EU: koning in ontwikkelingsland maar geen morele grootmacht

Van de 90 miljard euro die de rijke landen in 2012 aan officiële ontwikkelingshulp besteedden, kwam er meer dan zestig procent (57 miljard euro) van de Europese Unie. De EU-lidstaten an sich zijn goed voor 45 miljard euro ontwikkelingshulp, de Europese instellingen legden er nog twaalf miljard euro bij. Daarmee is de EU veruit de belangrijkste donor ter wereld. De Verenigde Staten komen met 21 miljard euro nog niet aan de helft van dat bedrag. De Japanse hulp bedraagt slechts zeven miljard dollar. Maakt dat van de EU de morele grootmacht, een macht die met andere woorden uitblinkt door rekening te houden met de noden van andere regio’s?

De EU is veruit de belangrijkste donor ter wereld.

Niet echt. In een recent MO*artikel over het imago van de EU elders ter wereld bleek al dat de ontwikkelingshulp weinig meespeelt in het imago van de EU, behalve in de landen die zelf veel hulp ontvangen. Het feit dat de EU meer investeert in hulp en minder in kanonnen, en ook geen eensgezinde militaire macht is, geeft de Unie wel iets van een herbivore grootmacht. Vreedzaam, ongevaarlijk.

In de landen die wel veel hulp ontvangen, is er zeker appreciatie voor de hulp maar wordt er ook kritisch gereflecteerd over wat die hulp betekent in het totale ontwikkelingsbeleid van de EU. Hoe zinvol is ontwikkelingshulp als de EU zou proberen de ontwikkelingslanden handelsakkoorden op te dringen die ze niet zien zitten, zoals doorgaans het geval was met de Wereldhandelsorganisatie?

En wat te denken van de Europese Partnerschap Akkoorden, een soort vrijhandelsakkoorden die de EU al vele jaren probeert te verkopen aan de landen van Afrika, de Cariben en de Stille Oceaan? Of nog: hoe zinvol is ontwikkelingshulp als de EU geen groothartig klimaatbeleid voert dat zoveel mogelijk de klimaatverandering probeert af te remmen? We weten immers dat de armste landen in veel gevallen het hardst getroffen zullen worden door de gevolgen van de klimaatverandering. 

België: 5,5 op 10

Het thema van de coherentie of samenhang van het ontwikkelingsbeleid is de voorbije jaren eindelijk meer op de voorgrond gekomen. Het gaat niet op dat je enerzijds ontwikkelingshulp geeft en anderzijds in de rest van je beleid geen rekening houdt met de ontwikkelingsnoden van de armste landen. Rijke landen moeten daarom een coherent ontwikkelingsbeleid voeren.

De Amerikaanse denktank Center for Global Development probeert die coherentie in kaart te brengen met zijn Commitment to Development Index. Daaruit blijkt dat de Europese landen erg uiteenlopend scoren maar in globo wel beter dan de VS, Japan of Zuid-Korea. De Scandinavische landen scoren het best met meer dan zes op tien. België staat tiende met 5,5 op tien. De VS, Japan en Zuid-Korea scoren onder de vijf. De lage scores geven aan dat er sowieso nog veel vooruitgang te boeken is. Dat gebrek aan coherentie tast uiteraard de geloofwaardigheid van een land of regio als morele grootmacht aan.

‘Samenhang op het terrein blijkt moeilijker’

Hoe weegt de EU op het ontwikkelingsdebat? MO* sprak met Jan Orbie, professor internationale relaties aan de UGent.

Bestaat er zoiets als een Europees ontwikkelingsbeleid?

Jan Orbie: Eigenlijk heb je 29 Europese vormen van ontwikkelingsbeleid: die van de 28 lidstaten én van de Commissie. Wanneer de EU zegt dat ze de grootste donor ter wereld is, dan doelt ze eigenlijk op de som van die 29 bedragen. Maar er is behoorlijk wat diversiteit tussen de lidstaten.

Grosso modo heb je vier groepen die elk andere klemtonen leggen. Er zijn de noordelijke landen die de 0,7%-norm halen, sterk inzetten op armoedebestrijding - met veel nadruk op milieu, gender en sociale ontwikkeling - en actief zijn binnen de instellingen van de Verenigde Naties (VN).

De zuidelijke lidstaten besteden minder aan ontwikkelingshulp en zien die hulp veeleer als onderdeel van een breder buitenlands beleid, inclusief historische en geopolitieke belangen. De Oost-Europese landen hebben geen koloniale achtergrond en zijn pas recent donor geworden: ze hebben zeer beperkte ontwikkelingsbudgetten die ze vooral willen inzetten bij hun buurlanden.

Groot-Brittannië leunt vaak aan bij de meer progressieve, noordelijke landen, en heeft bijvoorbeeld met deze landen gemeenschappelijk dat het voorkeur geeft aan multilaterale instellingen zoals de VN.

Hoe staan die individuele lidstaten tegenover het EU-beleid inzake ontwikkelingssamenwerking?

Jan Orbie: De landen die het meest progressief zijn inzake ontwikkelingsbeleid - en tevens de grootste donoren zijn - staan het meest sceptisch tegenover een EU-beleid. ‘Waarom zou de EU een rol moeten spelen in een domein waar we zelf meer expertise hebben, of dat beter op multilateraal niveau zoals de VN of de Wereldbank aangepakt kan worden?’, vragen ze zich af. Omgekeerd zijn de meest conservatieve lidstaten binnen de EU tegelijk de landen die het meest voorstander zijn van meer Europees ontwikkelingsbeleid.

Ondanks de grote diversiteit bestaat er wel iets als een “Europese consensus” inzake ontwikkelingsbeleid. Die werd in 2006 op papier gezet. Vaak spreekt de EU met een stem op internationale ontwikkelingsconferenties. Je zou kunnen zeggen dat er een gemeenschappelijke onderstroom is en dat de EU er steeds meer in slaagt om een ‘eenheid in diversiteit’ inzake ontwikkelingsbeleid te creëren.

Het hoeft uiteraard ook geen eenheidsworst te worden, het kan zelfs een voordeel zijn dat diverse lidstaten andere specialisaties hebben en andere klemtonen leggen - zolang de EU erin slaagt te coördineren en complementariteit uit te buiten. Internationale ontwikkelingsconferenties kunnen betere resultaten halen als de Scandinavische landen hun ding kunnen doen, en niet te zeer gehinderd worden door het EU-keurslijf dat sowieso minder ambitieus is.

Ik zou zeggen: behoud de diversiteit op basis van gemeenschappelijke basisprincipes (armoedebestrijding/millenniumdoelen) want die diversiteit heeft veel voordelen, op voorwaarde dat er coördinatie en complementariteit is in Brussel en op het terrein. In Brussel zie je steeds meer samenwerking, maar op het terrein blijkt dat veel moeilijker. 

Lopen EU-lidstaten elkaar wel eens voor de voeten “op het terrein”?

Jan Orbie: Ja, en dat is spijtig.

Heeft de EU of hebben de Europese landen een grote invloed op de mondiale ontwikkelingssamenwerking? Zijn we daar een voorbeeld? 

Jan Orbie: De EU blijft een zeer grote invloed hebben en is zeker niet uitgespeeld op dit vlak. Ondanks opkomende donoren zoals China blijft de EU de belangrijkste donor in veel Afrikaanse landen. Intussen is ook gebleken dat ze vaak ook een grotere legitimiteit heeft dan China. Maar de EU een “voorbeeld” noemen, is  overdreven. Daarvoor zien we te vaak neokoloniale reflexen of economische en geopolitieke belangen meespelen in het EU-beleid tegenover ontwikkelingslanden.

Bovendien is de EU zich de laatste jaren steeds meer gaan richten op de nabije omgeving - de Balkan en de oosterburen - en steeds minder op de armste landen. De buurlanden zijn niet de armste landen maar wel de “belangrijkste” voor de EU.

De EU een “voorbeeld” noemen, is overdreven. Daarvoor spelen te vaak neokoloniale reflexen of economische en geopolitieke belangen mee.

Een deel van de ontwikkelingssamenwerking ressorteert nu ook onder de Europese diplomatie van de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO).

Jan Orbie: Dat is op zich een bedenkelijke evolutie. Ze kan immers leiden tot een “besmetting” van het ontwikkelingsbeleid door geopolitieke en veiligheidsoverwegingen. Vreemd trouwens dat het handelsbeleid dan weer helemaal niet onder de EDEO valt. Nochtans hebben handelsdossiers heel vaak politieke gevolgen. De hele saga in Oekraïne begon met een handelsdossier.

De Europese landen scoren doorsnee ook beter inzake beleidscoherentie als we de Commitment to Development Index van het Amerikaanse Center for Global Development bekijken.

Jan Orbie: De EU is op internationaal niveau één van de voortrekkers van Policy Coherence for Development (beleidscoherentie inzake ontwikkelingssamenwerking). Jaarlijks maakt de Europese Commissie ook interessante en kritische rapporten over het EU-beleid inzake beleidscoherentie. Landbouw, visserij, migratie en handel blijven wel pijnpunten. 

China zegt dat het niet aan ontwikkelingshulp doet maar ‘wederzijds voordeel nastreeft’. Dat hoeft toch niet te betekenen dat zijn aanpak niet kan bijdragen tot ontwikkeling? 

Jan Orbie: Het verschil in discours is soms kleiner dan het lijkt. Ook de EU heeft de voorbije vijf jaar haar discours veranderd. Ze legt ook meer de nadruk op win-win, op het belang van groei en investeringen, en het betrekken van de private sector in ontwikkeling. Het is in ieder geval wel zo dat de EU niet meer het enige model is - als dat ooit al zo was - en dat de spectaculaire groei van China ook een aantrekkingskracht heeft op ontwikkelingslanden. Het is op zich geen slechte zaak dat er verschillende ontwikkelingsparadigma’s zijn.