfonds. Hoewel die hervormingen minder ver gingen dan die welke door de Wereldbank in Chili werden op de sporen gezet, gingen zij naar West-Europese normen behoorlijk ver.

Ideologische crisis

De kwestie van de pensioenfondsen is illustratief voor de hervorming van het sociaal systeem in Oost-Europa in de jaren negentig. Bij die hervorming is in aanzienlijke mate de toon gezet door (neo)liberale opvattingen uit het buitenland. Volgens sommigen zijn de Oost-Europese revoluties de eerste revoluties in de geschiedenis waarbij de sociale politiek werd beïnvloed en vorm is gegeven door internationale financiële instellingen. Vrijwel alle postcommunistische regeringen moesten in meerdere of mindere mate buigen voor de druk van die kant. Een ‘aangepaste’ sociale politiek was een vast onderdeel van de onderhandelingen met het IMF, de Wereldbank en andere financiële instellingen. Veel begrip voor de reëel toegenomen armoede werd daarbij niet getoond. Nieuwe leningen waren onlosmakelijk verbonden met opgelegde besparingen in de sociale sector. Financiële bijstand voor de economische hervormingen werd afhankelijk gemaakt van het terugschroeven van te genereuze uitkeringen, zoals de Hongaarse regering ondervond in het voorjaar van 1995. Op die manier slaagden de Poolse en Hongaarse regeringen erin om hun budgettaire tekorten binnen voor het IMF aanvaardbare grenzen te houden.

Vanzelfsprekend, reeds in de jaren zeventig werden analoge neoliberale opvattingen inzake sociale politiek in de praktijk gebracht in Latijns-Amerika. Dat zij ook in Oost-Europa ingang vonden, verbaasde vanwege de voorgeschiedenis van de nieuwe regimes. Volgens sommigen viel die ontwikkeling echter niet tegen te houden. In de Oost-Europese economieën, met hun lage productiviteit, bedroegen de uitgaven voor welfare, onderwijs en gezondheidszorg op het einde van de jaren tachtig ongeveer één vierde van het BNP, tegen tien procent in Latijns-Amerika. Bovendien bleken die uitgaven in het begin van de jaren negentig nog te stijgen, zodat hervormingen onontkoombaar waren. De richting ervan werd vervolgens bepaald door de modes van de tijd. De Oost-Europese omwentelingen voltrokken zich immers in de context van het heersende economische neoliberalisme op wereldvlak. De ‘ideologie van het concurrentievermogen’ was alomtegenwoordig. In 1989 was die weliswaar over haar hoogtepunt heen, maar de val van het communisme gaf een nieuwe impuls aan neoliberale opvattingen. Zowel in West-Europa als in de Verenigde Staten bleven uitkeringen onder vuur liggen; geen wonder dan ook dat met betrekking tot Oost-Europa gesproken werd van ‘overmatige sociale bescherming’. De noodzaak om een meer ‘actieve’ sociale politiek te introduceren -een opvatting die in de jaren negentig ook in West-Europa aan aanhang won- vond een directe echo in Oost-Europa. Terwijl in West-Europa experimenten met een meer actieve sociale politiek meestal niet gepaard gingen met privatisering van de sociale zekerheid, was dat in Oost-Europa anders. Voor de zware budgettaire problemen was er daar zogezegd geen andere uitweg dan het privatiseren van bepaalde segmenten van de sociale zekerheid.

De ideologische crisis van de verzorgingsstaat in het Westen beïnvloedde op die manier de omvorming van de premature ‘socialistische verzorgingsstaten’ in het Oosten. Zij bemoeilijkte de zoektocht naar meer inheemse oplossingen inzake een nieuw sociaal systeem. De West-Europeanen bleken niet in staat om te gepasten tijde werkzame alternatieven aan te reiken. Omgekeerd leek het verdwijnen van de laatste maatschappelijke systemen die zich verweerden tegen de ‘volledige vermarkting’, geen positieve zaak voor al wie in West-Europa ijverde voor het behoud van de klassieke verzorgingsstaat.

Jan Vermeersch is stafmedewerker van het SEVI, de studiedienst van de SP.

Bibliografie

BRABER, en DOLLE, Emiel, Zekerheid in de verdrukking, Sociale zekerheid in Centraal - en Oost-Europa, Oost-Europa Verkenningen, Amsterdam, mei 1996.

DEACON, Bob, The New Eastern Europe, Social Policy Past, Present and Future, London,Sage, 1992.

ESPING-ANDERSEN, Gosta, Welfare states in transition, National adaptations in global economies, Sage Publications, London, 1996.

DORENBOS, Ruud J., De arbeidsmarkt in Hongarije en Polen, Oost- Europa Verkenningen, Amsterdam, mei 1996.

FERGE, Zsusa, The free market and the welfare state: Experiences from the heart of Europe, ‘Dr. J.M. Den Uyl - lezing’, 9 december 1996.

LECHER, Wolfgang and OPTENHOGEL, Uwe, Regulated deregulation -An option for Central and Eastern Europe, Transfer (Quarterly of the European Trade Union Institute), Nr.3/July 1995, Brussels.

MARQUAND, David, The new reckoning, Capitalism, states and citizens, Polity Press, 1997, Cambridge.

ORENSTEIN, Mitchell, The failures of neo-liberal social policy in Central Europe,Transition, Prague, 28 June 1996.

PRIDHAM, Geoffrey, Transitions to democracy, Comparative perspectives from southern Europe, Latin America and Eastern Europe, Aldershot,Dartmouth,1995.

SZELENYI, Ivan and LADANYI, Janos, An outline of an theory of the empowering state: beyond the welfare state and neo-conservatism, Transit, Winter 1996, Vienna, pp.113-126.