Portugal vond alternatief voor ‘oorlog tegen drugs’, en steeds meer landen volgen

Gebruikers beboeten, dealers oppakken en in de cel gooien: is dat het enige mogelijke drugsbeleid? Na vijftig jaar vruchteloze war on drugs gooien steeds meer landen, waaronder Noorwegen, het nu over een andere boeg. Maar Portugal was de pionier: het haalde drugs precies twintig jaar geleden al uit de criminele sfeer, en die aanpak bleek te werken. Al is niet iedereen er onverdeeld gelukkig mee.

‘Het is hoog tijd dat we straf vervangen door hulp’, verklaarde de Noorse minister voor Gezondheid Bent Høie in februari. ‘Bestraffing leidt tot stigma en sociale uitsluiting.’ De Noorse regering legde meteen een opvallend wetsvoorstel op tafel: het decriminaliseren of niet meer strafrechtelijk vervolgen van drugsbezit en -gebruik.

Daarmee volgt Noorwegen een globale trend. In ruim dertig landen bestaat al een of andere vorm van decriminalisering van het gebruik of bezit van drugs. Regionale overheden meegeteld zijn er al meer dan vijftig verschillende modellen van een beleid van decriminalisering. Uruguay maakte van persoonlijk gebruik zelfs nooit een strafbaar feit en geldt vandaag als voorbeeld van de volledige legalisering van cannabis.

‘Het is cynisch, maar vaak durven landen pas een radicale hervorming doorvoeren als de situatie compleet uit de hand loopt.’

België haalde van 2003 tot 2014 cannabisbezit voor persoonlijk gebruik uit de criminele sfeer. In tegenstelling tot wat critici voorspelden, zorgde dat niet voor een enorme toename van cannabisgebruik. Het gebruik van cannabis bij mensen tussen 15 en 64 jaar in ons land lag in 2008 op 14,3 procent, terwijl het Europese gemiddelde 23,3 procent was.

‘Maar vandaag is er helaas weer een beleid van zerotolerantie’, betreurt criminoloog Tom Decorte (UGent). Beleidsmakers hangen steeds minder de – wetenschappelijk weerlegde – overtuiging aan dat drugsgebruik repressief aangepakt moet worden. De globale trend is dat drugsgebruik een kwestie van volksgezondheid is en dat problematische gebruikers niet opgesloten maar geholpen moeten worden.

‘Het is cynisch,’ zegt Decorte, ‘maar vaak durven landen pas een radicale hervorming doorvoeren als de situatie compleet uit de hand loopt’. Noorwegen, dat bezit en gebruik niet meer wil gaan vervolgen, zag het aantal overlijdens gerelateerd aan drugs de afgelopen jaren de hoogte ingaan, tot ver boven het Europese gemiddelde. Ook Canada kijkt naar decriminalisering: het land kampt met een toenemend gebruik van opioïden.

Pionier Portugal

Maar het bekendste model voor decriminalisering van drugs vinden we in Portugal en bestaat al twintig jaar. Op het einde van de jaren ‘90 kampte dat land met een ware heroïne-epidemie. Maar liefst één op elke honderd Portugezen was verslaafd, en het land was ook Europees koploper wat betreft HIV-besmettingen en drugsgerelateerde sterfte.

Infectieziektes zoals HIV zijn mogelijk, maar niet altijd, het gevolg van drugsgebruik, omdat sommige gebruikers geen schone naalden benutten. En het torenhoge gebruik zette ook de overbevolkte gevangenissen en het overbevraagde rechtssysteem nog eens extra onder druk.

Dat er iets moest veranderen, daar was iedereen het roerend over eens. Ook João Goulão, vandaag de nationale drugscoördinator. Als jonge huisarts zag hij vanop de eerste rij de ravage die heroïne aanrichtte na de Anjerrevolutie van 1974, die Portugal democratie, vrijheid maar ook meer drugsgebruik bracht.

Al snel begreep hij dat het geen kwestie was van openbare orde en veiligheid maar van volksgezondheid. In 1988 richtte hij het eerste hulpverleningscentrum voor drugs op. Tien jaar later ging hij, op vraag van toenmalig premier António Guterres (vandaag VN-secretaris-generaal), deel uitmaken van een expertengroep die met een plan moest komen. Zo werd Goulão een van de voornaamste architecten van het nieuwe Portugese drugsbeleid. In 2001 vertaalde zich dat in een nieuwe wet die drugsbezit voor eigen gebruik uit het strafrecht haalde.

Maar de Portugese strategie is veel ruimer dan die ene wet. Decriminalisering is slechts een van de dertien strategische keuzes die Goulão en zijn collega’s neerpenden.

Decriminaliseren is niet hetzelfde als legaliseren. Drugs bezitten of gebruiken blijft wel illegaal in Portugal.

In essentie is de aanpak die de experten voorstelden gericht op de gezondheid: het beleid moet maatregelen nemen die de schade van drugsgebruik helpen beperken, hulpverlening aanbieden en mechanismen voorzien waarmee verslaafde gebruikers zich kunnen re-integreren in de maatschappij. De basisgedachte is dat wie een afhankelijkheidsprobleem met drugs heeft geen crimineel is, maar een zieke burger.

Een voorbeeld: begin jaren ’90 bestonden al programma’s voor spuitenruil en voor de verstrekking van methadon, een opioïde pijnstiller die wordt gebruikt bij verslaving. Die programma’s werden grondiger uitgewerkt als ‘schadebeperkende maatregelen’ samen met de wet van 2001.

Decriminaliseren is niet hetzelfde als legaliseren. Drugs bezitten of gebruiken blijft wel illegaal in Portugal. ‘Vergelijk het met rijden zonder gordel’, zegt Goulão. ‘We zeggen over drugsgebruik: het is niet oké, maar het is geen misdaad. Je krijgt in ieder geval geen strafblad meer dat je voor het leven stigmatiseert.’

Naast de hulpverlening werden daarom ook ontradingcomités opgericht: die moeten onder andere administratieve sancties opleggen. Die kunnen variëren van boetes (alleen bij niet-problematisch drugsgebruik) tot het advies om je te laten behandelen. Want behandeling blijft vrijwillig, benadrukt Goulão.

Wie niet ingaat op het advies, is wel verplicht om zich op regelmatige basis bij zo’n ontradingscomité aan te melden. Zo werden de comités een middel voor preventie, om problematisch gebruik te onderscheiden van recreatief gebruik. ‘Ze zijn slechts één poort naar hulpverlening. Wie dat wil kan rechtstreeks aankloppen bij de hulpverleningscentra.’

De nieuwe aanpak werkte in Portugal, zo tonen de cijfers aan. Onder andere het aantal HIV-besmettingen, drugsgerelateerde overlijdens, overdoses en heroïneverslaafden gingen de jaren nadien sterk naar beneden.

Bij een ‘drugsgerelateerd sterfgeval’ wordt bij een autopsie drugs in het lichaam van de overleden persoon gevonden, maar dat betekent niet per se dat die ook de oorzaak van het overlijden waren. Dit zijn de cijfers van het aantal drugsgerelateerde sterfgevallen in Portugal van 1997 tot 2007:

Cijfers vanaf 2008 zijn helaas moeilijk te vergelijken met de jaren voordien, omdat in dat jaar de methode van dataverzameling ingrijpend veranderde.

Ook op het aantal dodelijk overdoses had het Portugese beleid een impact. Overmatig drugsgebruik is bij een dodelijke overdosis wél de aangewezen doodsoorzaak, in tegenstelling tot bij een ‘drugsgerelateerd overlijden’. Duidelijke cijfers daarover zijn pas beschikbaar sinds 2007:

Wat het algemene drugsgebruik betreft, blijft Portugal onder het Europese gemiddelde, zo vermelden jaarrapporten van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving.

Volgens de Portugese antropologe Ximene Rego lijkt die daling vooral te maken te hebben met de extra maatregelen die gepaard gingen met de wet voor decriminalisering. ‘Ook zonder te decriminaliseren zou je in feite maatregelen kunnen invoeren om de schade van drugsgebruik te beperken.’

Rego was onderzoekster naar drugsgebruik en schadebeperking, bij de Portugese ngo Apdes. Vandaag is ze dat bij JusGov, een onderzoekscentrum van de universiteit van Minho.

Daarnaast verkleinde ook de druk op het gevangeniswezen en justitie, omdat het aantal strafzaken en veroordelingen daalde. Dat heeft evengoed een positieve impact op drugsgebruikers zelf, zegt Decorte. ‘Voor wie al met een rugzak van verslaving rondloopt, is een strafblad een extra handicap voor de rest van het leven.’ Zonder strafrechtelijke vervolging heeft drugsgebruik geen gevolgen voor je inkomen of onderdak en vormt het ook geen barrière in de zoektocht naar werk.

In de praktijk

‘Dit was een goed antwoord op het problematische gebruik van twintig jaar geleden’, zegt Rego. Maar er is opnieuw ruimte voor verbetering, vindt de onderzoekster. ‘Dit model is niet meer van deze tijd. De tweedeling tussen afhankelijke en niet-afhankelijke drugsgebruikers is dat ook niet meer. Drugsgebruik is heel verschillend geworden.’

‘Er kunnen lessen getrokken worden uit ervaringen in landen als Uruguay of Portugal. Na twintig jaar ziet iedereen nu ook wel dat het daar niet fout is gelopen.’

De statistieken van de ontradingscomités, zegt ze, tonen dat het overgrote merendeel van de mensen die erheen worden gestuurd niet-afhankelijke cannabisgebruikers zijn. Zo ging in 2019 90 procent van de ruim 9300 dossiers bij de ontradingscomités over niet-afhankelijk gebruik. In 82,5 procent van de gevallen ging het over cannabisgebruik en in 3,5 procent van de gevallen over heroïne. 61 procent van de dossiers werd opgeschort. ‘Je kan je afvragen of die verplichte aanwezigheid of een sanctie wel nodig is voor een volwassene zonder afhankelijkheidsprobleem.’

‘Die comités zouden zelfs niet moeten bestaan’, zegt Rui Coimbra Morais, voorzitter van de Portugese belangenvereniging voor drugsgebruikers CASO. Of alleszins niet in een vorm waarin je verplicht wordt om ernaartoe te gaan, vindt hij. ‘Als je het algemene kader verandert van criminaliteit naar gezondheidszorg is het nonsens om sancties en een paternalistische taal te behouden. Iemand die een suikerverslaving heeft stuur je toch ook niet verplicht naar zo’n comité?’

Ook, zegt onderzoekster Rego, is niet alles wat op papier staat even goed omgezet in de praktijk. De maatregelen die de schade bij drugsgebruikers beperken, zoals de bestaande spuitenruil- en methadonprogramma’s, werden wel uitgewerkt. Maar er is een gebrek aan toegang tot schone spuiten in gevangenissen en tot naloxon, een geneesmiddel dat wordt toegediend bij een overdosis, buiten ziekenhuizen.

En dan zijn er maatregelen die wel opgenomen werden in de wet van 2001 maar die nog niet structureel werden toegepast. De eerste gebruikersruimte in Europa werd al in 1986 geopend in het Zwitserse Bern en er zijn er intussen al meer dan negentig, maar de eerste in Portugal opende pas in 2019 de deuren. Het zijn ruimtes waar gebruikers in een veilige omgeving en onder toezicht drugs kunnen gebruiken. Dat is een belangrijk middel om overdoses te voorkomen.

Ook centra voor het testen van drugs zijn er amper in Portugal. Er loopt slechts één programma in Lissabon, Kosmicare, en dat beperkt zich tot drugstesting bij enkele pilootprojecten en festivals. ‘Er moet nochtans ook bescherming zijn voor wie gewoon wil feesten én wil weten wat hij in zijn lichaam stopt’, zegt Morais.

Sociaal stigma

Drugsgebruik verloor zijn criminele stigma dan wel in Portugal, maar er blijft een sociaal stigma bestaan zolang alle gebruik maatschappelijk wordt afgekeurd. En dat werkt nog steeds uitsluiting in de hand, geloven Rego en Morais.

‘Gezondheid is meer dan ziektes behandelen’, zegt Rego. ‘Het is ook een kwestie van welzijn. En van behandeld worden met waardigheid, ook als je op straat leeft en een plek nodig hebt om drugs te gebruiken op een veilige, verantwoorde en geïnformeerde manier.’

‘De enige logische stap voorwaarts is het reguleren van de markten.’

Drugsgebruikers moeten zich ook in Portugal nog steeds binnen criminele milieus bewegen om aan hun drugs te raken. En net de meest kwetsbare en gemarginaliseerde gebruikers zijn het meest zichtbaar voor de politie en worden dus het vaakst geviseerd, zo stelt INPUD, een internationaal netwerk van drugsgebruikers, in een recent rapport.

‘Het meest effectieve preventiemiddel voor drugsproblemen,’ zegt Morais, ‘is een globale sociaal-culturele verschuiving van het denken over drugsgebruik.’ Dat wil zeggen: dat we als maatschappij aanvaarden dat een drugsvrije wereld onmogelijk is en dat drugsgebruik zal blijven bestaan. ‘Decriminaliseren is een eerste kinderstap in de goede richting. Maar de enige logische stap voorwaarts is het reguleren van de markten.’In het Portugese systeem worden drugs door politieagenten nog steeds in beslag genomen bij een controle. Dat is ook een probleem voor recreatieve gebruikers, die goed zijn voor de overgrote meerderheid van het drugsgebruik, zegt Rego. ‘Het probleem met een beleid waar de basis een verbod blijft, is dat drugs blijven vasthangen in het narratief van misdaad of ziekte. Maar de realiteit is dat de meeste drugsgebruikers niet afhankelijk zijn. Ze zijn niet ziek en hebben geen zorg nodig. Dat wordt te weinig erkend.’

Dat dit de evolutie kan zijn, sluit de nationale drugscoördinator João Goulão niet uit. ‘Het moet kunnen dat een verantwoordelijke, geïnformeerde, volwassen persoon zijn keuzes kan maken, kan kopen en gebruiken, volgens de opgelegde regels. Maar daar zitten we nog lang niet.’

VN-verdragen

Goulão verwijst naar de bestaande VN-verdragen uit de vorige eeuw, die blijven vasthouden aan een aanpak van verbieden. Ook Portugal ondertekende die verdragen. ‘We mochten eind jaren ’90 alles voorstellen, zolang het binnen dat VN-kader paste. Zonder aanpassing van die verdragen is er weinig ruimte voor regulering.’

Maar de deuren op het internationale toneel staan op een kier, mede dankzij de radicale keuzes van voortrekkers zoals Portugal. Een speciale sessie van de Algemene VN-vergadering in 2016 werd afgesloten met de conclusie ‘dat de oplossing voor het globale drugsprobleem schuilt in een meer humane, gezondheids- en mensenrechtengerichte benadering’.

Vijftig jaar war on drugs leerde ons dat repressie niet werkt, stelt UGent-criminoloog Tom Decorte. Landen die het anders proberen aanpakken, worden vandaag niet meer op de vingers getikt als ze zich niet helemaal aan de VN-verdragen houden.

‘De wereld is een laboratorium geworden voor experimenten met regulering. Er kunnen lessen getrokken worden uit ervaringen in landen als Uruguay of Portugal. Na twintig jaar ziet iedereen nu ook wel dat het daar niet fout is gelopen.’

De kwestie van legalisering van cannabis is ondertussen een trein die vertrokken is, stelt Decorte. ‘En de filosofie dat drugsgebruik bestraft moet worden, is een huis dat steeds meer barsten vertoont. Ook de decriminalisering van drugsgebruik staat dus op de rails, en die trein gaat alleen maar verder denderen.’

Maak je je zorgen over je eigen drugsconsumptie of die van naasten? Met vragen over o.a. drank, drugs kan je terecht bij de Druglijn op www.druglijn.be (mail/chat) of telefonisch via 078 15 10 20 (ma-vr, 10-20 uur). Op de website vind je ook informatie, een eerste advies of adressen voor hulp en preventie indien nodig.

Deze analyse werd geschreven voor het zomernummer van MO*magazine. Voor slechts 32 euro kan je hier een jaarabonnement nemen! Je kan ook proMO* worden voor slechts 4 euro per maand. Je krijgt dan ook ons magazine toegestuurd en je steunt daarmee ons journalistiek project. Opgelet: Knack-abonnees ontvangen MO* automatisch bij hun pakket.