De impact van de “vluchtelingencrisis”: rechten in gevaar in Europa

Alle mensen die aankomen in Europa kunnen, ongeacht status, aanspraak maken op mensenrechten, zegt Catherine Woollard, secretaris-generaal van de Europese Raad voor Vluchtelingen en Ballingen (ECRE). Maar wat betekent dit in de praktijk? Aanspraak kunnen maken op universele mensenrechten, puur op basis van mens-zijn, biedt in realiteit weinig bescherming, zo blijkt.

© Ben White/ CAFOD (cc: Creative Commons)

Vanaf de zomer 2015 tot de lente van 2016 steeg het aantal mensen op zoek naar internationale bescherming in Europa, wat uitmondde in een diepe, politieke crisis. Ondanks de naam “vluchtelingencrisis”, zijn meer correcte termen “crisis in beleidsvorming”, “EU-crisis”, “Europese identiteitscrisis” of zelfs “menselijkheidscrisis”, zoals een vluchteling aangaf in het Civil Society Forum van Vluchtelingenwerk Vlaanderen. Het waren niet de vluchtelingen zelf die de crisis veroorzaakten of er schuld aan hadden.

In vergelijking met 2014 was het aantal mensen dat in 2015 in Europa aankwam, verviervoudigd. Volgens Frontex, het Europese grens-en kustwachtagentschap, kwamen in dat laatste jaar ongeveer 1.5 miljoen personen “illegaal” de EU en de Schengenzone binnen. Hoewel Frontex de term “illegaal” gebruikt, is de voorkeursterm “onregelmatig”. Volgens internationale wetten is het niet illegaal om een grens over te steken op zoek naar bescherming. Frontex schat ook dat het eerder om een miljoen mensen gaat, aangezien veel vluchtelingen twee of meer grenzen oversteken.

Toch verklaren de cijfers op zich niet waarom de situatie uitmondde in een crisis: Europa, wereldwijd het rijkste continent met een bevolking van meer dan 700 miljoen mensen, had dit in de hand kunnen houden. Het continent kent dan ook grotendeels vrede, is relatief divers en zet traditioneel in op de bescherming van mensenrechten. Bovendien zou Europa ook, gezien de demografische veranderingen, voordeel kunnen halen uit de opname van nieuwe volkeren.

Struikelblokken

Hoewel Europa goed met de vluchtelingenstroom had kunnen omgaan, heeft een combinatie van verschillende factoren ervoor gezorgd dat dit niet gebeurde. Het feit dat mensen gedwongen “spontaan” of onregelmatig aankwamen door een gebrek aan veilige en legale routes, riep bij mensen een angstgevoel op, zoals dat in de geschiedenis altijd al het geval is geweest. Ten tweede zorgde een gebrek aan solidariteit er binnen Europa voor dat er geen collectief antwoord kwam; de lidstaten weigerden elkaar te helpen en samen te werken.

Ten slotte was het wettelijk systeem waarin mensen aankwamen, het disfunctionele Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel. Binnen dit systeem zit de Dublinverordening, die zegt dat het land waar de vluchteling eerst aankomt, de verantwoordelijkheid draagt voor de asielaanvraag. De verantwoordelijkheid die Italië en Griekenland hierbij krijgen, is dus niet in verhouding met andere Europese landen.

In beide landen zitten er grote gebreken in het asielsysteem. Daar bovenop komt de ontmoedigende maatregel om personen te registreren op de plaats waar ze Europa binnenkomen en de perverse stimulans – één met tragische gevolgen – om de standaarden laag te houden en zo te voorkomen dat mensen uit andere lidstaten terug naar het oorspronkelijke land van aankomst kunnen gestuurd worden. Dit laatste is dan ook illegaal als de standaarden in het land onder EU-normen vallen op gebied van bijvoorbeeld de ontvangst voor vluchtelingen. Dit alles zorgde ervoor dat de vluchtelingen zich meer gingen verplaatsen doorheen Europa om die landen te bereiken die wél bescherming boden.

“Economische migrant” wordt meer en meer gebruikt als neerbuigende term om mensen te beschrijven die geen recht hebben op bescherming.

Het merendeel van de mensen die aankomen in Europa – nu en sinds 2015 – heeft recht op internationale bescherming als vluchteling of onder de vorm van subsidiaire bescherming. De situatie is vergelijkbaar met die van 15 jaar geleden, toen slechts aan een kleine meerderheid asielzoekers bescherming werd verleend. Dit geeft ook weer dat tot twee derde van de mensen die in 2015 op zoek waren naar asiel, Syriërs waren (een derde van de personen werd geregistreerd als Syrisch, een derde als “nationaliteit onbekend” bij aankomst, maar velen hiervan zijn waarschijnlijk Syrisch).

De erkenningsgraad voor vluchtelingen (het percentage van asielaanvragers dat bescherming krijgt), ligt voor Syriërs die in Europa aankomen, hoger dan 98 %. Hongarije vormt hierop als enige land een uitzondering. In 2016 was de erkenningsgraad van Syriërs in Hongarije 8 %, in het eerste kwartaal van 2017 viel die terug tot onder de 4 %. Met andere woorden: op dit moment wordt slechts 4 % van de Syriërs die in Hongarije asiel aanvragen erkend als vluchteling en bescherming geboden. Naast Syrië waren in 2015 de twee hoofdlanden van herkomst Afghanistan en Irak en dit bleef ook zo in 2016.

Er zijn natuurlijk ook migranten die naar Europa komen voor andere redenen – een gebrek aan jobs en kansen, armoede, aftakeling van het klimaat, corruptie, wanhoop, opportunisme, … “Economische migrant” wordt meer en meer gebruikt als neerbuigende term om mensen te beschrijven die geen recht hebben op bescherming, maar het blijft een complexe categorie van mensen.

Mensenrechten

Alle mensen die aankomen in Europa kunnen, ongeacht status, aanspraak maken op mensenrechten. Maar wat betekent dit in de praktijk? Hannah Arendt zei dat het enige wat gevaarlijker is dan jood zijn, mens zijn is. Aanspraak kunnen maken op universele mensenrechten, puur op basis van mens zijn, biedt in realiteit weinig bescherming.

Aanspraak kunnen maken op universele mensenrechten, puur op basis van mens-zijn, biedt in realiteit weinig bescherming.

Rechten hebben slechts betekenis als die ook gepaard gaan met verantwoordelijkheid. Dit niet zozeer in de betekenis van de verantwoordelijkheid van de rechthebbende om zich op een bepaalde manier te gedragen, maar eerder de verantwoordelijkheid van iemand of van een instituut om deze rechten te garanderen. Mensen moeten dus aanspraak kunnen maken op hun rechten en het moet mogelijk zijn om die rechten af te dwingen tegenover een staat of een andere verantwoordelijke partij. Het meeste mensenrechtenwerk focust inderdaad ook op toegang tot en uitvoering van die mensenrechten.

Migranten konden zich tijdens de crisis beroepen op internationale mensenrechtenwetgeving, het internationale vluchtelingenrecht, de Europese Conventie en de EU-wetgeving, maar de toegang tot en toepassing van die rechten blijft een probleem. Theorieën over rechten geven aan dat het “niveau van binding” bepaalt over welke rechten een persoon beschikt. Naarmate mensen meer stappen doorlopen, nemen hun rechten toe. Dit gaat van onder de bevoegdheid van een staat staan naar fysieke aanwezigheid in die staat, naar wettelijke aanwezigheid, naar wettelijke verblijf en uiteindelijk duurzaam verblijf. Bij elke stap verwerft de persoon meer rechten.

De Europese staten hebben tijdens crisis, en als antwoord erop, geprobeerd om de toegang tot die rechten binnen de EU te verhinderen door te voorkomen dat mensen de verschillende stappen konden doorlopen. Als een persoon onder de bevoegdheid van een staat valt, heeft hij of zij het recht om hier een asielaanvraag te doen, internationale bescherming aan te vragen en op non-refoulement – niet teruggestuurd worden naar een onveilige plaats – te kunnen rekenen. We hebben vastgesteld dat er een toename is van strategieën om die jurisdictie te vermijden.

Inperking

De crisis heeft de rechten van vluchtelingen, migranten en anderen op verschillende manieren beïnvloed. Eerst en vooral heeft de modus operandi van de crisis zelf rechten op de helling gezet. De crisis werd gebruikt om beleid en legale maatregelen zo snel te legitimeren dat ze niet eerst grondig onder de loep konden worden genomen.

Ten tweede bevatte het antwoord van de EU in de lente van 2016 een reeks wettelijke voorstellen voor de hervorming van het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel met heel wat beperkende maatregelen. Zo was er de toelatingsprocedure bij aankomst waarbij het recht op asiel werd beperkt. Ook kwamen er limieten op vrij verkeer van personen waarbij “tweede bewegingen” van één EU-land naar een ander, bestraft werden. Verder kwamen er ook beperkingen in verblijfsduur, een verplichte jaarlijkse herziening van de status van de persoon, enzoverder.

Ben White/ CAFOD (cc: (cc: by-nc-np)

Mensenrechtenorganisaties hebben de voorstellen geanalyseerd en pleiten ervoor dat de EU die elementen verwijdert die de rechten van vluchtelingen in Europa inperken. De beperkingen – vooral op gebied van recht tot familiehereniging en vermindering van bijstand – zijn op nationaal niveau echter al ingevoerd. Sommige lidstaten, zoals Hongarije, troffen nog veel strengere maatregelen. In haar nieuwe asielwetgeving werden asielzoekers en vluchtelingen automatisch in detentie geplaatst. De Europese Commissie startte hiervoor een inbreukprocedure op.

Ten derde zijn er sommige stemmen in het politieke debat die de bescherming van vluchtelingen ondersteunen, maar andere migranten, die meer en meer te maken krijgen met stigmatisering, hard aanpakken. Hierbij wordt vaak het onderscheid gemaakt tussen rechthebbenden (“echte” vluchtelingen) en niet-rechthebbenden (“economische migranten”).

Er zijn ook meer en meer mensen die onder die categorie van niet-rechthebbenden vallen doordat overheden aanvragen anders beoordelen of sneller aanvragen weigeren hoewel de objectieve omstandigheden niet veranderen. Ten slotte worden personen die niet als vluchteling erkend worden, steeds vaker gedwongen gedeporteerd en hierbij op voorhand opgesloten. Al deze trends zijn vooral merkbaar bij Afghanen die in Europa aankomen. De stigmatisering is vooral acuut bij Afrikanen die het continent bereiken via de zuidelijke Middellandse Zeeroute.

De inperking van rechten gaat in veel Europese lidstaten gepaard met een poging om verantwoordelijkheid te ontlopen, een soort concurrentiestrijd waarbij landen hun rechten inperken door een ongegronde angst te aantrekkelijk te worden bevonden door vluchtelingen. Ten tweede veranderen de wetsvoorstellen die op tafel liggen, niets aan het Dublinsysteem, dat de verantwoordelijkheid afschuift op de aankomstlanden.

Het meest verontrustend is echter de nieuwe strategie waarbij de beschermingsverantwoordelijkheid wordt afgeschoven op andere regio’s.

De inperking van rechten is ook een middel van sommige lidstaten om verantwoordelijkheid van zich af te schuiven.

Tijdens de crisis was er geen voor de hand liggende strategie als antwoord op de situatie. Er heerste een gevoel van paniek en de besluitvorming was ad hoc en vond meestal plaats buiten het kader van de EU, in unilaterale, bilaterale en “mini-laterale” acties.

Nu stellen we een nieuwe opkomende strategie vast, die jammer genoeg gebaseerd is op een beperking van de toegang tot bescherming in Europa. Die strategie bevat drie elementen: een intern restrictiever beleid met minder rechten voor vluchtelingen en asielzoekers in Europa; een grensbeleid dat de toegang blokkeert door niet-ontvankelijkheidsprocedures, fysieke barrières en de vermindering van search and rescue-missies (om de bijbehorende verantwoordelijkheid te vermijden); een buitenlands beleid dat andere landen ondersteunt of hen oplegt om bescherming te bieden door van migratiecontrole een centrale doelstelling te maken van de internationale samenwerking, inclusief het ontwikkelings- en handelsbeleid.

Welcome refugees

In Europa staan rechten dus op het spel, en dit kan een sneeuwbaleffect hebben op het wereldwijde beschermingsstelsel voor vluchtelingen en op de rechtenverdeling in andere regio’s. Toch gaan er vanuit Europa ook veel stemmen op voor vluchtelingen en hun rechten. Met de Welcome refugees-bewegingen kwam een golf van generositeit op gang en ook het aantal vrijwilligers steeg; organisaties die zich inzetten voor vluchtelingenrechten zijn in opmars; vluchtelingen zelf verdedigen meer en meer hun eigen zaak; nieuwe actoren zoals steden en regionale overheden treden naar voor om een rol te spelen; en professionals, van advocaten tot dokters tot leerkrachten, werken pro bono om vluchtelingen te steunen.

En ondanks alles, blijft de publieke opinie in Europa – met als uitzondering die landen waar de overheid extremistisch is geworden – het idee ondersteunen dat we vluchtelingen bescherming moeten bieden en dat Europa hun rechten moet garanderen.

Catherine Woollard is secretaris-generaal bij de European Council for Refugees and Exiles (ECRE)

Deze bijdrage staat ook in het digitale boek Radicaal voor rechten dat verscheen naar aanleiding van Europees Forum over rechten en vrijheden in tijden van toenemende polarisering.

vertaling: Charlotte Teunis

Maak MO* mee mogelijk.

Word proMO* net als 3205   andere lezers en maak MO* mee mogelijk. Zo blijven al onze verhalen gratis online beschikbaar voor iédereen.

Ik word proMO*    Ik doe liever een gift