De moeizame geboorte van de Europese diplomatie

Europa wordt kleiner in een groeiende wereld. Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk zijn grote landen in Europa maar ze staan voor minder dan een procent van de wereldbevolking. De Belgische bevolking vertegenwoordigt amper 0,15 procent van de mensheid. Omdat de wereldbevolking nog toeneemt en de meeste Europese landen vergrijzen en hun bevolking zien afnemen, zal het relatieve gewicht van de Europese landen in de wereld verder afnemen.

Met haar 500 miljoen inwoners is de Europese Unie goed voor zo’n zeven procent van de wereldbevolking. Economisch bokste ze evenwel nog steeds ver boven haar gewicht. Zo is de EU goed voor meer dan dertig procent van de wereldhandel. De Europese Unie heeft de grootste economie ter wereld, met een kleine dertig procent van de wereldproductie. Dat wil zeggen dat haar burgers allemaal samen meer produceren en ook meer verdienen dan eender welke economie ter wereld.

Als de Europeanen de gang van zaken op aarde willen beïnvloeden, kunnen ze beter hun krachten bundelen, vinden velen. Toch blijft buitenlands beleid een domein waar unanimiteit vereist is: alle lidstaten moeten het eens zijn voor de EU iets kan doen.

Nieuwe instrumenten

Dat belet niet dat de Europese politici in het Verdrag over de Europese Unie bepalingen opnamen die het buitenlandse beleid van de EU meer moeten stroomlijnen. Zo voorziet de “Europese grondwet” een Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijke Buitenland- en VeiligheidsBeleid (GVBV).  Dat is momenteel de Britse sociaaldemocratische politica barones Catherine Ashton. Ze zit de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken voor en draagt zo de stem van de 28 regeringen – het intergouvernementele – in zich.

Tegelijkertijd is Ashton vicevoorzitter van de Europese Commissie en vertegenwoordigt ze dus ook de zogenaamde communautaire instellingen – de instellingen van de EU  zelf. Die dubbele hoed moet de coördinatie van deze twee belangrijke instrumenten van buitenlands beleid bevorderen.

Ashton heeft het mandaat om dat gemeenschappelijke beleid te voeren, zo staat het in de Europese grondwet. Daartoe kan ze sinds enkele jaren ook op een eigen Europese diplomatie rekenen. Op 26 juli 2010 werd immers de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO)  boven de doopvont gehouden. En omdat instellingen doorgaans na verloop van tijd beleid maken, net zoals ook beleid de instellingen maakt, zou dit wel eens een belangrijk moment kunnen zijn: het moment waarop een heuse Europese diplomatie met een eigen Europees beleid het licht begon te zien.

Zover zijn we evenwel nog niet. Ashton en haar EDEO moeten het gemeenschappelijk beleid voeren maar dat betekent niet dat zij het buitenlandse beleid bepalen. Dat beleid wordt ten gronde nog altijd bepaald door de Europese Raad (staatshoofden en regeringsleiders) en de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken van de 28 lidstaten. Ashton en de EDEO moeten dat beleid uitvoeren. Ze mogen daarbij wel voorstellen doen om het beleid te ontwikkelen.

Een turbo op de coördinatie

Vraag is natuurlijk of dat nieuwe instrumentarium veel verschil maakt. Hendrik Vos, professor en Europadeskundige aan de Universiteit Gent: ‘Ashton moet echt balanceren op een slappe koord. Ze kan alleen handelen als er unanimiteit is. En dan nog moet ze opletten. Toen ze in de onderhandelingen over de Iraanse kernwapens een akkoord leek tot stand te hebben gebracht, bleken de Fransen plots de grootste tegenstanders. Ashton moest zich dus echt binnenvechten. Dat is niet evident. Maar geef het nog wat tijd, de EDEO is nog heel jong. Op termijn kan ze een expertisecentrum worden dat over een enorme knowhow beschikt. En zoals je weet, is informatie macht.’

Wat het hoofdkwartier van de EDEO in Brussel en de 139 EU-delegaties in het buitenland kunnen bijeenbrengen aan informatie is inderdaad immens.

Ashton moest zich dus echt binnenvechten.

Een ingewijde die de Europese wandelgangen van binnenuit kent, vindt dat Ashton het goed heeft gedaan: ‘Ashton heeft veel geleerd de voorbije vier jaar. Ze heeft respect gewonnen en de manier waarop ze nu de Raad van ministers voorzit en voorbereidt, leidt tot meer besluiten. Toen we vorige week samenzaten over de crisis in de Oekraïne, zei Ashton na twee uur vergaderen met de buitenlandministers dat de bevolking van de EU wel besluiten verwachtte. En dan is er ook een besluit gekomen. Ze kon dat met een zeker gezag zeggen, heel anders dan iemand die zes maanden die raad voorzit – zoals het geval was met het systeem van de roterende voorzitters waarbij elke lidstaat een half jaar de raden van ministers mocht voorzitten.’

Bovendien bracht Ashton als vice-voorzitter van de Commissie ook de Europese Commissarissen bijeen die met het dossier te maken hebben, om  te bekijken wat ze Oekraïne kunnen aanbieden.

28 schoonmoeders

Veel observatoren zijn best te spreken over hoe Ashton haar functie heeft ingevuld. Die autoriteit en goodwill geeft haar ook wat meer speelruimte bezorgd. In principe bepalen de 28 lidstaten het beleid en is er dus eigenlijk niet veel ruimte voor initiatief van Ashton zelf.

‘We hebben stilaan geleerd om haar wat meer maneuvreerruimte te geven’, zegt een expert die anoniem wenst te blijven. ‘Het kan niet dat ze voor de minste beweging telkens naar 28 schoonmoeders moet bellen.’

Jan Orbie, professor internationale relaties aan de UGent, vindt dat Ashton vaak onterechte kritiek heeft gekregen, die soms zelfs seksistisch van toon was. ‘Alsof het een probleem is dat een Europese leider in het weekend voorrang geeft aan haar familie. De job is sowieso onmogelijk. Het is immers een combinatie van de functies van de vroegere Hoge Vertegenwoordiger met de vroegere Commissaris Buitenlandse Relaties, en verder is ze ook nog hoofd van het Europees Defensie Agentschap én verantwoordelijk voor de nieuwe EU-delegaties in het buitenland.’

‘Bovendien heeft de Europese Raad bewust een figuur gekozen die zich niet veel zou profileren boven de lidstaten uit en die een Europese consensus zou zoeken’, zegt Orbie. ‘Het is trouwens ook zo dat de Europese lidstaten vaak niet bereid zijn om actief internationaal op te treden, en het gemakkelijker vinden om zich te verschuilen achter een “traag” Europees buitenlands beleid dan om zelf de verantwoordelijkheid te nemen. Dat laat ook toe om de schuld op de EU  af te schuiven als het fout loopt. Dat is de blame-it-on-Brussels-strategie. Vanuit dit perspectief heeft Ashton haar werk eigenlijk niet slecht gedaan. Ze heeft gedaan wat de lidstaten van haar verwachten: geen eigen agenda nastreven, zoveel mogelijk consensus zoeken en lidstaten in de schaduw zetten wanneer ze niet kunnen of willen handelen.’

Ashtons successen: Iran & Kosovo

Bart Staes, al vele jaren Europarlementslid voor Groen, vindt dat Ashton het niet zo slecht deed:  ‘De EU reageerde traditioneel pas laat en traag op humanitaire tragedies en potentiële conflicten. Buitenlandvertegenwoordiger Catherine Ashton begon dan ook aan een schier onmogelijke opdracht. Terwijl ze vaak afhankelijk was van de instemming van de lidstaten om concrete stappen te kunnen zetten,  moest ze tegelijkertijd  de Europese diplomatie vanuit het niets opbouwen.’

Net als vele anderen vindt Staes dat Ashton succes boekte in Iran en Kosovo. ‘Ondanks het feit dat de EU inzake buitenlands beleid nog altijd niet met één stem spreekt,  zijn er wel degelijk enkele successen geweest: het weer op de rails krijgen van het diplomatieke spoor in het nucleaire dossier, en het feit dat men Kosovo en Servië aan één tafel heeft gekregen om aan een regeling te werken voor hun aloude conflict. Ook de reactie van de EU op de Russische inval op de Krim hoort in het rijtje van de betere Europese diplomatie.’

Probleem is dat Ashton zoveel hoedjes op heeft en zoveel taken moet vervullen dat het eigenlijk te veel is voor één persoon. Daarom treedt de secretaris-generaal van de EDEO, de Fransman Vimont,  in de praktijk op als haar adjunct. Sommigen stellen daarom voor om in de toekomst een echte adjunct te geven aan de Hoge Vertegenwoordiger. Dat is omstreden want ministers van Buitenlandse Zaken treden ook graag op als vertegenwoordiger van de EU.

‘Ashton heeft die kwestie handig aangepakt door te spreken over Team Europe’, zegt een Belgische expert. ‘Ook andere ministers kunnen de EU vertegenwoordigen als ze de afgesproken lijn verdedigen. Als de ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland, Frankrijk en Polen een akkoord gingen onderhandelen in Kiev, was dat op vraag van Ashton. Als de Beneluxministers recentelijk naar Kiev trokken, kon Ashton hen dat niet beletten maar ze deden dat in overleg met Ashton. De Belgische buitenlandminister Didier Reynders zal altijd een paar lines to take vragen als hij zoiets doet.’

 ‘Kerry en Ashton telefoneren de hele tijd met elkaar,’ weet een zegsman van EDEO.

De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Henry Kissinger kloeg ooit dat hij niet wist wie hij moest bellen bij de EU. Is daar nu verandering in gekomen? De EDEO zelf vindt alvast van wel: ‘Kerry en Ashton telefoneren de hele tijd met elkaar’, zegt een woordvoerder van de EDEO.

België boven bij de EDEO

De EDEO telt intussen meer dan 3400 personeelsleden. Daarvan werken er 1457 in het hoofdkwartier in Brussel en 1960 in de 139 EU-delegaties die de EU vertegenwoordigen in 163 landen en internationale instellingen. Het personeel van de EDEO is gerecruteerd uit de Europese Commissie, het secretariaat van de Europese Raad en de ministeries van de EU-lidstaten. ‘Het is een hele uitdaging om al die culturen met elkaar te verzoenen’, zegt Joren Vandeweyer, woordvoerder van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken.

De EDEO heeft een budget van 518 miljoen euro. ‘Dat is een kwart van het budget van het Britse foreign office’, zet de EDEO, dat het bedrag graag in perspectief plaatst. Twee vijfde van dat bedrag gaat naar het Brusselse hoofdkwartier. De rest gaat naar de EU-delegaties.

Met slechts 2% van de Europese bevolking is België toch goed voor 7% van de hogere kaders van de Europese diplomatie.

België is, zoals gebruikelijk bij de Europese instellingen, oververtegenwoordigd bij het diplomatieke personeel van de EDEO. Met slechts twee procent van de Europese bevolking zijn we goed voor zeven procent van de hogere kaders van de EDEO. De Fransen leveren met dertien procent het grootste aantal, een stuk meer dan de Duitsers (9,7 procent), die nochtans met 25 miljoen inwoners meer zijn. De Britten zijn met nog geen acht procent veeleer ondervertegenwoordigd.

Van het totale personeelsbestand van de EDEO heeft dertien procent de Belgische nationaliteit. Joren Vandeweyer: ‘Dat is te wijten aan de traditionele oververtegenwoordiging van België in de Europese Commissie. We hebben echt niet meer nationale diplomaten afgevaardigd dan andere landen.’ Mogelijks speelt die grote Belgische vertegenwoordiging in de beleidsorganen van de EU ook een rol in de traditioneel pro-Europese houding van België en de Belgen. Joren Vandeweyer maakt er geen geheim van: ‘België is voor een sterke EDEO: de dienst moet verder worden uitgebouwd en het beleid verder eengemaakt.’

Hoe dan ook zal de EDEO ervoor zorgen dat Brussel meer dan ooit een van de diplomatieke topsteden van de wereld wordt. In zijn rapport over zijn eerste drie werkingsjaren schrijft de EDEO dat ‘Brussel de natuurlijke locatie moet zijn voor internationale gebeurtenissen waarvan de EU de agenda drijft. Daarom is er een behoefte om ervoor te zorgen dat we de nodige faciliteiten hebben… In het bijzonder moet de EDEO de middelen krijgen om te investeren in een permanente eigen infrastructuur voor dergelijke events.’ 

De EDEO wil dus graag een plaats in Brussel waar ze internationale topevents in stijl kan laten doorgaan. ‘Momenteel stellen wij hen al heel geregeld het Egmontpaleis en Hertoginnedal ter beschikking voor diplomatieke ontmoetingen en dit tegen heel schappelijke prijzen’, zegt Joren Vandeweyer.

139 Delegaties

De huidige 139 EU-delegaties (EUDEL’s) in 163 landen zijn de opvolgers van de voormalige delegaties van de Europese Commissie. Nu vertegenwoordigen ze de EU in in al haar geledingen.

In zeventig van de 163 landen hebben minder dan tien lidstaten een eigen vertegenwoordiging. In vijftig landen zijn er zelfs minder dan vijf lidstaten met een eigen vertegenwoordiging. Via de EUDEL’s  worden Europeanen uit kleinere lidstaten dus op veel meer plaatsen vertegenwoordigd dan voorheen. De vraag stelt zich of de EUDEL’s op termijn consulaire activiteiten zullen ontplooien voor de Europese burgers. Dat ligt momenteel nog gevoelig. Vandeweyer: ‘Het kan misschien wel al in crisissituaties. Als wij met B-Fast als een van de eerste in de Filippijnen waren, hebben andere lidstaten ook van onze vliegtuigen gebruikt gemaakt. België is voor een EU-Fast.’

Het is de bedoeling dat de EUDEL’s ernaar streven het beleid van de ambassades van de lidstaten ter plekke te coördineren. ‘In Kiev was er voortdurend overleg tussen de ambassades en de EUDEL’, zegt Eamonn Prendergast van de persdienst van de EDEO. ‘Zowel in Kiev als in Bangkok, Thailand, heeft het hoofd van de delegatie namens alle lidstaten een standpunt vertolkt tijdens de crisis.’

Toch weten we uit ervaring hoe moeilijk het vaak is om de lidstaten op één lijn te krijgen in het buitenland. Elke lidstaat wil toch zo graag zijn eigen vlag planten. Je kan je moeilijk voorstellen dat een Britse of Franse ambassadeur zich laten coördineren door de Sloveense head of mission van de EUDEL. ‘Toch gebeurt het. In weerwil van de anti-Europese stemming in de Britse publieke opinie, stellen de Britse diplomaten zich in de EU heel loyaal op. Ze volgen de regels’, zegt een Belgische expert.

Quo Vadis?

Vraag is of de EDEO het begin is van een echt eengemaakt buitenlands beleid. Professor Hendrik Vos: ‘Europa heeft een enorm potentieel qua invloed en knowhow maar daar wordt nog geen fractie van gebruikt. Zo’n dingen vergen tijd. Hoe snel het gaat, hangt af van hoe snel de triviliatiteit van de lidstaten zal toenemen.’

De dag dat bijvoorbeeld de EUDEL makkelijker toegang krijgt tot de machtscentra in een land dan de nationale ambassadeurs, zullen lidstaten en nationale ambassadeurs sneller geneigd zijn om gebruik te maken van dat instrument. Vos: ‘ Hoe sneller de grote lidstaten afscheid zullen moeten nemen van hun vroegere grootsheid, hoe sneller ze zich zullen aansluiten bij een eengemaakt Europese buitenlands beleid.’